◇徐琳

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制之管見

◇徐琳

行政事業(yè)單位是我國特有的歷史性產(chǎn)物，其內(nèi)部管理仍不成熟規(guī)范，存在諸多問題。本文參照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從分析當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的問題入手，剖析存在的原因，然后有針對(duì)性地提出改進(jìn)措施，從而有效地清除行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的障礙，保證《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》在實(shí)際過程中發(fā)揮更大的作用。

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；對(duì)策

10.13999/j.cnki.scyj.2015.02.026

行政事業(yè)單位是政府依法行政的主體，是實(shí)施國家治理的重要力量，承擔(dān)著宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能。其資金來源于財(cái)政，隨著財(cái)政體制改革的不斷深入，行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算統(tǒng)一納入到會(huì)計(jì)核算中心集中進(jìn)行，這大大提高了資金使用的監(jiān)管力度，然而由于種種原因，內(nèi)部控制還存在著諸多問題。為此，2012年11月財(cái)政部制訂下發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），規(guī)定從2014年1月1日起正式施行?！秲?nèi)控規(guī)范》的頒布施行，必將極大地改進(jìn)和健全行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，確保其內(nèi)部控制管理科學(xué)合理、規(guī)范有序、風(fēng)險(xiǎn)可控。同時(shí)，由于《內(nèi)控規(guī)范》目標(biāo)明確、內(nèi)容新穎、要求嚴(yán)格，與原有操作模式發(fā)生了很大變化，涉及慣性思維與既得利益，在試行階段必然會(huì)產(chǎn)生種種阻力，使《內(nèi)控規(guī)范》不能很好落實(shí)，達(dá)不到預(yù)期效果。

一、《內(nèi)控規(guī)范》執(zhí)行中產(chǎn)生的問題

我國的行政事業(yè)單位是一個(gè)長期形成的產(chǎn)物，且由于其法律地位、職能和服務(wù)范圍各不相同、錯(cuò)綜復(fù)雜，難以簡單歸類，故在工作過程中形成了一定的格局，與《內(nèi)控規(guī)范》存在很大的沖突與矛盾，主要表現(xiàn)如下：

1.崗位設(shè)置不夠合理

由于行政事業(yè)單位編制有限，人員緊張，崗位安排不盡合理，許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒有很好的分離制約，存在出納兼復(fù)核、采購兼保管等現(xiàn)象，管理漏洞致使職務(wù)重疊或越權(quán)行事，為弄虛作假、營私舞弊提供了機(jī)會(huì)。

2.固定資產(chǎn)管理薄弱

實(shí)行政府集中采購制度以后，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效控制，但對(duì)資產(chǎn)的使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購輕管現(xiàn)象比較普遍。主要存在以下問題：①?zèng)]有正確地進(jìn)行固定資產(chǎn)核算；②資產(chǎn)報(bào)廢未及時(shí)辦理報(bào)批手續(xù)，造成固定資產(chǎn)賬面價(jià)值虛增；③資產(chǎn)管理責(zé)任未落實(shí)到人，內(nèi)控制度不健全；④缺乏成本意識(shí)和績效意識(shí)；⑤資產(chǎn)管理制度和財(cái)務(wù)制度執(zhí)行未到位，監(jiān)管力度不夠；⑥資產(chǎn)的清查和盤點(diǎn)、處置審批未制度化、經(jīng)常化。

3.預(yù)算控制比較薄弱

隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn)，預(yù)算控制得到了一定程度加強(qiáng)，但仍較薄弱，主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算編制還較粗糙。二是預(yù)算剛性不夠。預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控薄弱的主要原因

上述問題的存在有其主客觀原因，除原來缺乏具體操作規(guī)定、強(qiáng)調(diào)各自為政外，在主觀方面則有以下原因：

1.內(nèi)控意識(shí)淡薄，缺乏基本保障

許多行政事業(yè)單位重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理,甚至缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解。有的將精力放在對(duì)外管理，而忽視對(duì)內(nèi)管理；有的領(lǐng)導(dǎo)甚至認(rèn)為，現(xiàn)在財(cái)務(wù)方面有同級(jí)財(cái)政結(jié)算中心把關(guān)，單位有報(bào)賬員，內(nèi)部控制就不重要，有的則認(rèn)為是財(cái)務(wù)部門的事，行政事業(yè)單位長期實(shí)行的“一支筆”制度流于形式。

2.內(nèi)控人員素質(zhì)不高

《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，從事會(huì)計(jì)工作的人員，必須取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格證，而擔(dān)任單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，除獲得會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書外，還須具備會(huì)計(jì)師以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格或從事會(huì)計(jì)工作3年以上經(jīng)歷。而實(shí)際中由于專業(yè)人才缺乏、編制限制，單位的財(cái)務(wù)工作往往由不具備基礎(chǔ)會(huì)計(jì)知識(shí)的辦公室人員兼任，其財(cái)務(wù)知識(shí)和專業(yè)技能匱乏，業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，對(duì)違法違紀(jì)的行為缺乏辨別和拒絕能力，不能正確履行職責(zé)，導(dǎo)致單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行力不強(qiáng)，效果較差。

