袁 楓，趙智杰，梁 慧，劉燦樂

(北京市大興區(qū)人民檢察院，北京102600)

一、刑事申訴和刑事賠償案件的質(zhì)量評價標準

檢察機關(guān)辦理的刑事申訴案件包括兩種類型，一是對法院生效刑事判決、裁定不服提出的申訴案件;二是對檢察機關(guān)訴訟終結(jié)的處理決定不服提出的申訴案件。檢察機關(guān)辦理的刑事賠償案件是指檢察機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成的損害所給予國家賠償?shù)陌讣?。兩種案件的辦理既承擔著法律監(jiān)督的職責，又承擔著釋法說理和矛盾化解的職責，因此，案件質(zhì)量的評價標準較檢察機關(guān)辦理的其他案件更加重視社會效果與申請人對案件的認識。

(一)實體公正［1］

實體公正即事實認定清楚，能夠如實的反映事情的真相。刑事申訴和刑事賠償案件的辦理均需要對案件全案復查，需對案件事實、證據(jù)與辦理程序進行全面復查，認為原案事實不清、證據(jù)不足或有其他需要核實的問題，可以依程序進行補充調(diào)查，目的就是為了查清案件事實，還原事實真相，因此，實體公正是刑事申訴和刑事賠償案件的第一質(zhì)量標準。

(二)程序合法

與所有刑事案件的辦理一樣，刑事申訴和刑事賠償案件的辦理也要依法進行，案件辦理必須符合法律規(guī)定的程序要求，違反程序也是違法行為，會導致案件的程序失去正當性，導致案件辦理的錯誤。案件辦理既要重實體也要重程序，實體就像一個人的軀干，而程序就像一個人的血液，二者缺一不可，《刑事訴訟法》、《國家賠償法》和《人民檢察院復查刑事申訴案件規(guī)定》等法律明確規(guī)定了刑事申訴和刑事賠償案件的辦理程序，程序合法、無瑕疵是高質(zhì)量案件的必備要件。

(三)監(jiān)督到位

刑事申訴案件是對法院生效刑事判決、裁定和檢察機關(guān)訴訟終結(jié)處理決定的監(jiān)督，刑事賠償案件一方面為了保障申請人的合法權(quán)益得到救濟;另一方面也是對原案件的監(jiān)督，通過刑事賠償案件的辦理反向?qū)徱曉皋k理過程中存在的問題是刑事賠償案件辦理的題中之意。在案件辦理過程中能不能發(fā)現(xiàn)原案辦理過程中存在的問題，發(fā)現(xiàn)后能不能通過法律途徑進行監(jiān)督，監(jiān)督能不能達到實際的效果，是對刑事申訴和刑事賠償案件辦理質(zhì)量考核的重要標準。

(四)效果良好

刑事申訴和刑事賠償案件是申請人對原案件辦理存在意見而申請引起的案件，申請人心中既存在對司法機關(guān)的不信任心理，也對司法機關(guān)抱有一定的希望，因此，承辦人一定要把握住申請人的心理變化。全面復查案件過程中，既要準確認定原案的辦理是否存在問題，也要注意圍繞申請人的訴求展開釋法說理工作，還要著重解決申請人的合法訴求與實際困難，使申請人對案件辦理持肯定和理解態(tài)度，從而息訴罷訪，有效化解社會矛盾，達到法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一，這是刑事申訴和刑事賠償案件質(zhì)量考核的特色標準。

(五)效率適當

依照《人民檢察院復查刑事申訴案件規(guī)定》第三十六條第一款之規(guī)定:“復查刑事申訴案件，應當在立案后三個月以內(nèi)辦結(jié)。案件重大、疑難、復雜的，最長不得超過六個月”;依照《國家賠償法》第二十三條第一款之規(guī)定:“賠償義務機關(guān)應當自收到申請之日起兩個月內(nèi)，作出是否賠償?shù)臎Q定”，并且沒有規(guī)定可以延長辦理期限;另外，根據(jù)《北京市檢察機關(guān)辦理刑事申訴、刑事賠償案件質(zhì)量標準(試行)》關(guān)于辦理刑事賠償案件質(zhì)量標準第七條之規(guī)定:“達到基本標準，同時具備下列情形之一的，為一類案件:(一)刑事賠償決定作出后，三十日之內(nèi)予以執(zhí)行的;(二)辦案文書被上級院評為優(yōu)秀或予以推廣的”，可以看出生效刑事賠償決定執(zhí)行時效對案件質(zhì)量評價的重要性，但辦案實際中由于賠償金申請及撥付的周期較長，很難在三十日以內(nèi)將賠償決定執(zhí)行到位，因而效率適當成了影響刑事賠償案件能否成為優(yōu)質(zhì)案件的關(guān)鍵標準。由此觀之，刑事申訴和刑事賠償案件的辦理較其他刑事案件注重時效性，尤其是刑事賠償案件更加注重時效性，以便及時回應申請人的法律訴求。

