朱火云 金昱希

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門，361005)

研究普遍表明，年齡與貧困之間呈“U”型關(guān)系，即兒童和老年人的貧困發(fā)生率最高，進(jìn)入老年后，隨著年齡增長(zhǎng)，貧困發(fā)生率進(jìn)一步升高。楊立雄(2011)［1］采用農(nóng)村貧困線和“1天1美元”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)得我國(guó)農(nóng)村老年絕對(duì)貧困人口規(guī)模在1400萬(wàn)人以上，采用城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和“1天2美元”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)得城鎮(zhèn)老年絕對(duì)貧困人口在300萬(wàn)人以上。而在相對(duì)貧困方面，于學(xué)軍(2003)［2］等學(xué)者估算中國(guó)大約有1/3的60歲以上老年人處于相對(duì)貧困狀態(tài)。無(wú)論城市貧困還是農(nóng)村貧困問(wèn)題都與社會(huì)保障制度不完善和功能不健全有很大關(guān)系?，F(xiàn)有養(yǎng)老保障存在的制度缺失、城鄉(xiāng)“二元化”、“碎片化”等問(wèn)題，造成養(yǎng)老保障覆蓋率低，待遇水平低，難以滿足老年人的基本生活需要。我國(guó)各地實(shí)施的高齡津貼在減少老年貧困問(wèn)題上發(fā)揮了重要作用并開(kāi)始受到學(xué)者的關(guān)注。王曉晨(2006)［3］認(rèn)為在我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保制度不完善的情況下，可以針對(duì)農(nóng)村老人適量發(fā)放高齡津貼，當(dāng)我國(guó)農(nóng)村建立起比較完備的包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在內(nèi)的社會(huì)保障制度體系時(shí)，這一制度即可終結(jié)。楊立雄(2012)［4］針對(duì)我國(guó)高齡津貼制度的“隨意性”現(xiàn)狀，提出統(tǒng)一制度的資格條件、管理層次、津貼標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制、財(cái)政分擔(dān)機(jī)制等內(nèi)容。國(guó)外老齡津貼實(shí)踐與理論研究相當(dāng)豐富，為我國(guó)建立完善高齡津貼制度提供了有益參考。基于此，本文試圖借鑒眾多國(guó)家已實(shí)施的老齡津貼制度的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)當(dāng)前建立的地區(qū)分割的高齡津貼制度基礎(chǔ)上提出建立全國(guó)統(tǒng)一的高齡津貼制度的可行性，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)老的目標(biāo)。

一、高齡津貼制度的實(shí)施現(xiàn)狀與評(píng)價(jià)

(一)實(shí)施現(xiàn)狀

為了解決高齡老人的基本生活問(wèn)題，2008年民政部在全國(guó)民政工作會(huì)議上提出“有條件的地區(qū)可建立困難老人、高齡老人津貼制度”，并于2009年發(fā)布《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)寧夏建立高齡老人津貼制度有關(guān)政策的通知》，要求各地在借鑒寧夏經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況建立高齡津貼制度。2009年底，全國(guó)31個(gè)省區(qū)都建立了范圍和程度不同的高齡津貼制度。截至2011年底，享受高齡津貼的人數(shù)達(dá)900萬(wàn)人，占80歲以上老人的41.38%，比2010年增長(zhǎng)56.14%(如表1)。

表1 2006-2011年享受高齡津貼人數(shù) 單位:萬(wàn)人、%

從主體資格來(lái)看，主要有三種限制:戶籍限制、家庭收入限制、最低年齡限制。在戶籍限制上，大部分地區(qū)都要求高齡津貼申請(qǐng)者為當(dāng)?shù)貞艏?。大多?shù)地區(qū)沒(méi)有收入限制，少部分則具有選擇性針對(duì)“三無(wú)”人員、低保人員或者其他對(duì)象，如寧夏回族自治區(qū)針對(duì)80歲以上的農(nóng)村老年人和城市低收入家庭中無(wú)固定收入的老年人，浙江省紹興市針對(duì)無(wú)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的老年居民，貴州省貴陽(yáng)市針對(duì)身體失能、生活不能自理的特困老年人;新疆針對(duì)城市低保對(duì)象、原國(guó)有企業(yè)“五·七”人員等發(fā)放高齡津貼。在最低年齡限制上，各地的差異較大，截至2010年底，九成以上地區(qū)針對(duì)80歲以上的老年人(如表2)。

表2 全國(guó)各地區(qū)高齡津貼最低年齡限制分布

從待遇水平來(lái)看，高齡津貼標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，且地區(qū)差異較大。各省市往往根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況，按月或者年向符合條件的老年人給予一定數(shù)額的補(bǔ)貼，年齡越高、補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)也越高。但總體待遇水平相對(duì)較低，普遍在50～200元之間，難以保障老年人的基本生活需求。同時(shí)，各地區(qū)差異較大，最低月津貼標(biāo)準(zhǔn)為10元，最高為1000元，兩者相差100倍(如表3)。