3.內(nèi)控體系缺乏，制度缺乏針對(duì)性、可操作性

財(cái)政部制訂的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》主要針對(duì)企業(yè)，行政事業(yè)單位迄今為止也沒有一套有針對(duì)性的內(nèi)部控制制度。有些行政事業(yè)單位用一般財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度辦法僅就其開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)加以限制，單位資金安全性問題依然存在；有的單位對(duì)一些問題的處理僅憑經(jīng)驗(yàn)、慣例辦理，隨意性較大，業(yè)務(wù)流程控制過于簡單；有的單位有章不循、違章不究。

4.溝通銜接脫節(jié)，影響財(cái)務(wù)管理及時(shí)有效實(shí)施

行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算后，各單位只設(shè)報(bào)賬會(huì)計(jì)，由會(huì)計(jì)核算中心集中辦理會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)，由于會(huì)計(jì)主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，即核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬，賬物不符一定程度上影響了單位財(cái)務(wù)管理的有效實(shí)施。

三、貫徹落實(shí)《內(nèi)控規(guī)范》應(yīng)采取的對(duì)策

《內(nèi)控規(guī)范》的施行為加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提供了依據(jù)和便利，降低了廉政風(fēng)險(xiǎn)，但制度性安排因存在上述問題，在實(shí)踐中應(yīng)加以高度重視，強(qiáng)化理念，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建章立制，注重監(jiān)督，才能保障新制度真正產(chǎn)生成效。

1.增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控責(zé)任

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個(gè)復(fù)雜的體系，涉及預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、內(nèi)外監(jiān)督等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要單位內(nèi)部各有關(guān)部門和崗位加強(qiáng)溝通、相互協(xié)調(diào)，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。內(nèi)控規(guī)范的實(shí)施要靠各單位全員參與，但關(guān)鍵是單位負(fù)責(zé)人的思想和行動(dòng)直接決定工作的成敗。事實(shí)上，根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》第六條規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是單位財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作的第一責(zé)任主體，但要真正確立起單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識(shí)，還必須強(qiáng)化其在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，實(shí)現(xiàn)從“要我內(nèi)控”到“我要內(nèi)控”的理念轉(zhuǎn)變，從而在單位內(nèi)部營造起良好的內(nèi)部控制氛圍，確保內(nèi)部控制工作順利推進(jìn)。

2.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高內(nèi)部控制人員素質(zhì)

內(nèi)部控制是由人來進(jìn)行并受人的因素影響，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的成敗關(guān)鍵在于內(nèi)部控制人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、綜合素質(zhì)，只有具有愛崗敬業(yè)的品質(zhì)和有效的工作能力，才能保證內(nèi)部控制得到有效實(shí)施。新制度的推行也對(duì)財(cái)會(huì)人員的素質(zhì)提出了更高要求，不僅要求專業(yè)技術(shù)性、政策性、法制性強(qiáng)，并且還需要有一定從業(yè)資格和職業(yè)道德水準(zhǔn)。要強(qiáng)化內(nèi)部控制人員的素質(zhì)，首先要為職工提供合理報(bào)酬，建立良好的勞資關(guān)系及科學(xué)的績效考評(píng)；其次，要建立對(duì)不合格職工的嚴(yán)格淘汰機(jī)制，徹底打破心存舞弊意圖的潛在違規(guī)者的僥幸心理，阻止其不法動(dòng)機(jī)；再次，單位應(yīng)完善培訓(xùn)措施，通過培訓(xùn)使內(nèi)控人員了解應(yīng)遵循的工作職責(zé)、行為要求及業(yè)務(wù)流程，以保證員工更好履行職責(zé)；最后，要嚴(yán)格按照《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，招錄行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員。

3.加強(qiáng)制度建設(shè)，完善內(nèi)部控制體系

合理的內(nèi)部控制體系是建立和實(shí)施內(nèi)部控制的先決條件，且須以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、資產(chǎn)安全使用有效、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果為目標(biāo)。而要建立合理的內(nèi)控體系，應(yīng)具有清晰的職位層次順序、通暢的意見溝通渠道、有效的協(xié)調(diào)與合作體系。在建立內(nèi)部控制體系時(shí)，須遵循以下原則，防止權(quán)限混同、權(quán)責(zé)不清：一是全面性原則，評(píng)價(jià)范圍應(yīng)覆蓋行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)的全過程及所有的系統(tǒng)、部門和崗位，即內(nèi)控制度必須全方位、全流程、全渠道，不能存在殘缺與遺漏。二是廣泛性原則。內(nèi)部控制體系的建立一定要能夠約束到每一個(gè)部門、每一個(gè)人，相互牽制，相互約束。三是不相容職務(wù)相互分離原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)保證單位內(nèi)部的機(jī)構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的合理劃分，堅(jiān)持不相容職務(wù)相互分離，確保不同機(jī)構(gòu)和崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督。四是信息反饋與完善原則。內(nèi)部控制應(yīng)隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)職能的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。五是經(jīng)濟(jì)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循成本效益原則，以合理控制成本，達(dá)到最佳的控制效果。