二、北京市大興區(qū)人民檢察院刑事申訴和刑事賠償案件辦理質(zhì)量情況

2010至2014年，我院共辦理刑事申訴案件30件，其中不服檢察機關(guān)處理決定6件，不服法院生效判決24件，審查后:駁回申訴1件，審查結(jié)案1件，維持檢察機關(guān)原處理決定4件，決定不予抗訴23件，向法院提出再審檢察建議并獲得改判1件。案件辦理過程中發(fā)出檢察建議2份，收到回函2份，辦理后息訴案件6件。共辦理刑事賠償案件13件，均為我院批準逮捕后作出不起訴決定產(chǎn)生的刑事賠償案件，作出給予賠償決定11件(其中2件為上級院復議后糾正)、不予賠償決定2件。根據(jù)上述分析的刑事申訴和刑事賠償案件的質(zhì)量標準，結(jié)合我院案件辦理實際情況，接下來分析我院刑事申訴和刑事賠償案件辦理質(zhì)量的基本情況。

(一)高質(zhì)量案件提升了我院訴訟監(jiān)督水平

隨著控申部門辦案經(jīng)驗的不斷積累，我院刑事申訴和刑事賠償案件的辦理水平不斷提升，辦理了一批高質(zhì)量的案件，但數(shù)量相對較少。如:2013年辦理的黃某某刑事申訴案，經(jīng)過認真復查，發(fā)現(xiàn)原案適用法律錯誤，依照程序向區(qū)人民法院發(fā)送再審檢察建議，區(qū)人民法院接受我院的再審檢察建議并啟動再審程序，后經(jīng)開庭審理原案得以改判，嫌疑人罪名由綁架罪改判為非法拘禁罪，刑期由五年半減至兩年半。該案是北京市檢察機關(guān)基層院啟動的第一起再審改判案件，案件質(zhì)量達到一類案件標準，市院控申處組織人員前來觀摩學習，同時申訴人及家屬對我院的工作表示誠摯的感謝，取得良好的辦案效果。再如:2010年辦理的馬某某刑事申訴案，針對公安機關(guān)在案件辦理過程中的違法行為向區(qū)公安分局發(fā)送檢察建議，區(qū)公安分局結(jié)合我院檢察建議開展了相關(guān)規(guī)范工作并回函告知我院，取得良好效果。

(二)多數(shù)案件質(zhì)量處于二類案件水平

根據(jù)《北京市檢察機關(guān)辦理刑事申訴、刑事賠償案件質(zhì)量標準(試行)》的規(guī)定，案件辦理具備規(guī)定的應當達到的基本標準，屬于二類案件水平;刑事申訴案件在達到基本標準并且達到五個一類案件標準(糾正錯誤、提出抗訴或啟動再審、提出糾正意見并有反饋、息訴效果良好和文書被上級院評為優(yōu)秀或推廣)之一的，屬于一類案件;刑事賠償案件在達到基本標準并達到兩個一類案件標準(刑事賠償決定作出后，三十日以內(nèi)予以執(zhí)行的和文書被上級院評為優(yōu)秀或推廣的)，屬于一類案件。我院辦理的刑事申訴案件，符合一類案件標準的有6件(啟動再審程序1件、發(fā)送檢察建議并收到回函1件和息訴4件)，一類案件率為20%，其余均為二類案件;辦理的刑事賠償案件由于均未能在做出賠償決定后三十日以內(nèi)執(zhí)行，辦案文書也未能被上級院評為優(yōu)秀或推廣，因此無一類案件。

(三)存在少量瑕疵案件

刑事賠償案件辦理中，我院作出不予賠償決定4件，經(jīng)復議，被上級院糾正2件。收到上級院的復議決定后，我院及時執(zhí)行了該復議決定，積極賠償了申請人的合法訴求，并真誠、耐心地做好了申請人的釋法說理工作，最大程度上消除了申請人的負面情緒。