表3 全國(guó)各地區(qū)高齡津貼月標(biāo)準(zhǔn)

從統(tǒng)籌層次上看，當(dāng)前高齡津貼制度主要為省級(jí)統(tǒng)籌和地市級(jí)統(tǒng)籌。2013年初，民政部宣稱將在全國(guó)建立統(tǒng)一的高齡津貼制度，并將“出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的高齡津貼政策”作為2013年的工作規(guī)劃。①民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司:http://fss.mca.gov.cn/article/lnrfl/gzgh/201302/20130200418240.shtml。但是，截至目前，民政部并未出臺(tái)相關(guān)政策，全國(guó)統(tǒng)一的高齡津貼制度尚未建立起來(lái)。2010年，7個(gè)省率先建立了全省統(tǒng)一的老齡津貼制度;2011年底已擴(kuò)展至14個(gè)省;2013年增至18個(gè)省;在省級(jí)層面尚未建立，但在地市級(jí)層面建立80歲以上高齡津(補(bǔ))貼制度的有21個(gè)市。

(二)簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

高齡津貼制度從2009年實(shí)施以來(lái)，有以下三個(gè)亮點(diǎn):第一，以省(市)為單位，制定了與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)的高齡津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);第二，覆蓋面逐步擴(kuò)大，覆蓋地區(qū)從寧夏擴(kuò)展至全國(guó)，覆蓋對(duì)象從80歲以上老人逐步擴(kuò)展至60歲以上老人;第三，堅(jiān)持以人為本的原則，大多省市采取普惠型老年津貼制度，給符合條件的老人按月或年發(fā)放高齡津貼。

然而，由于起步較晚、規(guī)范性不足等原因，高齡津貼制度還存在不少問(wèn)題。首先是制度缺乏統(tǒng)一性。由于尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的政策，各地區(qū)在實(shí)施過(guò)程中“遍地開(kāi)花”。高齡津貼的名稱五花八門，如“營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)貼”、“省會(huì)保健補(bǔ)貼”、“長(zhǎng)壽補(bǔ)貼”等。同時(shí)，各地區(qū)的高齡津貼制度在資格條件、年齡范圍、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政保障機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制等各個(gè)方面存在較大差異。其次是保障對(duì)象普惠性不足。我國(guó)大部分地區(qū)的高齡津貼制度遵循普惠性原則，即只要老人滿足一定的年齡條件，都可以獲得相應(yīng)的高齡津貼。但在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中又出現(xiàn)普惠性不足的問(wèn)題，如大部分地區(qū)最低年齡限制太高，將80歲及以上作為最低年齡資格的地區(qū)占90.87%，同時(shí)有些地區(qū)主要針對(duì)“三無(wú)”人員、低保老人、失能老人等。最后是保障水平較低。我國(guó)大部分地區(qū)的高齡津貼待遇低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€(或貧困線)，難以滿足老年人最低生活需求。2010年底，各地待遇標(biāo)準(zhǔn)普遍在50～200元/月之間，往往低于各地區(qū)的最低生活保障線，以上海為例，2010年底最低生活保障水平為450元/人，而同期100歲以上高齡津貼的標(biāo)準(zhǔn)僅為300元/月。

根據(jù)保障對(duì)象和保障水平兩個(gè)維度，可以將高齡津貼制度劃分為低水平選擇型、低水平普惠型、基礎(chǔ)選擇型和基礎(chǔ)普惠型四種類型(如圖1)。普惠型和選擇型是針對(duì)保障對(duì)象的資格條件而言，普惠型指只要老人滿足一定的年齡條件，都可以獲得相應(yīng)的高齡津貼;而選擇型是指基于家計(jì)調(diào)查，老人及其家庭成員的收入低于某一標(biāo)準(zhǔn)才有資格享受待遇。低水平型和基礎(chǔ)型是針對(duì)保障待遇的高低而言，低水平型是指保障水平低于最低生活保障線(為便于后文國(guó)際比較，這里依據(jù)聯(lián)合國(guó)確定的最低標(biāo)準(zhǔn)1.25美元/天)，基礎(chǔ)型則是保障水平等于或高于最低生活保障線，滿足最基本的生活需求。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)高齡津貼制度屬于低水平普惠型(如圖1右下角陰影部分)，在低水平方面表現(xiàn)為待遇給付與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)，待遇標(biāo)準(zhǔn)太低難以保障老年人的最基本生活，而在普惠性方面表現(xiàn)出普惠性不足的缺陷，如最低年齡資格太高，普遍在80歲以上。

