童素娟 米 紅 顏 韜
(1 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院,浙江杭州,310007;
2 浙江省公共行政與人才人事科學(xué)研究所,浙江杭州,310027;
3 浙江省人力資源和社會(huì)保障廳,浙江杭州,310025)
養(yǎng)老金雙軌制改革的“中人”預(yù)測仿真研究——基于浙江省的經(jīng)驗(yàn)分析
童素娟1、2米紅1顏韜3
(1 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院,浙江杭州,310007;
2 浙江省公共行政與人才人事科學(xué)研究所,浙江杭州,310027;
3 浙江省人力資源和社會(huì)保障廳,浙江杭州,310025)
破除養(yǎng)老金雙軌制,深化改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,就是要建立全國統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。本研究針對(duì)養(yǎng)老金改革方案的關(guān)鍵即是否設(shè)立中人,對(duì)浙江省未來35年“設(shè)立中人”和“不設(shè)立中人”情況下的養(yǎng)老金待遇支出、繳費(fèi)收入以及財(cái)政投入進(jìn)行了預(yù)測仿真,最后得出結(jié)論:浙江省養(yǎng)老金雙軌制改革的財(cái)政壓力并不算特別大,養(yǎng)老金雙軌制改革在浙江具有可行性和可持續(xù)性。從三種并軌方案的財(cái)政負(fù)擔(dān)比較來看,無論財(cái)政累計(jì)負(fù)擔(dān)還是當(dāng)年財(cái)政支出,“設(shè)立中人,不給予改革性補(bǔ)償”的可行性和可持續(xù)性更高。
養(yǎng)老金雙軌制;待遇測算;繳費(fèi)收入;財(cái)政投入
養(yǎng)老金雙軌制改革方案設(shè)計(jì)的核心是機(jī)關(guān)事業(yè)單位待遇計(jì)發(fā)辦法改革,關(guān)鍵是 “中人”待遇的平穩(wěn)過渡。關(guān)于“中人”問題有兩個(gè)思路:一是不設(shè)立中人的思路,所有人群都執(zhí)行現(xiàn)行退休制度;二是設(shè)立中人思路,實(shí)行“老人老辦法,新人新辦法,中人平穩(wěn)過渡”。比較分析兩種思路,利弊分析如下:
“不設(shè)立中人”可以減小改革阻力,確保待遇平穩(wěn)銜接。但是,這樣改革風(fēng)險(xiǎn)較大,財(cái)政負(fù)擔(dān)加重,過渡期較長,社會(huì)觀感不佳。據(jù)初步測算,現(xiàn)行的退休待遇制度仍要至少存在30年,較不改革的情況(維持現(xiàn)行退休制度)財(cái)政負(fù)擔(dān)30年內(nèi)共增加11630億元,增加比例為46%。由于改革力度較小,會(huì)讓人覺得“沒有改革”,較難解決當(dāng)前反響強(qiáng)烈的養(yǎng)老雙軌制問題。“設(shè)立中人”可以統(tǒng)一機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,并通過一定的基數(shù)處理平穩(wěn)銜接中人待遇,財(cái)政負(fù)擔(dān)較不設(shè)中人思路要輕(不考慮改革性補(bǔ)償因素)。據(jù)測算,繳費(fèi)基數(shù)為工資總額并建立職業(yè)年金,合理設(shè)置過渡期可實(shí)現(xiàn)中人待遇水平的平穩(wěn)過渡。但是,中人當(dāng)期收入會(huì)降低,參保后個(gè)人需按8%的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);改革后待遇水平的預(yù)期不穩(wěn)定。長期以來形成的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)制度待遇水平高、企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度待遇水平低的掛念,使改革推進(jìn)難度較大。
從某種程度看,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不是要不要改的問題,而是要妥善解決社會(huì)輿論普遍關(guān)注的公平公正和養(yǎng)老金雙軌制問題。為此,盡管不設(shè)立中人的思路可以較為順利地實(shí)施改革,但對(duì)社會(huì)造成的負(fù)面影響可能也會(huì)較大。