三、低質(zhì)量案件產(chǎn)生的原因

(一)刑事賠償案件的辦案理念存在偏差

根據(jù)違法歸責原則，國家機關(guān)及其工作人員只有違法行使職權(quán)，造成公民、法人和其他組織合法權(quán)益的損害后果，國家侵權(quán)的賠償責任才能成立;如果依法行使職權(quán)，即使造成某種損害結(jié)果，也未必能構(gòu)成國家侵權(quán)的賠償責任?！秶屹r償法》修改之后，實行違法歸責與結(jié)果歸責組成的二元歸責原則，具體到《國家賠償法》第十七條關(guān)于賠償范圍的規(guī)定，第1、4、5項采用的是違法歸責原則，第2、3條采用的則是結(jié)果歸責原則。目前，在辦理刑事賠償案件中，部分檢察官還是沿用違法規(guī)則原則或違法規(guī)則的潛意識仍未消除，認為只有在履行職務行為過程中存在違法行為而導致侵權(quán)結(jié)果的情形下，檢察機關(guān)才承擔賠償責任，存在只要給予賠償就是認定原案為錯案或瑕疵案件的理念。［2］因此，有時在辦案中千方百計的擴大免責條款的適用范圍，作出不予賠償決定，從而容易造成低質(zhì)量案件。

(二)業(yè)務、隊伍建設水平的難以適應

主要表現(xiàn)在:(1)復查刑事申訴案件存在走過場的現(xiàn)象。在復查的刑事申訴案件中，大部分都維持了原來的決定或裁判，真正改變原處理決定的非常少，指出原案辦理瑕疵的案件也是少數(shù)。造成這種局面的原因是多方面的，檢察機關(guān)在考慮處理結(jié)果時，往往以法院能否改判作為是否提起抗訴的標準。如果沒有改判的可能，一般不會提起抗訴。(2)控申部門工作人員的整體素質(zhì)與刑事申訴檢察工作的新要求存在差距。在辦理刑事申訴案件的過程中，有的承辦人未能充分重視對申訴人的答復工作和思想工作，不注意釋法說理的方式方法。有的承辦人不能適應新的辦案工作機制要求，比如，開展刑事申訴案件公開審查和刑事和解工作，只是沿用傳統(tǒng)的案件審查方式，與申訴人對案件辦理的標準要求和心理訴求存在差距，導致申訴人不能接受復查結(jié)論。

(三)刑事申訴制度規(guī)定的客觀存在

當前的刑事申訴復查主要存在以下問題:(1)對申訴的期限沒有限制。對不服人民法院生效裁判和不服檢察機關(guān)處理決定的案件，無論何時都可以提出申訴。(2)對申訴的次數(shù)沒有限制。申訴人不服復查處理決定，可以逐級向上級檢察院申訴，理論上可以申訴至最高人民檢察院。(3)對申訴的理由沒有明確限制。只要申訴人對裁判和處理決定不服，均可以提出申訴，檢察機關(guān)應當受理。上述問題無疑都造成了刑事申訴案件久訴不息、“息訴難”等問題。

(四)案件質(zhì)量評價標準與辦案實踐之間存在差距

北京市檢察機關(guān)案件質(zhì)量評價標準規(guī)定的一類案件評價標準與辦案實踐之間存在一定的差距。以辦理國家賠償案件為例，根據(jù)北京市人民檢察院2011年8月29日印發(fā)的《北京市檢察機關(guān)辦理刑事申訴、刑事賠償案件質(zhì)量標準(試行)》關(guān)于辦理刑事賠償案件質(zhì)量標準第七條之規(guī)定:“達到基本標準，同時具備下列情形之一的，為一類案件:(一)刑事賠償決定作出后，三十日之內(nèi)予以執(zhí)行的;(二)辦案文書被上級院評為優(yōu)秀或予以推廣的”。在辦案實踐中，檢察機關(guān)一般都能嚴格按照《人民檢察院國家賠償工作規(guī)定》的要求，在收到賠償請求人支付賠償金申請之日起七日內(nèi)，向有關(guān)財政部門提出支付申請，但是財政部門從審批到撥付賠償金的周期一般較長，因此檢察機關(guān)作出刑事賠償決定后，很難在30日以內(nèi)予以執(zhí)行，所辦案件自然也無法達到一類案件質(zhì)量標準。

四、提升刑事申訴和刑事賠償案件質(zhì)量的建議

(一)樹立先進的司法理念

刑事案件辦理過程中，有些檢察人員存在“重打擊、輕保護，重制裁、輕救濟”的思想，有些檢察人員存在“小錯不糾、大錯不敢糾、重錯不會糾”的情況，這些思想影響了規(guī)范的辦案秩序，嚴重影響了案件的辦理質(zhì)量。因此，必須更新觀念，樹立公正執(zhí)法、敢于監(jiān)督的司法理念，保證認定案件事實的真實性和正當性;樹立打擊犯罪和保護合法權(quán)益并重的司法理念，保證打擊犯罪的合法性與保護權(quán)益的正當性;樹立實體與程序并重的司法理念，保證案件審查的全面性與司法的公正性。