圖1 我國(guó)高齡津貼制度類型

二、國(guó)外老齡津貼制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在社會(huì)保障制度已經(jīng)較為完善的發(fā)達(dá)國(guó)家，“第一支柱”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是大部分老年人收入的主要來(lái)源，老齡津貼①國(guó)外學(xué)者的“社會(huì)養(yǎng)老金”、“非繳費(fèi)養(yǎng)老金”、“稅收資助型養(yǎng)老金”等名稱都是一種老齡津貼，只是稱呼不同而已。則以收入調(diào)查手段為補(bǔ)充，保障少量未被“第一支柱”養(yǎng)老金覆蓋的老年人。而發(fā)展中國(guó)家在“第一支柱”發(fā)展殘缺的現(xiàn)實(shí)背景下，普遍通過(guò)推行老齡津貼計(jì)劃以解決老年貧困問(wèn)題:在低收入國(guó)家，老齡津貼計(jì)劃被積極地當(dāng)做一種解決貧困的工具;在非正式就業(yè)比例較高的中等收入國(guó)家，老齡津貼計(jì)劃在解決老年貧困的同時(shí)，為擴(kuò)大非正式就業(yè)職工的養(yǎng)老金覆蓋面提供了一個(gè)強(qiáng)有力的政策選擇。Fabio M.Bertranou，Wouter van Ginneken and Carmen Solorio(2004)［5］通過(guò)比較1990-2000年拉美四國(guó)的減貧效果，學(xué)者一致認(rèn)為老齡津貼對(duì)減少老年貧困的效果非常顯著。Sri Wening(2012)［6］使用2009年泰國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查的微觀數(shù)據(jù)得出的結(jié)果表明，老齡津貼分別降低了所有家庭貧困率1.32個(gè)百分點(diǎn)，獨(dú)居老人家庭2.52個(gè)百分點(diǎn)，兩個(gè)老人家庭6.01個(gè)百分點(diǎn)。老齡津貼是發(fā)展中國(guó)家在社會(huì)保障體系并不完備的現(xiàn)實(shí)背景下有效減少老年貧困的可行選擇。

本文通過(guò)整理國(guó)際助老協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)的99個(gè)國(guó)家或地區(qū)的105個(gè)老齡津貼計(jì)劃，從老齡津貼制度的主體資格，待遇水平和財(cái)政負(fù)擔(dān)三個(gè)方面進(jìn)行介紹和總結(jié)，為我國(guó)老齡津貼制度的建立和完善提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

圖2 老齡津貼制度建立的區(qū)域分布(2012)

(一)主體資格

老齡津貼屬于稅收資助的養(yǎng)老金計(jì)劃，老年人獲取老齡津貼并不需要繳費(fèi)記錄，通常以年齡和收入為作為待遇享受的資格條件。根據(jù)國(guó)際助老協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，各國(guó)普遍設(shè)定一個(gè)最低資格年齡，在此年齡之上方可享受保障待遇。最低資格年齡普遍在60-65歲，最低的為拉丁美洲的哥倫比亞，女性為52歲，最高的為亞洲的越南，為80歲。此外，105個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃中有22個(gè)國(guó)家或地區(qū)的男女最低資格年齡分別設(shè)定，女性通常比男性低1-5歲。除了年齡資格，部分國(guó)家對(duì)保障對(duì)象的收入或是否享有其他養(yǎng)老金作為限制條件。在目前所有的老齡津貼計(jì)劃中，51個(gè)計(jì)劃是收入關(guān)聯(lián)型，待遇獲得需經(jīng)過(guò)家計(jì)調(diào)查(means-test);30個(gè)計(jì)劃要求給付對(duì)象為未享受其他養(yǎng)老金待遇(pensions-test)的老年人;23個(gè)計(jì)劃屬于普惠型(universal)，只要滿足最低資格年齡的老年人都可以享受養(yǎng)老金待遇。

圖3 分主體資格的老齡津貼計(jì)劃數(shù)量

(二)待遇水平

由于老齡津貼制度目標(biāo)是解決老年貧困，因此，較之其他養(yǎng)老保障項(xiàng)目，總體上標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，最低的為莫桑比亞(3.5美元/月)，占人均GDP的8%。待遇標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)本國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定。因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的OECD國(guó)家，其保障標(biāo)準(zhǔn)也較高，如最高的為澳大利亞(1558美元/月)，占人均GDP的28%。國(guó)際助老協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，各國(guó)老齡津貼待遇水平呈現(xiàn)明顯特點(diǎn):

從絕對(duì)待遇水平來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各國(guó)養(yǎng)老金待遇存在顯著的差別(如圖4所示):低收入國(guó)家中最高的僅為32美元/月，未達(dá)到聯(lián)合國(guó)1.25美元/天的最低標(biāo)準(zhǔn);中低收入國(guó)家的養(yǎng)老金待遇相對(duì)低收入國(guó)家有所提高，但總體仍然偏低，30個(gè)國(guó)家中一半以上(16個(gè))的養(yǎng)老金待遇低于1.25美元/天;中高收入國(guó)家較前兩類國(guó)家有明顯提升，28個(gè)國(guó)家中僅有5個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金待遇低于聯(lián)合國(guó)的最低標(biāo)準(zhǔn)，平均為115.8美元/月，最高的為玻利維亞，360美元/月;高收入國(guó)家的養(yǎng)老金待遇最高，待遇水平最低的韓國(guó)也達(dá)到了80美元/月，平均值為645.5美元/月。

