任 強(qiáng)

一、問題的緣由:村鎮(zhèn)合作的困境

“鄉(xiāng)政村治”是我國當(dāng)前基層政權(quán)的普遍模式。就制度設(shè)計(jì)而言，存在著內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性矛盾，也就是說“鄉(xiāng)政村治”存在著先天困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)，村民委員會(huì)的自治權(quán)，分別屬于兩種不同層面的權(quán)力。徐勇教授認(rèn)為二者是一種悖論，這兩種權(quán)力就像拔河，雙方都在用力難以達(dá)到平衡。

“鄉(xiāng)政村治”模式先天不足，導(dǎo)致運(yùn)行過程中產(chǎn)生難以平衡的現(xiàn)象。一種是過度行政化，村民委員會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附庸，失去自治權(quán)威，自治權(quán)毫無發(fā)揮空間，扼殺自治的生長和發(fā)展空間。另一種是“完全自治”，排斥甚至抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)，形成鄉(xiāng)村“無政府主義”。近年來，二者之間張力越來越白熱化和公開化。針對(duì)這個(gè)問題，學(xué)者從健全法制、樹立法制意識(shí)、建設(shè)服務(wù)型政府、建設(shè)基層自治民主等方面提出了相關(guān)建議。筆者試圖通過對(duì)合作可能性要素的分析，對(duì)當(dāng)前村鎮(zhèn)關(guān)系進(jìn)行分析和論證，最終尋找到一條村鎮(zhèn)合作的路徑。

二、村鎮(zhèn)合作可能性分析

“鄉(xiāng)政村治”模式在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行之中不乏有矛盾方面，但雙方最優(yōu)策略選擇是合作，并且預(yù)期合作和潛在合作的可能性非常大，在現(xiàn)實(shí)中二者也存在著一定的合作基礎(chǔ)。

(一)合作出發(fā)點(diǎn)的權(quán)力基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民委員會(huì)的自治權(quán)，雖然存在著一定的張力，兩種權(quán)力在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中也會(huì)出現(xiàn)矛盾，但是這兩種權(quán)力從最終歸屬和運(yùn)作目的又是一致的①徐 勇:《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有機(jī)銜接》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第1期。。也就是說，從“一切權(quán)力屬于人民的權(quán)力”來源看，二者并不存在根源上的矛盾，這就構(gòu)成了二者合作的權(quán)力基礎(chǔ)。

(二)合作出發(fā)點(diǎn)的邏輯基礎(chǔ)

兩種權(quán)力的本質(zhì)目的都是為人民群眾謀福利，但是所謀福利過程中必然也會(huì)給雙方帶來相應(yīng)的利益，這就導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的利益沖突。市場經(jīng)濟(jì)之下，都是“經(jīng)濟(jì)人”，雙方都明白只有合作才能獲得更多的“利益”，獲得的更大發(fā)展空間。合作是二者的最優(yōu)選擇，合作產(chǎn)生利益是二者的邏輯基礎(chǔ)。

(三)合作出發(fā)點(diǎn)的資源基礎(chǔ)

合作資源基礎(chǔ)，即二者所占有并且能夠安排的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)，在政策、資金、技術(shù)、人才等等多方面都具有優(yōu)勢(shì)。村民委員會(huì)則相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言具有明顯的信任優(yōu)勢(shì)。村民委員合法性較之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村民更愿意信任村民委員會(huì)。但是在資源的交易過程中誰都不信任誰。

(四)合作可能結(jié)論分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望利用村民委員會(huì)的合作資源——信任，以便于國家行政計(jì)劃順利執(zhí)行，取得“政績”。村民委員會(huì)需要通過合作從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得更多的資金支持和政策支持促進(jìn)本村的發(fā)展。通過對(duì)合作可能性的分析，主要有三個(gè)合作關(guān)鍵點(diǎn)。第一，村鎮(zhèn)合作策略選擇的核心因素是“利益”，二者都是“經(jīng)濟(jì)人”，兩者都想以最小的支出獲得最大的收益。第二，雙方圍繞各自利益開展的活動(dòng)以及結(jié)成各種關(guān)系是不穩(wěn)定的，這種不穩(wěn)定導(dǎo)致合作任務(wù)執(zhí)行力度不穩(wěn)定。第三，合作產(chǎn)生的利益由任意一方來確定或分割都是不可實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)殡p方彼此都是不信任的，將雙方的利益由第三方來評(píng)估和監(jiān)督，才可能緩和不信任關(guān)系。

三、村鎮(zhèn)共治構(gòu)建的路徑選擇

根據(jù)合作可能性分析得出的三個(gè)結(jié)論可以為構(gòu)建出村鎮(zhèn)合作的路徑提供思路，其構(gòu)建的邏輯順序是以制度規(guī)范利益、用利益鏈接合作、用第三方平衡、評(píng)估和監(jiān)督利益。對(duì)于二者合作關(guān)系的確立的依據(jù)為“人民政府對(duì)村民委員會(huì)協(xié)助政府開展工作應(yīng)當(dāng)提供必要的條件;人民政府有關(guān)部門委托村民委員會(huì)開展工作需要經(jīng)費(fèi)的，由委托部門承擔(dān)”，據(jù)此筆者將二者的合作關(guān)系定義為委托。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為委托人，村民委員會(huì)為被委托人。

