陳 暉，謝紅軍

(天津市濱海新區(qū)人民檢察院，天津300457)

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，侵害公共利益的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重威脅著大眾的生存環(huán)境、生活質(zhì)量和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！敝链耍嬖V訟制度在我國正式確立。十八屆四中全會(huì)提出的“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供了指引。筆者僅就檢察機(jī)關(guān)通過督促起訴、支持起訴和直接起訴三種途徑提起公益訴訟略陳管見。

一、督促起訴

督促起訴，是指針對(duì)國家、社會(huì)公共利益遭受損害，行政監(jiān)管部門不行使或怠于行使監(jiān)管職責(zé)，案件性質(zhì)可通過民事訴訟獲得司法救濟(jì)的，檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的身份督促有關(guān)行政監(jiān)管部門依法提起民事訴訟，保護(hù)國家、社會(huì)公共利益的一項(xiàng)民事檢察制度。

(一)督促起訴依據(jù)

督促起訴作為民事檢察工作制度的創(chuàng)新，在法律上并沒有直接的依據(jù)，但其根源于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能屬性。首先，檢察機(jī)關(guān)督促起訴是法治的現(xiàn)實(shí)需要。行政機(jī)關(guān)作為維護(hù)公共利益的職能部門，對(duì)侵害公共利益的不法行為具有管理、處罰的職能和義務(wù)。但行政處罰側(cè)重于對(duì)違法行為的制裁而不具有對(duì)違法行為后果的消除功能。當(dāng)行政管理職能不能發(fā)揮作用時(shí)，通過發(fā)起司法救濟(jì)手段，以有效維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，這是對(duì)行政權(quán)的完善和延伸，也是一種監(jiān)督。但由于具有監(jiān)管職能的各級(jí)行政主體及其工作人員，基于部門利益、地方保護(hù)等原因不履行職責(zé)或不正確履行職責(zé)造成公共利益受損害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“他們往往不會(huì)自我否定、自尋麻煩地積極行使民事訴權(quán)，”［1］以司法救濟(jì)手段防止公共利益受損害的動(dòng)力普遍不足，由此也就造成了公共利益被損害而無人提起訴訟的局面。另外，公共利益具有整體性、宏觀性、抽象性特點(diǎn)，現(xiàn)有規(guī)范性法律文件除《海洋環(huán)境保護(hù)法》外，對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)作為主體提起民事公益訴訟尚沒有明確具體的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)利用民事訴訟方式來防止公共利益受損的責(zé)任意識(shí)普遍欠缺。具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)怠于民事訴訟無疑會(huì)導(dǎo)致公共利益更多受損害的情況發(fā)生，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的法治要求將難以實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)督促起訴制度的建立，可以在相當(dāng)程度上改變這一局面。其次，檢察機(jī)關(guān)督促起訴是其職能屬性的要求。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。我國檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)其他機(jī)關(guān)實(shí)施法律的行為具有監(jiān)督職責(zé)。十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。”民事督促起訴是檢察權(quán)對(duì)國家利益、公共利益監(jiān)管部門的一種直接監(jiān)督，是檢察權(quán)對(duì)國家利益、社會(huì)公共利益監(jiān)管權(quán)的有限監(jiān)督，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的基礎(chǔ)上對(duì)私法領(lǐng)域以維護(hù)公共利益為目的進(jìn)行有限干預(yù)。私法領(lǐng)域?qū)嵭幸馑甲灾?、契約自由原則，要求盡可能減少國家干預(yù)，但是需以不損害國家利益、社會(huì)公共利益為前提。檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者身份在特定范圍內(nèi)督促具有公共利益管護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法行使訴權(quán)，有利于防止因行政機(jī)關(guān)怠于或不提起訴訟致使國家利益、社會(huì)公共利益遭受損害，并對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政、有效履行監(jiān)管職責(zé)也是一種鞭策。