圖4 不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家的老齡津貼待遇絕對(duì)水平

從相對(duì)待遇水平來(lái)看，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與養(yǎng)老金待遇之間不存在明顯的相關(guān)關(guān)系。不論是低收入水平國(guó)家，還是高收入水平國(guó)家，養(yǎng)老金待遇占人均GDP比重既有較高值，也有較低值，意味著低收入國(guó)家組存在養(yǎng)老金待遇相對(duì)較高的國(guó)家，在高收入國(guó)家組同樣存在待遇相對(duì)較低的國(guó)家，組內(nèi)差異比組間差異更大(如圖5所示)。

(三)財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)

隨著人口老齡化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，未來(lái)領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的老年人逐漸增加已成為一個(gè)可以預(yù)期的事實(shí)，完全由財(cái)政支持的老齡津貼制度的財(cái)政負(fù)擔(dān)可持續(xù)性是衡量制度實(shí)施效果的關(guān)鍵因素。能夠獲取數(shù)據(jù)的54個(gè)老齡津貼計(jì)劃的待遇水平與財(cái)政負(fù)擔(dān)水平的關(guān)系如圖6所示，橫坐標(biāo)為老年津貼月標(biāo)準(zhǔn)，縱坐標(biāo)為財(cái)政總支出占GDP比重。大部分養(yǎng)老金計(jì)劃集聚在坐標(biāo)系的左下角，即低待遇水平和低財(cái)政負(fù)擔(dān)系數(shù)，但有一些計(jì)劃緊挨縱坐標(biāo)向上延伸，且橫坐標(biāo)數(shù)值較低，表明這些國(guó)家待遇水平較低，但財(cái)政負(fù)擔(dān)很重，這主要是一些低收入國(guó)家，如最左上角的為幾內(nèi)亞和科索沃，其養(yǎng)老金待遇分別為49美元/月和59美元/月，總支出占GDP比重卻高達(dá)3.7%和3.39%。而有些計(jì)劃雖然保障待遇較高，但財(cái)政負(fù)擔(dān)較輕，這主要是一些高收入國(guó)家，如右下角的四個(gè)國(guó)家從左至右分別為英國(guó)、法國(guó)、瑞典和愛(ài)爾蘭，其養(yǎng)老金待遇為1000美元/月左右，財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)僅占GDP的0.25% ～0.63%。另外，在所有國(guó)家中，澳大利亞較為特殊，其老年津貼水平最高，財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)也相對(duì)較高。

圖5 不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家的老齡津貼占人均GDP的比重

圖6 老齡津貼待遇與財(cái)政負(fù)擔(dān)水平

很多學(xué)者模擬了一定待遇水平條件下老齡津貼支出的財(cái)政負(fù)擔(dān)系數(shù)。Jean-Jacques Dethier and Pierre Pestieau(2011)［7］假定以2美元/天和人均收入中位數(shù)的50%作為貧困線，并且分別設(shè)置家計(jì)調(diào)查和普惠兩種給付方式，對(duì)拉美18個(gè)國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)水平進(jìn)行模擬。作者認(rèn)為，國(guó)民收入高于18個(gè)國(guó)家平均收入的國(guó)家(如阿根廷、巴西、墨西哥等)，采用人均收入中位數(shù)的50%作為貧困線在財(cái)政上是可行的，而那些國(guó)民收入低于平均收入的國(guó)家(如玻利維亞、巴拉圭、洪都拉斯等)，采用2美元/天作為貧困線才能夠保證財(cái)政的可持續(xù)性。除了減貧效果和財(cái)政負(fù)擔(dān)水平兩個(gè)核心指標(biāo)之外，學(xué)者還評(píng)估了制度的社會(huì)效果。Bernard H.Casy and Roddy McKinnon(2009)［8］總結(jié)了老齡津貼具有四個(gè)社會(huì)效果:向老年提供健康照護(hù)，有助于提高家屬的教育和健康，向?qū)O輩提供支持，降低性別不平等。同時(shí)，養(yǎng)老金給付在增加老年人經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，提高了老年人在家庭和社區(qū)中的社會(huì)地位，例如，老年人將部分養(yǎng)老金用于社區(qū)捐贈(zèng)或婚慶禮物來(lái)維持家庭關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò);養(yǎng)老金賦予老年人自由支配財(cái)產(chǎn)的權(quán)利和滿足個(gè)人需求，從而有助于提高老年人的幸福感和滿意度;養(yǎng)老金還具有溢出效應(yīng)，即老年人將領(lǐng)取的養(yǎng)老金用于家庭的共同開(kāi)支，提高其他家庭成員的生活水平。

三、基礎(chǔ)普惠型高齡津貼制度設(shè)計(jì)

(一)制度模式設(shè)計(jì)

1.制度定位:以解決老年貧困為目標(biāo)