一、 養(yǎng)老金待遇測算
待遇測算采用樣本案例測算辦法,從人員數(shù)據(jù)庫中隨機(jī)抽取不同職務(wù)、職稱的人員(見表1),模擬測算改革后第1年、5年、10年、15年、20年、30年時(shí)點(diǎn)的待遇情況。
具體測算如下:
在不設(shè)立中人,以工資總額為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金繳費(fèi)基數(shù)的前提下,改革30年后,除副科級(jí)管理崗位的“新人”外(新辦法養(yǎng)老金比老辦法退休待遇低1.6%),其余職務(wù)、職稱人員的新辦法養(yǎng)老金均高于老辦法退休待遇,30年后基本可實(shí)現(xiàn)待遇平穩(wěn)過渡(見圖1)。
1.副廳級(jí)人員。在以基本工資為繳費(fèi)基數(shù)(小基數(shù),下同)的假設(shè)下,無論設(shè)置過渡系數(shù)為1.4或1.8,新辦法養(yǎng)老金水平在過渡期內(nèi)均低于老辦法退休待遇(見圖2)。在大基數(shù)(以工資總額為繳費(fèi)基數(shù),下同)假設(shè)下,過渡系數(shù)1.4時(shí),新辦法養(yǎng)老金從第20年時(shí)開始高于老辦法退休待遇;過渡系數(shù)1.8時(shí),新辦法養(yǎng)老金到第15年時(shí)開始高于老辦法退休待遇(見圖3)。
2.副處級(jí)人員。在小基數(shù)的假設(shè)下,無論過渡系數(shù)設(shè)置為1.4或1.8時(shí),新辦法養(yǎng)老金水平在過渡期內(nèi)仍低于老辦法退休待遇,不能實(shí)現(xiàn)待遇過渡(見圖4)。在大基數(shù)的假設(shè)下,過渡系數(shù)1.4時(shí),新辦法養(yǎng)老金從第15年起可實(shí)現(xiàn)待遇順利過渡;過渡系數(shù)為1.8時(shí),新辦法養(yǎng)老金僅需10年過渡期即可實(shí)現(xiàn)待遇順利銜接(見圖5)。
3.副科級(jí)人員。在小基數(shù)的假設(shè)下,無論過渡系數(shù)為1.4或1.8,新辦法養(yǎng)老金水平在過渡期內(nèi)基本均低于老辦法退休待遇,不能實(shí)現(xiàn)待遇過渡(見圖6)。在大基數(shù)的假設(shè)下,無論過渡系數(shù)設(shè)置為1.4或1.8,新辦法養(yǎng)老金水平在過渡期內(nèi)基本高于老辦法退休待遇,可實(shí)現(xiàn)待遇過渡(見圖7)。
4.高級(jí)職稱人員。在小基數(shù)的假設(shè)下,無論過渡系數(shù)設(shè)置為1.4或1.8,新辦法養(yǎng)老金水平在過渡期內(nèi)都低于老辦法退休待遇,不能實(shí)現(xiàn)待遇過渡(見圖8)。在大基數(shù)的假設(shè)下,過渡系數(shù)1.4時(shí),新辦法養(yǎng)老金需要20年才能實(shí)現(xiàn)待遇過渡,過渡系數(shù)1.8時(shí),新辦法養(yǎng)老金需要15年可實(shí)現(xiàn)待遇銜接(見圖9)。
5.中級(jí)職稱人員。在小基數(shù)、過渡系數(shù)1.4的情況下,新辦法養(yǎng)老金水平均低于老辦法退休費(fèi),當(dāng)過渡系數(shù)為1.8時(shí),新辦法養(yǎng)老金水平10年內(nèi)高于老辦法退休待遇,但之后又低于老辦法退休待遇。在大基數(shù)的假設(shè)下,無論過渡系數(shù)為1.4或1.8,新辦法養(yǎng)老金水平在過渡期內(nèi)基本高于老辦法退休待遇(見圖10)。在大基數(shù)的假設(shè)下,無論過渡系數(shù)為1.4或1.8,新辦法養(yǎng)老金水平在過渡期內(nèi)基本高于老辦法退休待遇(見圖11)。
6.助理級(jí)職稱人員。在小基數(shù)的假設(shè)下,無論過渡系數(shù)為1.4或1.8,新辦法養(yǎng)老金在20年內(nèi)均高于老辦法退休待遇,但20年后又出現(xiàn)低于老辦法退休待遇的情況(見圖12)。在大基數(shù)的假設(shè)下,無論過渡系數(shù)為1.4或1.8,專業(yè)技術(shù)崗位助理級(jí)職稱人員新辦法養(yǎng)老金在過渡期內(nèi)均高于老辦法退休待遇(見圖13)。