(二)督促起訴相關(guān)問題思考

1.督促起訴的對(duì)象應(yīng)為行政機(jī)關(guān)?！睹袷略V訟法》將提起公益訴訟的主體確定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)督促起訴對(duì)象應(yīng)限定在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范圍。首先，關(guān)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”。我國憲法規(guī)定的機(jī)關(guān)包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。權(quán)力機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)顯然不包括在“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范圍內(nèi)，那么有權(quán)提起公益訴訟的機(jī)關(guān)只能是行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)同為國家和社會(huì)公共利益的代表，均擔(dān)當(dāng)著維護(hù)公共利益的職責(zé)，當(dāng)公共利益受侵害時(shí)，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)理所當(dāng)然需要依職權(quán)采取各種方式維護(hù)公共利益，包括通過司法途徑救濟(jì)公共利益。當(dāng)然，我國作為成文法國家，是否能成為主體提起公益訴訟還需要有法律的進(jìn)一步明確授權(quán)。目前，我國僅有《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)訴訟主體作出規(guī)定，其授權(quán)海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)部門“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的”，依法代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。其次，行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域有法定監(jiān)管職責(zé)，其公法義務(wù)與維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益是一致的。檢察機(jī)關(guān)作為憲定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)其職責(zé)監(jiān)管范圍內(nèi)公共利益受損害的情形不履行職責(zé)、怠于履行職責(zé)，對(duì)應(yīng)當(dāng)依法提起民事訴訟而未予提起訴訟的，行政機(jī)關(guān)就不可避免成為檢察機(jī)關(guān)督促起訴的對(duì)象。另外，要指出的是，“有關(guān)組織”不能成為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督起訴對(duì)象。因有關(guān)組織系為維護(hù)公共利益而自發(fā)成立，不負(fù)有公法義務(wù)，基于意思自治與自由處分的私法原則，有選擇不提起公益訴訟的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制有關(guān)組織行使公益訴訟權(quán)。因此，不負(fù)有公法義務(wù)的“有關(guān)組織”不能作為檢察機(jī)關(guān)督促起訴的對(duì)象。

2.國有資產(chǎn)流失應(yīng)納入督促起訴案件范圍。新民訴法以列舉式將侵犯環(huán)境污染、消費(fèi)者合法權(quán)益案件納入公益訴訟案件范圍，同時(shí)又以開放式為其他侵害公共利益案件的納入提供了空間。督促起訴自2003年在浙江省試點(diǎn)至今已十余年，目前，全國大部分檢察機(jī)關(guān)已開展了督促起訴的探索工作并取得了良好效果，且多個(gè)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)出臺(tái)了適用于本省的督促起訴規(guī)定?？v觀這些規(guī)定，范圍多數(shù)涉及國有資產(chǎn)流失方面。新民訴法出臺(tái)后，國有資產(chǎn)流失能否納入公益訴訟范圍，并由檢察機(jī)關(guān)督促起訴?有觀點(diǎn)認(rèn)為，國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，國有資產(chǎn)流失侵害的是國家利益，主體是特定的，而公共利益的主體是不特定的，國家利益不等于共同利益，因此涉及國有資產(chǎn)的案件應(yīng)屬于普通私法領(lǐng)域的民事案件，而非公益案件。支持國有資產(chǎn)案件納入公益訴訟案件的觀點(diǎn)則認(rèn)為，“國家利益是社會(huì)公共利益的核心”，［2］“就國家利益和社會(huì)公共利益而言，有時(shí)很難找出它們的區(qū)別，因?yàn)樵谖覈鐣?huì)主義條件下，國家利益和社會(huì)公共利益從根本上是一致的?！保?］我國是社會(huì)主義公有制國家，依據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，國家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有。國有資產(chǎn)是國家的經(jīng)濟(jì)命脈，是社會(huì)主義賴以生存和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，當(dāng)國有資產(chǎn)大量被不當(dāng)處分損害了國家利益、動(dòng)搖了國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)時(shí)，實(shí)際上也是對(duì)全民利益造成了損害，涉及的終究還是社會(huì)公共利益問題。并且，國家具有抽象性、整體性特征，在這種情況下，因受到損害的是國家利益，而非具體的個(gè)人或者組織利益，按照傳統(tǒng)的私法模式，很難有適格主體提起訴訟。如果這類案件無法進(jìn)入訴訟程序，違法侵權(quán)行為就無法得到及時(shí)有效地遏制，國有資產(chǎn)就很難得到有效的司法保護(hù)。因此，有必要通過公益訴訟方式實(shí)現(xiàn)對(duì)國有資產(chǎn)的保護(hù)。