2005年，世界銀行提出五支柱養(yǎng)老金制度的改革建議:第一，提供最低保障水平的非繳費(fèi)型“零支柱”(全民養(yǎng)老金或社會(huì)養(yǎng)老金形式);第二，與不同工資收入水平相關(guān)聯(lián)，旨在發(fā)揮某種收入替代水平的繳費(fèi)型“第一支柱”體系;第三，個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶式的強(qiáng)制性“第二支柱”;第四，多種形式但本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)靈活性和自由支配的自愿性“第三支柱”安排(個(gè)人和雇主發(fā)起的、待遇確定型和繳費(fèi)確定型的);第五，向老年人提供的非正式的家庭內(nèi)部或代際的資金或非資金的支持，包括醫(yī)療衛(wèi)生和住房方面的支持。

表4 多支柱養(yǎng)老金制度

從各地區(qū)的政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐可知，我國(guó)高齡津貼制度主要針對(duì)高齡、困難老年人，與國(guó)際各國(guó)實(shí)施的老齡津貼計(jì)劃、社會(huì)養(yǎng)老金計(jì)劃或稅收支柱型養(yǎng)老金計(jì)劃的功能一致，旨在解決老年貧困問(wèn)題。十八大報(bào)告指出，“要堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒖沙掷m(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”。因此，本文研究認(rèn)為，將高齡津貼定位為多支柱養(yǎng)老金體系中的“零支柱”是比較恰當(dāng)?shù)?，面向所有老年人，保障其最基本生活，?cái)政預(yù)算全部來(lái)自一般稅收。

2.主體資格:堅(jiān)持普惠性原則

我國(guó)高齡津貼制度始于尊老、敬老傳統(tǒng)，向高齡老人發(fā)放津貼主要表達(dá)社會(huì)的祝愿與尊敬之意。因此，發(fā)放對(duì)象的年齡普遍相對(duì)較高，全國(guó)296個(gè)地區(qū)中有134個(gè)地區(qū)針對(duì)百歲老人，而九成以上地區(qū)要求80歲及以上的老年人才有資格領(lǐng)取高齡津貼待遇。但是，隨著高齡津貼逐漸由敬老傳統(tǒng)轉(zhuǎn)化為以防范老年貧困風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的社會(huì)保障制度，設(shè)置較高的年齡資格與功能不符，必然限制其作用的發(fā)揮，導(dǎo)致年齡相對(duì)較低的老年人由于收入中斷而陷入貧困狀態(tài)。因此，隨著高齡津貼制度功能的轉(zhuǎn)移，應(yīng)將資格年齡下移，以保障更多的老年人。本研究認(rèn)為，將高齡津貼最低資格年齡設(shè)置為65歲較為合理。這在國(guó)際上也是最為普遍的，根據(jù)國(guó)際助老協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，除越南將最低資格年齡設(shè)置為80歲以外，其他計(jì)劃全部低于80歲。其中，有44項(xiàng)和39項(xiàng)計(jì)劃將65歲分別設(shè)置為男性和女性的最低資格年齡，分別占比為42%和37%，其次是60歲，男性和女性的計(jì)劃數(shù)據(jù)和占比分別為26項(xiàng)和27項(xiàng)，25%和26%。

除了資格年齡下移，普惠性原則還要求高齡津貼應(yīng)該與基于家計(jì)調(diào)查的老年貧困救助制度相區(qū)別，即只要達(dá)到最低資格年齡，所有老年人都有資格獲得高齡津貼待遇，而不需要認(rèn)定其是否為困難老人，這在許多國(guó)家已有實(shí)踐，如圖3所示，有23項(xiàng)計(jì)劃實(shí)施了普惠制。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，由于甄別老年人中的貧困者較為困難，而普惠型養(yǎng)老金計(jì)劃或許是消除老年貧困的最佳辦法。

3.待遇水平:堅(jiān)持保基本原則

高齡津貼位于多支柱養(yǎng)老金體系的最底層，旨在滿足老年人的最基本生活需求。因此，高齡津貼應(yīng)堅(jiān)持保基本原則，根據(jù)老年人的生活需求合理確定待遇標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國(guó)將1.25元/天作為測(cè)量絕對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，考慮到國(guó)際差異較大，完全照搬國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)可能不符合中國(guó)國(guó)情。2011年，我國(guó)將扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元/年，按當(dāng)時(shí)匯率計(jì)算，約為1美元/天。但普遍認(rèn)為這一標(biāo)準(zhǔn)低于實(shí)際生活需要，且考慮到城鄉(xiāng)生活成本差異的客觀存在，本研究采用學(xué)者常用的擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)模型(ELES)科學(xué)確定待遇標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)模型測(cè)算，2011年城鄉(xiāng)溫飽線分別為408.13元/月(約為2.25美元/月)和222.45元/月(約為1.25美元/天)。①根據(jù)ELES模型，借助《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》年中分等級(jí)的城鄉(xiāng)居民收入狀況分別計(jì)算農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民吃、穿、住三項(xiàng)基本生活支出的費(fèi)用為222.45元/月、408.13元/月。因此，本研究將以上標(biāo)準(zhǔn)作為我國(guó)高齡津貼的最低標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)可以在此基礎(chǔ)之上，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平適當(dāng)提高津貼待遇。