結(jié)果分析如下:一是如以基本工資為繳費(fèi)基數(shù)(小基數(shù)),30年內(nèi)過渡期內(nèi)均不能順利實(shí)現(xiàn)新老辦法待遇銜接;二是以工資總額為繳費(fèi)基數(shù)(大基數(shù))、同步建立職業(yè)年金,當(dāng)過渡系數(shù)與企業(yè)保持一致均為1.4時(shí),各類人員平穩(wěn)過渡待遇需要20年,過渡系數(shù)為1.8時(shí),過渡期需15年,但副科級(jí)、助理級(jí)等職務(wù)職稱較低人員的退休待遇從一開始就可以平穩(wěn)過渡。
二、繳費(fèi)收入測算
數(shù)據(jù)來源:歷年浙江統(tǒng)計(jì)年鑒。
根據(jù)表2計(jì)算得出2005-2013年浙江省機(jī)關(guān)、事業(yè)單位從業(yè)人數(shù)政府機(jī)關(guān)年均增長率分別為4%和3%,假設(shè)并軌后2014-2040年從業(yè)人員年均增長率保持不變,且機(jī)關(guān)事業(yè)單位100%參保即養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)就是從業(yè)人數(shù),則可以測算2014-2040年浙江省機(jī)關(guān)事業(yè)單位繳費(fèi)人數(shù)如下:
按照上文2005-2013年浙江省上年度社平工資年均增長率為11.5%,假設(shè)2014-2040年浙江省上年度社平工資年均增長率不變,對(duì)2014-2040年浙江省上年度社平工資進(jìn)行預(yù)測仿真如下:
假設(shè)并軌后參保人員工資水平處于社平工資的60%~100%之間,繳費(fèi)基數(shù)以上年度社平工資為標(biāo)準(zhǔn),繳費(fèi)比例為8%,并根據(jù)計(jì)算公式:繳費(fèi)收入=繳費(fèi)人數(shù)×繳費(fèi)基數(shù)×繳費(fèi)比例,對(duì)2014-2040年并軌后浙江省機(jī)關(guān)事業(yè)單位當(dāng)年繳費(fèi)收入和繳費(fèi)收入總額進(jìn)行預(yù)測仿真:
注明:數(shù)據(jù)來源于歷年浙江統(tǒng)計(jì)年鑒;全社會(huì)從業(yè)人數(shù)是按照機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)的加總計(jì)算而得。
根據(jù)表6計(jì)算得出2005-2013年浙江省全社會(huì)從業(yè)人數(shù)年均增長率為9%,企業(yè)人數(shù)按照全社會(huì)從業(yè)人數(shù)減去機(jī)關(guān)事業(yè)單位從業(yè)人數(shù)計(jì)算而得,假設(shè)并軌后2014-2040年全社會(huì)從業(yè)人員年均增長率保持不變,且100%參保即養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)就是從業(yè)人數(shù),則可以測算2014-2040年浙江省企業(yè)和全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)如下:
假設(shè)并軌后參保人員工資水平處于社平工資的60%~100%之間,繳費(fèi)基數(shù)以上年度社平工資為標(biāo)準(zhǔn),繳費(fèi)比例為8%,并根據(jù)計(jì)算公式:繳費(fèi)收入=繳費(fèi)人數(shù)×繳費(fèi)基數(shù)×繳費(fèi)比例,對(duì)2014-2040年并軌后浙江省企業(yè)和全社會(huì)當(dāng)年繳費(fèi)收入和繳費(fèi)收入總額進(jìn)行預(yù)測仿真:
三、 財(cái)政投入測算
本部分以事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革為例,初步測算養(yǎng)老金雙軌制的財(cái)政投入和改革的可持續(xù)性。根據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2012年底,浙江省事業(yè)單位月人均基本工資為1310元,月人均工資(含基本工資、績效工資)為6759元;退休人員人數(shù)為34.38萬人,月人均退休費(fèi)為4456元。本部分以上述相關(guān)數(shù)據(jù)和參數(shù)假設(shè)為基礎(chǔ),對(duì)2014-2040年事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在不改革和改革思路下的財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)行測算。初始年份(2014年)的退休人員待遇水平根據(jù)樣本案例人員待遇水平測算確定。改革前財(cái)政承擔(dān)事業(yè)單位退休費(fèi),改革后財(cái)政負(fù)擔(dān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)、原渠道補(bǔ)足待遇差(設(shè)中人)或原渠道發(fā)放退休費(fèi)(不設(shè)中人)的比例根據(jù)部里確定的財(cái)政負(fù)擔(dān)比例80%確定。改革后養(yǎng)老保險(xiǎn)基金赤字全部由財(cái)政負(fù)責(zé)兜底。