(一)理順二者的委托關(guān)系，克服權(quán)力真空

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)委托關(guān)系的理順和細(xì)化，必須著眼于行政村社的結(jié)構(gòu)，只有厘清結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系和功能才能夠厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的關(guān)系。首先行政村主要由村黨支部、村民委員會(huì)和村民組成;其次，這三部分與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系是各自不同的。村黨支部直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨委對(duì)接，黨支部之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，村民委員會(huì)是由村民直接選舉產(chǎn)生，其權(quán)力來源于村民，屬于基層自治單位，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。村民在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管轄行政區(qū)域內(nèi)，屬于行政管理的對(duì)象，是管理者和被管理者的關(guān)系。這三層關(guān)系必須要把握好才能把合作的委托關(guān)系理順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)二者的關(guān)系也存在著法理性的規(guī)定?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。第五條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”、“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。通過對(duì)這些法律的考察可以看出，這些法律有很強(qiáng)的模糊性致使可操作性不強(qiáng)，模糊性越強(qiáng)產(chǎn)生歧義和執(zhí)行的偏差就會(huì)越大。既然《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》是委托關(guān)系的法律支撐，那么就應(yīng)該規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)行政村社的行政管理權(quán)限、管理范圍、管理內(nèi)容;同時(shí)又要從村黨支部、村民委員會(huì)、村民三個(gè)層面對(duì)行政村的自治權(quán)限、自治范圍和自治內(nèi)容做出明確性和操作性的規(guī)定。權(quán)力與責(zé)任和權(quán)利與義務(wù)明晰過后才能確定各自應(yīng)該做什么，只有這樣才能理順二者的委托內(nèi)容和委托權(quán)限的關(guān)系。

(二)合理利用政府激勵(lì)機(jī)制，克服不穩(wěn)定的執(zhí)行力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層的行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)起了基層行政管理的任務(wù)，在行政管理活動(dòng)中除了行政村應(yīng)該承擔(dān)的行政管理義務(wù)以外，其他的行政管理活動(dòng)都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“委托”的形式委托給村民委員會(huì)來執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)環(huán)節(jié)中連接二者關(guān)系的核心要素就是“利益”，并且雙方都會(huì)有一個(gè)預(yù)期效益，并為預(yù)期效益努力。只有村民委員會(huì)認(rèn)為接受委托其收益大于其成本支出的原則上，才會(huì)激發(fā)出村民委員會(huì)執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托的任務(wù)，這樣才能保證政府的政策有力的執(zhí)行、國家的聲音才能傳達(dá)到人民。在這個(gè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理的利用激勵(lì)機(jī)制。我國政府激勵(lì)機(jī)制大致從精神激勵(lì)逐步過渡物質(zhì)激勵(lì)，從單一手段激勵(lì)到手段多樣的轉(zhuǎn)變。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)這個(gè)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)委托任務(wù)的大小和重要程度，不能再以“獎(jiǎng)狀”激勵(lì)、“榮譽(yù)”激勵(lì)為主了，要靈活的“論功行賞”，在此基礎(chǔ)上建立起一套“軟硬兼施”(兼顧榮譽(yù)與物質(zhì))、“手段多樣”激勵(lì)機(jī)制，按照相應(yīng)量化標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)的資金、政策、技術(shù)、人才等各方面的支持和激勵(lì)。這樣才能充分調(diào)動(dòng)和激勵(lì)村民委員會(huì)的動(dòng)力，才能認(rèn)真的執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托的任務(wù)。

(三)建立第三方評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，克服雙方不信任

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的互動(dòng)是一個(gè)利益的博弈過程，在博弈過程中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說重點(diǎn)在于對(duì)委托任務(wù)應(yīng)該支付多少成本同時(shí)會(huì)獲得多少收益;對(duì)于村民委員會(huì)而言重點(diǎn)是完成委托任務(wù)是否支出成本小于支付成本。對(duì)于支出成本和收益不確定的情況下雙方很難達(dá)成合作的意愿，這樣就需要引入第三方評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制。這個(gè)機(jī)制主要包括評(píng)估和監(jiān)督兩個(gè)環(huán)節(jié)，第一是評(píng)估，由第三方提供相應(yīng)的量化評(píng)估辦法，對(duì)委托任務(wù)從完成的時(shí)間、金錢、技術(shù)、人員等方面需要付出的成本，出具一個(gè)科學(xué)合理的評(píng)估報(bào)告供雙方參考，在此基礎(chǔ)上雙方更容易形成合作意愿。第二是監(jiān)督，第三方負(fù)責(zé)對(duì)村民委員會(huì)完成的委托任務(wù)的進(jìn)度進(jìn)行前期中期和后期的監(jiān)督，同時(shí)也對(duì)完成的委托任務(wù)進(jìn)行一個(gè)質(zhì)量的評(píng)估與監(jiān)督。只有這樣才能使得雙方彼此信任，才能建立其彼此合作的信任基礎(chǔ)。