3.督促起訴應(yīng)以行政手段為前置。行政機(jī)關(guān)職能監(jiān)管部門在維護(hù)公共利益方面具有專業(yè)性、主動(dòng)性、及時(shí)性特點(diǎn)，如果行政機(jī)關(guān)充分依法履行職責(zé)了，那么很多損害后果往往是可以避免的，因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先通過“檢察建議”方式督促行政機(jī)關(guān)依法履行行政職責(zé)，充分發(fā)揮行政權(quán)作用。如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行行政職責(zé)，窮盡法律賦予的處罰手段仍不能消除違法后果或制止違法行為的，在行政機(jī)關(guān)怠于起訴或不起訴情況下，檢察機(jī)關(guān)再予督促其向法院提起民事訴訟。若通過行使行政權(quán)即能夠解決問題，檢察機(jī)關(guān)就沒必要督促起訴。這種訴前督促履行職責(zé)，既能降低訴訟成本，節(jié)約司法資源，又能使公共利益得到及時(shí)有效救濟(jì)。

二、支持起訴

支持起訴，是指當(dāng)國家、社會(huì)、公民的合法權(quán)益遭受非法侵害，且可以通過民事、行政訴訟途徑獲得救濟(jì)時(shí)，人民檢察院支持適格主體依法提起民事、行政訴訟，維護(hù)其權(quán)益的活動(dòng)。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)能否支持起訴，有學(xué)者認(rèn)為，法院與原被告之間形成一個(gè)等腰三角形結(jié)構(gòu)模式，檢察院對(duì)于訴訟，不管是支持原告一方，還是被告一方，都將打破原被告之間完全平等的格局，破壞民事訴訟的公正性。［4］筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)支持起訴，不但不會(huì)破壞民事訴訟平等原則，還會(huì)促進(jìn)格局的平衡，使訴訟主體在形式和實(shí)質(zhì)上趨于平等?，F(xiàn)實(shí)中，公共利益的侵害者往往是相對(duì)實(shí)力雄厚、力量強(qiáng)大一方，這在民事訴訟中本就已形成事實(shí)上的不對(duì)等，檢察機(jī)關(guān)介入支持原告一方，使雙方達(dá)到平衡，更有利于民事訴訟中平等原則的實(shí)現(xiàn)。而且，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，在公共利益受到侵害時(shí)，也有責(zé)任有所作為。

《民事訴訟法》第十五條規(guī)定:“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴?！边@里的“機(jī)關(guān)”，因無限制性規(guī)定，應(yīng)理解為包括檢察機(jī)關(guān)。同時(shí)，最高檢于2001年制定的《關(guān)于加強(qiáng)民事檢察工作若干問題的意見》中指出:“對(duì)侵害國家利益、社會(huì)公共利益的案件，支持有訴權(quán)的當(dāng)事人向人民法院提起民事行政訴訟?！弊罡邫z于2013年制定的《關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》再次指出，“檢察機(jī)關(guān)要積極探索支持起訴模式”。最高法對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴做法已與檢察機(jī)關(guān)達(dá)成共識(shí)，其在2015年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴作了規(guī)定，并對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的方式規(guī)定為:“檢察機(jī)關(guān)……依據(jù)《民事訴訟法》第十五條規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟”。上述規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)支持起訴提供了法律依據(jù)。