在不設(shè)立中人的改革思路下,財(cái)政不僅要原渠道負(fù)擔(dān)老人退休費(fèi),還要負(fù)擔(dān)新人的養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)年金繳費(fèi),隨著新人人數(shù)逐年增長,繳費(fèi)負(fù)擔(dān)逐步增加,但新人繳費(fèi)所積累的基金與財(cái)政資金相獨(dú)立,并不能用于老人的退休費(fèi)支出,因此財(cái)政負(fù)擔(dān)比不設(shè)立中人要大,預(yù)計(jì)2014-2040年財(cái)政負(fù)擔(dān)累計(jì)為15430.06元,平均每年財(cái)政投入571.5億元。在現(xiàn)行退休制度下,預(yù)計(jì)2014-2040年財(cái)政負(fù)擔(dān)累計(jì)為20781元,平均每年財(cái)政投入769.7億元。通過改革前后比較發(fā)現(xiàn),在不設(shè)立中人的情況下,改革后部分財(cái)政負(fù)擔(dān)可以通過繳費(fèi)收入來轉(zhuǎn)移,所以2014-2040年財(cái)政負(fù)擔(dān)累計(jì)減少5350.94億元,財(cái)政負(fù)擔(dān)減少25.7%,平均每年財(cái)政投入減少198.2億元。從增加負(fù)擔(dān)這一欄可以發(fā)現(xiàn),每年的比例均為負(fù)數(shù),這表明在原有財(cái)政支出情況下,通過繳費(fèi)收入與待遇支出的動(dòng)態(tài)平衡,無須額外增加財(cái)政支出便可順利實(shí)現(xiàn)改革的過渡,改革成本可以接受(見表9、圖14、圖15、圖16,下同)。
在設(shè)立中人的改革思路下,考慮中人的改革性補(bǔ)償,將中人的改革性補(bǔ)償記入職業(yè)年金賬戶,短期內(nèi)財(cái)政負(fù)擔(dān)有所增加,但增加幅度不大,增加幅度在1.1億~2.8億元之間,到2023年基本完成養(yǎng)老金雙軌制改革,繳費(fèi)收入開始出現(xiàn)盈余,總體來說改革后財(cái)政負(fù)擔(dān)比維持現(xiàn)行退休制度有所減少。具體是:2014-2040年財(cái)政負(fù)擔(dān)累計(jì)為15344.06億元,共減少財(cái)政負(fù)擔(dān)5436.94億元,減少比例為26.2%;改革后2014-2022年財(cái)政負(fù)擔(dān)略有增加,較不改革增加17.4%,這9年財(cái)政負(fù)擔(dān)較不改革的情況基本持平,之后財(cái)政負(fù)擔(dān)開始減小,因此養(yǎng)老金雙軌制改革的過渡期為2014-2022年,需要9年。財(cái)政負(fù)擔(dān)總體減輕的主要原因是個(gè)人繳費(fèi)分擔(dān)了財(cái)政壓力。但根據(jù)部里提出的通過工資制度改革適當(dāng)增加工資收入用于參保人員繳費(fèi)的思路,個(gè)人繳費(fèi)部分最終仍由財(cái)政承擔(dān),如將此計(jì)入改革成本,改革后的財(cái)政總負(fù)擔(dān)應(yīng)與現(xiàn)行制度持平(見表9、圖14、圖15、圖16,下同)。
在設(shè)立中人的改革思路下,不考慮中人的改革性補(bǔ)償,則財(cái)政負(fù)擔(dān)有大幅度的減少。具體來說,2014-2040年財(cái)政累計(jì)負(fù)擔(dān)為2073.06億元,年均財(cái)政負(fù)擔(dān)為76.78億元,比改革前共減少財(cái)政負(fù)擔(dān)18707.94億元,減少比例為90%,每年減少926.22億元(見表9、圖14、圖15、圖16,下同)。
四、結(jié)論