(二)提升控申干警的業(yè)務素質(zhì)與水平

面對日益多樣化的刑事犯罪，與之相適宜的法律法規(guī)和政策也相繼出臺，提升控申干警知識結(jié)構(gòu)和業(yè)務水平就成為必修課，具體做法是:(1)干警加強自身學習與總結(jié)?？厣旮删陨硪訌妼W習，多補充法律知識和其他綜合知識，多總結(jié)案件辦理的經(jīng)驗和教訓，提升案件辦理的水平。(2)處室加強集體學習與培訓。處室要結(jié)合新變化、新需求，加強業(yè)務知識和辦案能力的培訓與研討，通過集中學習和培訓不斷提升干警的理論水平和實踐能力。(3)加強與其他檢察機關(guān)的溝通與交流。堅持“走出去”，積極與先進院溝通交流，借鑒其他院的先進工作理念和工作方法，結(jié)合自身實際情況，制定出切實可行的執(zhí)行辦法，在不斷的調(diào)研和創(chuàng)新中提升控申隊伍的業(yè)務素質(zhì)與水平。

(三)健全案件辦理溝通協(xié)調(diào)機制

刑事申訴和刑事賠償案件的辦理牽涉的單位、部門較多，一個案件可能涉及公安、檢察院、法院、監(jiān)獄或部分行政機關(guān)，在檢察機關(guān)內(nèi)部可能涉及反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所等多個部門，因此案件辦理過程中存在溝通協(xié)調(diào)難度大、工作效率低的問題，有時可能存在溝通不暢而影響案件質(zhì)量的問題，比如與區(qū)委政法委和財政部門的溝通不暢，導致刑事賠償案件辦理中提交支付申請后較長時間內(nèi)不能將賠償金撥付到位，直接影響到案件辦理的效率與質(zhì)量。因此辦理刑事申訴和刑事賠償案件時，在檢察機關(guān)內(nèi)部要建立“全院一盤棋和七位一體”的工作機制。

1.健全重大案件匯報機制。對于重大、疑難或復雜的刑事申訴或刑事賠償案件，承辦人審查結(jié)束后，除向處室負責人和主管檢察長匯報外，應當建立健全向檢察長和檢察委員會匯報的機制，尤其是對決定提出抗訴、改變原處理決定、發(fā)出檢察建議的刑事申訴案件和刑事賠償案件，要嚴格執(zhí)行報請檢察長或檢察委員會決定的工作機制。

2.建立檢察機關(guān)內(nèi)部職能部門溝通協(xié)調(diào)機制。建立“反貪、反瀆、偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所、民行、控申”七個業(yè)務部門的溝通協(xié)調(diào)機制，遇有復雜案件，控申處與有關(guān)部門溝通了解情況，相關(guān)部門應當積極配合，有關(guān)部門需要做進一步答復或處理工作的，控申部門也應當提供必要的配合與協(xié)助，必要時可以由主管檢察長主持召開案件聯(lián)席會溝通案件辦理情況，使各部門形成七位一體的辦案合力，真正發(fā)揮出全院一盤棋的工作優(yōu)勢。

3.建立外部協(xié)調(diào)配合工作機制。刑事申訴和刑事賠償案件的辦理可能會涉及諸多機關(guān)，比如:刑事申訴案件的終結(jié)退出需要與區(qū)信訪部門做好案件的溝通與交接工作，生效的刑事賠償決定需要向區(qū)委政法委提出申請并需要區(qū)財政局的審批撥付，再審或提抗案件需要與法院共同做好案件訴訟工作。因此，檢察機關(guān)對外應當主動與區(qū)委政法委、公安、法院和司法局加強溝通，就刑事申訴和刑事賠償案件辦理過程中面臨的相關(guān)問題，建立起相應的協(xié)調(diào)配合工作機制，以便在工作中消除分歧、達成共識，高效率、高質(zhì)量完成案件辦理工作。

(四)完善案件辦理工作機制

1.嚴格執(zhí)行案件辦理“兩見面”工作機制。刑事申訴案件辦理務必嚴格執(zhí)行“兩見面”制度，決定立案復查時應當會見申訴人，告知立案復查的決定和刑事申訴的權(quán)利義務，當面了解申訴理由及法律訴求，并可以就案件相關(guān)的證據(jù)進行詢問核實。作出復查決定后應當會見當事人，送達案件復查結(jié)論法律文書，并依法解釋案件復查的過程和結(jié)論，并對申訴人提出的疑問進行釋法說理。當然，嚴格執(zhí)行“兩見面”制度，不限于兩見面，在“兩見面”工作機制的基礎(chǔ)上，承辦人可以根據(jù)辦案需要做好與申訴人的溝通與安撫工作，為查清事實和案件息訴奠定基礎(chǔ)。