檢察機(jī)關(guān)支持起訴案件范圍，目前我國多個(gè)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)已制定適用于當(dāng)?shù)氐囊?guī)范性文件，其中天津市人民檢察院于2014年印發(fā)的《天津市人民檢察院關(guān)于辦理支持起訴案件的指導(dǎo)意見(實(shí)行)》規(guī)定如下:(1)因國家利益受損或國有資產(chǎn)流失需提起民事訴訟的;(2)因環(huán)境污染等公害案件造成不特定多數(shù)人人身、財(cái)產(chǎn)損害需提起民事訴訟的;(3)因拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬、人身損害賠償金等需提起民事訴訟的;(4)因追索撫養(yǎng)費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)、養(yǎng)老金等需提起民事訴訟的;(5)因行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員行政不作為、亂作為嚴(yán)重侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益，行政相對(duì)人提起具有普遍社會(huì)意義行政訴訟的;(6)其他可以支持的民事、行政訴訟。

根據(jù)上述規(guī)范性文件，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍包括公益訴訟和私益訴訟。結(jié)合《民事訴訟法》第五十五條對(duì)公益訴訟的規(guī)定內(nèi)容，筆者認(rèn)為，在民事公益訴訟程序下，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的條件具體包括:案件涉及公共利益;有適格當(dāng)事人，限于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”;適格主體有起訴意愿，但存在起訴困難、不便起訴等無法行使訴權(quán)的情形，如收集證據(jù)困難、不敢起訴或訴訟能力欠缺等，并向檢察機(jī)關(guān)提出支持起訴請(qǐng)求的或檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的。

三、直接起訴

自1997年河南省方城縣提起首例公益訴訟案件被法院判決支持并取得良好效果以來，全國各地檢察機(jī)關(guān)積極探索提起公益訴訟，至今檢察機(jī)關(guān)已提起公益訴訟案件數(shù)百起。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)能否直接提起民事公益訴訟，在法律界有不同認(rèn)識(shí)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)不宜直接提起公益訴訟。理由是，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，提起訴訟與其監(jiān)督者身份不符，只有監(jiān)督別人的活動(dòng)才稱得上監(jiān)督，并且，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟可能會(huì)破壞當(dāng)事人訴訟地位平等的格局。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前侵害社會(huì)公共利益的案件時(shí)有發(fā)生，在找不到適格主體或適格的主體不提起訴訟時(shí)，應(yīng)該允許檢察機(jī)關(guān)直接提起民事訴訟。［5］第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)損害公益的案件，首先應(yīng)該提出司法建議，要求有關(guān)主管部門依法履行監(jiān)管職責(zé)。如果主管部門置國家利益、公共利益于不顧，不履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)作為國家利益和社會(huì)公共利益的代表，依照憲法有關(guān)保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)、公共利益的精神，可以直接提起民事訴訟。