(三)財(cái)政可持續(xù)性預(yù)測(cè)

與目前我國(guó)高齡津貼相比，普惠型高齡津貼制度的覆蓋面將迅速擴(kuò)大，2012年，我國(guó)65歲以上老年人口規(guī)模達(dá)到1.27億，是2011年高齡津貼領(lǐng)取人數(shù)(900萬(wàn))14倍。覆蓋面的擴(kuò)大將導(dǎo)致財(cái)政支出大大增加，財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力及未來(lái)可持續(xù)性問(wèn)題是制度設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容。因此，為評(píng)估我國(guó)基礎(chǔ)普惠型高齡津貼制度的財(cái)政可行性，下文將測(cè)算給付標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)水平，保證養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展。

1.計(jì)量模型的構(gòu)建

本文以財(cái)政負(fù)擔(dān)率作為高齡津貼財(cái)政可持續(xù)能力的衡量指標(biāo)，高齡津貼財(cái)政負(fù)擔(dān)率(ρ)計(jì)算公式為:

其中，Tk為第k年的高齡津貼財(cái)政補(bǔ)助額，CZSRk為第k年財(cái)政總收入。根據(jù)上述公式，本文分別構(gòu)建了高齡津貼財(cái)政補(bǔ)助支出和財(cái)政總收入預(yù)測(cè)模型。

模型一:高齡津貼財(cái)政補(bǔ)助支出預(yù)測(cè)模型

以高齡津貼制度為基礎(chǔ)，假設(shè)開(kāi)始領(lǐng)取老齡津貼的年齡(男女相同)為x歲，x歲以上老年人可領(lǐng)取的津貼額，總支出計(jì)量模型為:

但考慮到我國(guó)城鄉(xiāng)收入和生活成本差距較大，本文將分別設(shè)置農(nóng)村和城鎮(zhèn)的待遇標(biāo)準(zhǔn)，則計(jì)量模型可進(jìn)一步寫成:

模型二:財(cái)政收入預(yù)測(cè)模型

國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度，建立了多種財(cái)政收入預(yù)測(cè)模型，如通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收入的變動(dòng)趨勢(shì)，建立GDP與財(cái)政收入的簡(jiǎn)單線性回歸方程和AR模型預(yù)測(cè)未來(lái)財(cái)政收入，有學(xué)者則結(jié)合財(cái)政收入的構(gòu)成內(nèi)容及其結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，采用因果分析方法進(jìn)行預(yù)測(cè)。收入預(yù)測(cè)是對(duì)未來(lái)財(cái)政收入的數(shù)量推算，其準(zhǔn)確性是政府制定相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)和前提，因此，準(zhǔn)確性是選取財(cái)政收入預(yù)測(cè)模型的核心標(biāo)準(zhǔn)。很多學(xué)者討論了基于時(shí)間序列的理論模型在預(yù)測(cè)財(cái)政收入中具有精確性和有用性的優(yōu)勢(shì)。自回歸移動(dòng)平均模型(Auto-Regressive and Moving Average Model，ARIMA)及單指數(shù)平滑模型的預(yù)測(cè)準(zhǔn)確度較高?；诖耍疚牟捎脮r(shí)間序列的自回歸移動(dòng)平均模型，為消除異方差問(wèn)題，本文對(duì)財(cái)政收入作自然對(duì)數(shù)處理(lnCZSR)。

上式中，前部分為自回歸(Autoregressive，AR)模型，非負(fù)整數(shù)p為AR的階數(shù)，φ1，…，φp是AR的回歸系數(shù)，后半部分為移動(dòng)平均(Moving Average，MA)模型部分，q為MA的階數(shù)，θ1，…，θq為MA模型的系數(shù)，εt-N(0，δ2)。預(yù)測(cè)時(shí)，首先檢驗(yàn)lnCZSRt的平穩(wěn)性，若不平穩(wěn)，則對(duì)序列進(jìn)行差分處理，直到平穩(wěn)。對(duì)于平穩(wěn)化的序列，接下來(lái)進(jìn)行零均值檢驗(yàn)，若通過(guò)檢驗(yàn)，則可計(jì)算出序列的自相關(guān)系數(shù)(ACF)與偏相關(guān)系數(shù)(PACF)值，并生成相應(yīng)圖形，從而確定上式中p與q的階數(shù)。最后運(yùn)用選定的回歸估計(jì)方法來(lái)確定出AR模型回歸系數(shù)與MA模型回歸系數(shù)。從而將歷史的lnCZSR數(shù)據(jù)代入方程中，最終得出其未來(lái)年份的預(yù)測(cè)值。

2.數(shù)據(jù)來(lái)源及參數(shù)假設(shè)