2.健全刑事申訴案件公開審查工作機制。隨著人們法制意識和法律水平的不斷提高，刑事申訴案件復查工作不再囿于當事人申請、檢察人員復查、宣布復查結(jié)論的辦案程序中，當事人參與到案件辦理中逐漸成為新的發(fā)展趨勢，而公開審查工作機制能夠最大限度地保障當事人的知情權(quán)、參與權(quán)，有利于增強檢察機關(guān)處理決定的公信力，也有利于實現(xiàn)案件的息訴罷訪，因此，應當逐步健全刑事申訴案件公開審查工作機制。(1)公開審查作為原則性要求。對于我院辦理的刑事申訴案件，辦理過程一般應當采用公開審查的方式，當然涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的案件、申訴人不愿公開審查的案件及其他根據(jù)法律法規(guī)不宜公開審查的案件除外。(2)構(gòu)建公開審查工作平臺。公開審查包括公開示證、公開論證、公開聽證和公開答復等公開形式，案件辦理過程中一方面要結(jié)合案件實際情況選擇適宜的公開方式，另一方面要具備開展公開審查的必備條件?？厣晏帒斨贫ǔ龉_審查工作方案，從公開審查的審查方式、參與人選、審查地點、技術(shù)支持，秩序維護、經(jīng)費保障等諸多方面做足功夫，并形成全院性的規(guī)范性工作文件，構(gòu)建起切實可行的公開審查工作平臺，防止公開審查工作重形式、走過場，保證刑事申訴案件可公開、能公開、公開有實效。(3)構(gòu)建聽取當事人意見評價機制。案件公開審查過程中，設置聽取當事人意見評價環(huán)節(jié)，保證當事人表達自己對案件辦理工作提出意見和評價的權(quán)利，以增進群眾對檢察工作的理解與思考，更好地吸納群眾對檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見和建議，促進檢察機關(guān)公正執(zhí)法、執(zhí)法為民。

3.積極推進國家司法救助工作機制。為切實解決嚴重生活困難的被害人實際困難，應當根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，建立起我院的國家司法救助工作機制，以緩解其因生活壓力所滋生的對立與仇恨情緒，從而達到保障人權(quán)和化解矛盾的雙重目的。［3］(1)積極推行司法救助工作新機制。結(jié)合現(xiàn)行國家司法救助制度，將案件辦理過程中的刑事被害人救助，涉法涉訴信訪救助，舉報人、證人、鑒定人救助，民事案件當事人救助及其他司法救助梳理整合，建立由控申處主導的新型司法救助工作機制。明確各辦案部門的告知義務，規(guī)范當事人申請及檢察機關(guān)審批流程，嚴格救助資金發(fā)放程序，切實執(zhí)行救助資金年度報告制度，同時，加強與區(qū)委政法委和財政部門的溝通協(xié)調(diào)，爭取建立司法救助資金預撥付制度，保證司法救助的及時性，更好地發(fā)揮司法救助的救急功效。(2)積極構(gòu)建申訴人心理疏導輔助機制。探索與區(qū)內(nèi)高等院?；蜥t(yī)療機構(gòu)建立心理疏導合作機制，對于情緒波動較大或心理長期得不到疏解的申訴人，在承辦人耐心釋法說理的基礎(chǔ)上，引入專業(yè)的心理輔導人員開展心理疏導工作，化解申訴人心中積壓的矛盾和負面情緒，促進申訴人客觀面對案件、樂觀面對生活。(3)積極構(gòu)建社會救助幫扶機制。加強與區(qū)司法局、區(qū)人力資源與社會保障局等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建刑事案件當事人社會幫扶聯(lián)動機制，對于不符合國家司法救助的案件當事人，要結(jié)合案件和當事人實際情況，提出合理的社會幫扶建議，并積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門幫助當事人解決實際困難。

［1］樊亞寧，嚴 萍.國家賠償法律監(jiān)督的價值目標及其實現(xiàn)［J］.人民檢察，2013(23).

［2］尹伊君.國家賠償執(zhí)法工作中的若干重大疑難問題［J］.人民檢察，2013(12).

［3］文兆平.構(gòu)建法律框架下的信訪體制——以涉檢信訪為視角［J］.中國檢察官，2014(6).