綜上，雖然由于法律規(guī)定的模糊導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟備受爭議，但是法學(xué)界多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是最合適的公益訴訟主體。筆者認(rèn)為，從我國國情出發(fā)，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟的資格。近年來，我國環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境惡化、國有資產(chǎn)流失等侵害公共利益的現(xiàn)象大量存在，而侵害者往往是經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，力量強(qiáng)大的實(shí)體，并且，損害公共利益后果的發(fā)生有時(shí)候會(huì)與行政監(jiān)管部門的違法履行職責(zé)有關(guān)，“有關(guān)組織”有時(shí)也可能會(huì)因某種原因不提起訴訟，因此，需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)，能站在公共立場上，不涉及任何私利，又比較權(quán)威、公正地解決公共利益受侵害問題。［6］檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是為了維護(hù)國家利益、公共利益而設(shè)立，其與生俱來的公共性特征決定了它在履行職責(zé)時(shí)不僅是國家權(quán)利的代表，而且是公共利益的代表。在我國所有的國家機(jī)關(guān)中，檢察機(jī)關(guān)是最合適的代表社會(huì)公共利益的訴訟主體。在社會(huì)公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任也有能力向人民法院提起訴訟，并且，檢察機(jī)關(guān)多年來探索提起公益訴訟的實(shí)踐也取得了良好的社會(huì)效果，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。其次，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是當(dāng)事人處分原則與國家干預(yù)的有機(jī)結(jié)合?！肮妗迸c“私益”是兩個(gè)相互對(duì)立的概念，在普通民事訴訟領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)私法自治原則，奉行個(gè)人權(quán)利本位，而在民事公益訴訟中，則強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任本位，強(qiáng)調(diào)公共利益至上。設(shè)立民事公益訴訟機(jī)制的目的，就在于“私益”與“公益”發(fā)生沖突時(shí)限制私權(quán)的濫用，使不當(dāng)私權(quán)得到抑制，使社會(huì)公共利益得到有效維護(hù)。［7］《憲法》規(guī)定:“中華人民共和國公民自行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會(huì)的、集體的和其他公民的合法自由和權(quán)利?！薄睹穹ㄍ▌t》規(guī)定:“民事活動(dòng)應(yīng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益……”《民事訴訟法》規(guī)定:“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分民事權(quán)利和訴訟權(quán)利?！笨梢?，我國法律賦予當(dāng)事人的處分權(quán)不是絕對(duì)的，這種自由處分權(quán)須以不損害社會(huì)公共利益為前提，也就是說，公共利益是私法自治原則的一個(gè)禁區(qū)，當(dāng)損害公共利益情形出現(xiàn)時(shí)，國家就要進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。檢察機(jī)關(guān)通過提起民事訴訟參與到訴訟活動(dòng)中，以協(xié)調(diào)和統(tǒng)一當(dāng)事人處分與國家干預(yù)之間的關(guān)系，從而維護(hù)公共利益，并推動(dòng)訴訟活動(dòng)有序進(jìn)行。再次，在法律和政策依據(jù)方面?！缎淌略V訟法》第七十七條第二款規(guī)定:“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟?！痹撘?guī)定雖然出現(xiàn)在刑事訴訟法中，但是就其內(nèi)容性質(zhì)而言，屬于民事訴訟的范疇。不可否認(rèn)，從一定程度上該法律條文確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)介入私法領(lǐng)域，對(duì)侵害公共利益的行為提起民事訴訟的權(quán)利。十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，進(jìn)一步為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟指明了方向。

綜上，檢察機(jī)關(guān)有直接提起民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)性、理論性基礎(chǔ)。但由于我國畢竟是成文法國家，檢察機(jī)關(guān)作為適格主體提起民事公益訴訟，仍需法律進(jìn)一步作出明確規(guī)定。另外，基于我國當(dāng)前國情，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)有一定限制，即以其他適格主體提起公益訴訟優(yōu)先，在其他適格主體不提起訴訟或不能提起訴訟情況下，檢察機(jī)關(guān)才有必要直接提起民事訴訟，否則，可能會(huì)抑制其他主體如行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的積極0性。檢察機(jī)關(guān)直接提起民事公益起訴，在訴訟中以何身份定位?關(guān)于這問題，在理論與司法實(shí)務(wù)界也一直存在爭議。主要有以下幾種觀點(diǎn):原告說、法律監(jiān)督說、雙重身份說、民事公訴人說等觀點(diǎn)，筆者贊同最后一種觀點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)在它提起的公益訴訟中居于公訴人地位，與其提起的刑事訴訟沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。在這兩種訴訟行為中，檢察機(jī)關(guān)均是國家、社會(huì)公共利益的代表，而非檢察機(jī)關(guān)自身的獨(dú)立權(quán)益，因此均應(yīng)當(dāng)居于公訴人的法律地位。這實(shí)質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)職能在民事訴訟中的運(yùn)用，以求從形式上實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的統(tǒng)一。但是，檢察機(jī)關(guān)以民事公訴人身份提起公益訴訟，還需要有相關(guān)法律配套程序進(jìn)一步完善。總之，公益訴訟制度的有效運(yùn)行，需要多元主體的積極參與，其中檢察機(jī)關(guān)的作用尤其不可缺失。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過多角度參與公益訴訟，與其他社會(huì)力量共同促進(jìn)社會(huì)善治和公共利益的維護(hù)。

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