老年人口總數(shù)來(lái)自聯(lián)合國(guó)的人口預(yù)測(cè)方案中的中檔方案，①參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部網(wǎng)站:http://esa.un.org/wpp/Excel-Data/population.htm.城鄉(xiāng)人口比依據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2006年的研究，并假定老年人口城鄉(xiāng)比例與總?cè)丝诔青l(xiāng)比一致，整理的2013-2050年我國(guó)65歲及以上城鄉(xiāng)老年人口如表5所示。

表5 2013-2050年中國(guó)65歲及以上老年人口數(shù)量 單位:億元、%

在財(cái)政收入預(yù)測(cè)中，本文以1985-2013年全國(guó)財(cái)政收入歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，預(yù)測(cè)2014-2050年的收入水平。其中，1985-2012數(shù)據(jù)來(lái)自《2013年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2013年的數(shù)據(jù)來(lái)自《2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。1985-2013年我國(guó)財(cái)政收入如表6所示，由2004.82億元增長(zhǎng)至129143.00億元，28年間共增長(zhǎng)了64.42倍，年均增長(zhǎng)率為16.04%。

表6 1985-2013年我國(guó)財(cái)政收入的描述性統(tǒng)計(jì) 單位:億元

3.測(cè)算結(jié)果與分析

為消除通貨膨脹的影響，保障老年人共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，本文分別設(shè)置了低、中、高3種待遇調(diào)整機(jī)制，年增長(zhǎng)率(i)分別為3%、6%和9%。根據(jù)計(jì)量模型及參數(shù)設(shè)定，2013-2050年，隨著人口老齡化趨勢(shì)的推進(jìn)，65歲及以上老年人數(shù)量不斷增加，高齡津貼支出額也逐年增長(zhǎng)(由于表較長(zhǎng)，只列出部分年份數(shù)據(jù)，如表7)。在3種方案中，高齡津貼支出水平都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但增長(zhǎng)速度不一。2013年，財(cái)政支出分別為4972.60億、5266.36億和5568.73億，到2050年，這一數(shù)字達(dá)到34404.89億、105410.84億和313036.01億，分別增長(zhǎng)了6.92倍、20.02倍和56.21倍，年平均增長(zhǎng)率分別為5.37%、8.44%和11.50%。

表7 2013-2050年高齡津貼財(cái)政支出額 單位:億元

如表5所示，我國(guó)老年人口絕對(duì)數(shù)在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)已是基本事實(shí)，在絕對(duì)數(shù)量拐點(diǎn)到來(lái)之前，需要協(xié)調(diào)高齡津貼與財(cái)政可負(fù)擔(dān)能力的平衡。采用自回歸移動(dòng)平均模型預(yù)測(cè)的2014-2050年我國(guó)財(cái)政收入水平，以此計(jì)算的高齡津貼財(cái)政負(fù)擔(dān)率ρ如圖7所示?？傮w上，在測(cè)算的起始年份的2013年，3種方案的財(cái)政負(fù)擔(dān)率無(wú)明顯差異，為4%左右，但是隨著時(shí)間的推移，3種方案的財(cái)政負(fù)擔(dān)率呈現(xiàn)顯著差異。具體來(lái)看，在低增長(zhǎng)率方案中(i=3%)，財(cái)政負(fù)擔(dān)率呈穩(wěn)步下降趨勢(shì)，由2013年的3.85%下降至2050年的1.46%，意味著盡管老年人口越來(lái)越多，但高齡津貼的財(cái)政補(bǔ)助負(fù)擔(dān)越來(lái)越輕。在中檔方案中(i=6%)，財(cái)政負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)先降后增的趨勢(shì)，由2013年的4.08%逐步下降至2026年的3.25%，達(dá)到最低點(diǎn)，此后逐漸上升到2050年的4.46%，僅比2013年高出0.38個(gè)百分點(diǎn)。雖然有細(xì)微浮動(dòng)，但總體波動(dòng)幅度不大，保持較為穩(wěn)定狀況。在高方案中(i=9%)，財(cái)政負(fù)擔(dān)率則呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，2050年達(dá)到13.24%，比2013年提高了9百分點(diǎn)，并呈進(jìn)一步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財(cái)政可負(fù)擔(dān)范圍。

從橫向國(guó)際比較來(lái)看，泰國(guó)老齡津貼支出占GDP比重0.3%，巴西為1.3%，南非為1.4%。雖然統(tǒng)計(jì)口徑不一致，本文采用占財(cái)政收入比重為評(píng)估指標(biāo)，口徑明顯小于GDP，但完全可以得出以下結(jié)論:與其他發(fā)展中國(guó)家相比，在年增長(zhǎng)率6%的中方案中，我國(guó)基礎(chǔ)普惠型高齡津貼的財(cái)政負(fù)擔(dān)較輕，具有良好的可持續(xù)性，且提升待遇標(biāo)準(zhǔn)的空間非常大。