4.增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化內(nèi)部會(huì)計(jì)控制

（1）加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)部控制管理

加強(qiáng)預(yù)算管理主要體現(xiàn)在編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)，編制預(yù)算要“準(zhǔn)”，即部門編制預(yù)算要在實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，努力做到“零基預(yù)算”和“細(xì)化預(yù)算”，特別是在編制預(yù)算時(shí)，一要全員參與，確保財(cái)務(wù)部門獲取預(yù)算信息的正確性和完整性，不漏預(yù)算死角。二要將部門預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算有機(jī)結(jié)合，遵循“零基預(yù)算”原則，合理安排支出項(xiàng)目。按照預(yù)算單位和部門的職責(zé)、任務(wù)目標(biāo)等，區(qū)分輕重緩急，精確測算項(xiàng)目的支出需求。部門預(yù)算執(zhí)行時(shí)要“剛”，即在執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)層層細(xì)化分解，落實(shí)到相應(yīng)部門，推進(jìn)崗位預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制和跟蹤考核評(píng)價(jià)制度，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，防止隨意調(diào)整用途、追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等。

（2）加強(qiáng)資產(chǎn)內(nèi)部控制管理

為保障行政事業(yè)單位履行職能，提高固定資產(chǎn)運(yùn)營效率要把握以下幾點(diǎn)：一是建立固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度；二是完善固定資產(chǎn)的核算方法；三是規(guī)范固定資產(chǎn)使用、調(diào)撥、處置等操作程序；四是加強(qiáng)固定資產(chǎn)報(bào)廢管理；五是嚴(yán)格按時(shí)進(jìn)行行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的盤點(diǎn)制度；六是制訂具有執(zhí)行力的固定資產(chǎn)監(jiān)督制度。從購置、驗(yàn)收入庫、入賬、使用、保養(yǎng)維護(hù)到處置銷賬全過程各環(huán)節(jié)均受到應(yīng)有監(jiān)督，保證固定資產(chǎn)賬實(shí)相符，以物控物，確保固定資產(chǎn)安全，從而實(shí)現(xiàn)合理配置。

（3）加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制管理

政府采購制度是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分，為有效遏制采購工作中出現(xiàn)的各種腐敗現(xiàn)象，重塑廉潔風(fēng)尚，必須做到如下：一是加強(qiáng)政府采購信息管理；二是加強(qiáng)政府采購環(huán)節(jié)管理；三是加強(qiáng)政府采購方式管理；四是加強(qiáng)采購規(guī)模和范圍管理；五是加強(qiáng)采購人員管理；六是要加強(qiáng)采購人員職業(yè)道德建設(shè)；七是加強(qiáng)政府采購監(jiān)督管理；八是建立政府采購檔案管理制度。

5.構(gòu)建信息網(wǎng)絡(luò)，積極有效監(jiān)督

《內(nèi)控規(guī)范》的規(guī)定雖然詳盡，但僅有規(guī)定和制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須拓展信息源，提高監(jiān)督管理。將一些工作環(huán)節(jié)和廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)設(shè)置成電腦操作流程，實(shí)行全程監(jiān)控，防止公權(quán)私用、權(quán)利濫用。通過不定期地進(jìn)行審計(jì)，有效發(fā)現(xiàn)管理漏洞，及時(shí)予以堵塞。對(duì)于新情況、新問題，及時(shí)組織研究，理清職能部門和權(quán)力界限，制訂新的規(guī)定予以拾漏補(bǔ)缺。同時(shí)，對(duì)于有可能產(chǎn)生問題的管理領(lǐng)域，提高陽光管理的“光照度”，在內(nèi)外部網(wǎng)絡(luò)上接受公眾監(jiān)督，以便群策群力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，防止權(quán)力真空。

隨著《內(nèi)控規(guī)范》的不斷施行，在實(shí)踐中還會(huì)遇到新問題，需要相關(guān)單位因地制宜、靈活應(yīng)對(duì)，不斷總結(jié)提高，才能保證《內(nèi)控規(guī)范》有效執(zhí)行，對(duì)行政事業(yè)單位管理上軌道、上臺(tái)階起到更大作用。

（作者單位：江蘇省無錫市北塘區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所）