從浙江省養(yǎng)老金雙軌制財(cái)政壓力測算來看,無論采取何種方案,改革后財(cái)政負(fù)擔(dān)都是減少的,如果再將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)納入整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中,有全社會(huì)的繳費(fèi)收入總額為改革成本兜底(見表8),養(yǎng)老金雙軌制改革的財(cái)政負(fù)擔(dān)不大,相反還能減少財(cái)政負(fù)擔(dān),可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金雙軌制改革的有效平穩(wěn)過渡。從三種并軌方案的財(cái)政負(fù)擔(dān)比較來看,無論財(cái)政累計(jì)負(fù)擔(dān)還是當(dāng)年財(cái)政支出來看,“設(shè)立中人,不給予改革性補(bǔ)償”的可行性和可持續(xù)性更高。尤其是“設(shè)立中人,給予改革性補(bǔ)償”有一筆改革過渡成本即2014-2022年的財(cái)政負(fù)擔(dān)增加總額,這筆財(cái)政支出足以使許多地方政府尤其市縣級(jí)政府打起啟動(dòng)養(yǎng)老金雙軌制改革的“退堂鼓”。
[1]米紅、楊貞貞:《建立與人均GDP聯(lián)動(dòng)的基準(zhǔn)養(yǎng)老金制度》,載《中國社會(huì)保障》,2014(4)。
[2]浙江大學(xué)社會(huì)保障政策仿真與人口數(shù)據(jù)挖掘課題組:《深化中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革頂層設(shè)計(jì)研究》,養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)研究成果交流會(huì),2013。
[3]王曉軍、喬楊:《公務(wù)員養(yǎng)老金制度并軌改革的設(shè)計(jì)思路與精算評(píng)估》,載《社會(huì)保障研究》,2013(2)。
(責(zé)任編輯:H)
Research on the Middleman Effect of Double-track Pension System’s
Reforms: Based on the Experiences from Zhejiang province
TONG SuJuanMI HongYAN Tao
Getting rid of pension dual-track system and deepening the reform of old-age insurance system of institutions, is to build the national unitied three pillar pension system for institutions. The research on key for pension reform is whether to set up "the middleman" in Zhejiang province in the next 35 years, "establishment of the middleman" and"does not set up the middleman" case of pension benefits, income and expenditure payment of financial investment for the forecast simulation,finally draws the conclusion:The fiscal pressure for the reform of pension dual-track system is not particularly large,and pension system reform has feasibility and sustainability in Zhejiang. From the comparison of three kinds of pension reform scheme financial burden, regardless of the financial cumulative burden or fiscal expenditure in the years, "establishment of the middleman without reform compensation" is more feasible and sustainable.
dual-track pension system,treatment calculation,contribution income,financial input