圖7 2013-2050年高齡津貼的財(cái)政負(fù)擔(dān)率

四、結(jié)論與討論

作為非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度的一種類型，高齡津貼制度在我國(guó)各地區(qū)已普遍建立起來(lái)，為防范老年風(fēng)險(xiǎn)，減少老年貧困發(fā)揮了重要作用。但由于統(tǒng)籌層次低，各地區(qū)政策差異較大，主體資格、待遇水平不統(tǒng)一，導(dǎo)致很多高齡老人不能享受津貼待遇。2013年初，民政部提出將推動(dòng)高齡老人津貼制度于年內(nèi)基本全覆蓋，但至今還未出臺(tái)相關(guān)政策。本文認(rèn)為，建立全國(guó)統(tǒng)一的高齡津貼制度應(yīng)該重點(diǎn)突出以下幾個(gè)方面:(1)保障對(duì)象上堅(jiān)持普惠原則，即達(dá)到最低資格年齡的所有老年人都可以獲得高齡津貼待遇。根據(jù)國(guó)外非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度實(shí)踐，普惠型高齡津貼更適合我國(guó)的國(guó)情。一方面，我國(guó)收入管理體制不規(guī)范，基于家計(jì)調(diào)查的選擇型在保障對(duì)象甄別上存在較大困難，勢(shì)必造成諸如低保制度中人情保、關(guān)系保的混亂現(xiàn)象，普惠型的制度模式可以最大限度覆蓋所有老年人，實(shí)現(xiàn)消除老年貧困的目標(biāo);另一方面，家計(jì)調(diào)查式的選擇型高齡津貼制度與我國(guó)社會(huì)救助制度重合，造成福利的“馬太效應(yīng)”，低保人員享受多重福利，而低保邊緣群體則被排斥在各種制度之外;(2)保障水平上堅(jiān)持基礎(chǔ)原則，即高齡津貼制度功能定位為解決老年貧困。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，老齡津貼待遇可以保持在1.25美元/天至人均可支配收入的50%之間。本文根據(jù)線性支出模型計(jì)算的2011年城鄉(xiāng)最低生活費(fèi)用408.13元/月(約為2.25美元/月)和222.45元/月(約為1.25美元/天)，處于國(guó)際貧困線標(biāo)準(zhǔn)之上。以此為標(biāo)準(zhǔn)預(yù)測(cè)我國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)率為4%左右，屬于合理范圍(多數(shù)國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)超過(guò)GDP的1%)，并且在未來(lái)幾十年具有可持續(xù)性。

同時(shí)，高齡津貼制度設(shè)計(jì)還應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面:(1)合理協(xié)調(diào)高齡津貼制度與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的關(guān)系。與高齡津貼制度一樣，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金完全由財(cái)政負(fù)擔(dān)，且待遇標(biāo)準(zhǔn)較低，制度功能都在于解決老年貧困，存在較強(qiáng)相似性，因此，需要整合兩者之間的關(guān)系，避免制度交叉和重復(fù)設(shè)置;(2)合理劃分中央與地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。高齡津貼籌資完全來(lái)自財(cái)政，在我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制下，應(yīng)根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，合理劃分中央、地方以及各級(jí)地方之間(省、市、縣)財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例;(3)津貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老年需要實(shí)行分檔制。各地區(qū)可根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上提高本地標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)可以根據(jù)不同年齡設(shè)置不同檔次的津貼標(biāo)準(zhǔn)，如年齡越大，相應(yīng)津貼標(biāo)準(zhǔn)越高;(4)理順管理體制。高齡津貼定位于“零支柱”養(yǎng)老金，屬于社會(huì)保障范疇，為協(xié)調(diào)與其他養(yǎng)老金制度，提高管理效率，可將高齡津貼制度的管理權(quán)由民政部調(diào)整至人力資源和社會(huì)保障部。

［1］楊立雄:《中國(guó)老年貧困人口規(guī)模研究》，載《人口學(xué)刊》，2011(4)。

［2］于學(xué)軍:《中國(guó)人口轉(zhuǎn)變與“戰(zhàn)略機(jī)遇期”》，載《中國(guó)人口科學(xué)》，2003(1)。

［3］王曉晨:《關(guān)于建立農(nóng)村高齡老人津貼制度的構(gòu)想》，載《中國(guó)行政管理》，2008(3)。

［4］楊立雄:《高齡老年津貼制度研究》，載《中州學(xué)刊》，2012(3)。

［5］Fabio M.Bertranou，Wouter van Ginneken and Carmen Solorio.“The Impact of Tax-Financed Pensions on Poverty Reduction in Latin America:Evidence from Argentina，Brazil，Chile，Costa Rica and Uruguay”.International Social Security Review，2004.

［6］Sri WeningHandayani and BabkenBabajanian.“Social Protection for Older Persons:Social Pensions in Asia”.Asian Development Bank，2012.

［7］Jean-Jacques Dethier Pierre Pestieau and RabiaAli.The Impact of a Minimum Pension on Old Age Poverty and Its Budgetary Cost:Evidence from Latin America.Revista de Economiadel Rosario，2011.

［8］Bernard H.Casy and Roddy McKinnon.“Social Pensions and Policy Learning:The Case of Southern Africa”.International Social Security Review，2009.