阮露魯

新《行政訴訟法》實施后的原告資格認(rèn)定

阮露魯

在新法實施以后，起訴人（原告）的原告資格認(rèn)定仍然可能成為實務(wù)中爭議焦點問題之一。原告資格認(rèn)定與受案范圍、起訴期限等因素，是行政訴訟中特有的受到重視的問題之一。原告資格設(shè)置主要目的是防止行政訴訟起訴人（原告）濫用訴權(quán)，在實務(wù)中，法院以起訴人（原告）不符合法定原告資格為由，裁定不予立案或者駁回起訴人（原告）起訴可能不占少數(shù)。新法明確法主要目的之一是解決行政爭議，①《行政訴訟法》第1條規(guī)定。同時緩解行政訴訟起訴人（原告）立案難、勝訴難突出矛盾也是立法目的之一。

一、新法實施以后原告資格的認(rèn)定

（一）行政訴訟立案背景

1.近年行政訴訟受理數(shù)量相對過少

近年的行政訴訟受理案件數(shù)量相對較少，全國行政訴訟案件數(shù)量是每年10萬～20萬件，上海市一般穩(wěn)定在每年2000件左右，相對于民事訴訟案件數(shù)量（上海市每年25萬多件），行政訴訟受理案件數(shù)量明顯偏少，作為民一方可能尋求非法律途徑解決大量的行政爭議。

2.因原告資格等問題導(dǎo)致行政訴訟立案難

根據(jù)舊法第51條第2款規(guī)定，如果起訴人起訴不符合起訴條件的，包括原告資格不符合起訴條件，法院作出不予受理的裁定。法院作出不予受理裁定的案件不計入法院行政訴訟受理案件數(shù)量。

3.行政訴訟起訴人（原告）普遍存在不知告、不愿告和不會告

前面所述，行政爭議中，起訴人在沒有律師參與情形下，可能存在不知道行政訴訟救濟渠道；考慮訴訟成本和實際效果，起訴人（原告）一方可能選擇通過信訪等非法律途徑解決爭議，實務(wù)中起訴人選擇行政訴訟一般是沒有辦法的辦法，行政訴訟往往是起訴人最后選擇解決行政爭議的途徑；起訴人（原告）相當(dāng)部分是公民個人，初次接觸行政訴訟起訴人（原告）可能單憑著熱情和激情，認(rèn)為理在己方官司一般就會贏，對行政訴訟專業(yè)性要求等可能預(yù)估不足，另外行政訴訟律師參與率并不高，在起訴書寫作（訴請請求、詳略要求等）、證據(jù)組織和行政行為合法性認(rèn)定等方面，往往存在專業(yè)性不足問題，可能也是行政訴訟的立案難和勝訴難原因之一。

（二）正確理解原告資格設(shè)定的目的

原告資格設(shè)定的目的是為了防止起訴人（原告）濫訴，防止司法不當(dāng)介入起訴人（原告）權(quán)利界定，可能造成裁判的社會不公。行政訴訟主要功能是解決行政爭議，也就是公民私權(quán)利與行政公權(quán)力爭議，審查行政行為是否影響起訴人（原告）權(quán)利的合法性問題（部分行政行為合理性），故原告資格認(rèn)定應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)。

二、具體建議

基于以上的分析，筆者提出以下建議：

（一）對因原告資格不適格法院裁定不予受理情形作統(tǒng)計

由于原告資格不適格，裁定不予受理的案件，是不計入行政訴訟案件數(shù)量的，而該問題在實務(wù)中不是次要的問題，可能是比較突出的問題，直接影響起訴人訴權(quán)保護和行政訴訟立案難問題的解決。

針對原告資格（另外可以參考受案范圍、起訴期限等）問題涉及到的法院裁定不予受理案件占總起訴案件的比例，建議統(tǒng)計一下，這樣有助于進(jìn)一步采取改進(jìn)措施。

（二）給予起訴人補正更正的程序

建議法院對起訴條件問題履行告知起訴人補正更正的程序。按照《若干解釋》的規(guī)定，起訴人屬于無原告訴訟主體資格情形，可以補正或者更正的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定期間責(zé)令補正或者更正；在指定期間已經(jīng)補正或者更正的，應(yīng)當(dāng)依法受理。①《若干解釋》第44條第2款規(guī)定。起訴人沒有回應(yīng)的或者不能提供有關(guān)補正或者更正材料的，法院再作處理。這里的條件應(yīng)當(dāng)是指起訴的形式條件。

（三）立案階段對起訴人原告資格問題應(yīng)當(dāng)是形式審查

法院在立案階段經(jīng)過審查，認(rèn)為起訴人不符合原告資格，根據(jù)新法的規(guī)定，法院可以以起訴人不符合原告資格為由裁定不予受理。但是，筆者不同意這樣的觀點，建議法院對起訴人原告資格不作實質(zhì)審查，先受理案件，在案件審理階段再實質(zhì)審查原告資格問題，在庭審過程中法院充分聽取原告、被告的意見和審核認(rèn)證證據(jù)，經(jīng)過審查如果法院最終認(rèn)為原告不具有原告資格的，再裁定駁回原告起訴，這樣操作的好處是，法院在立案階段不用單方面審核起訴人材料，僅實質(zhì)審查起訴人是否符合原告資格條件；法院受理以后實質(zhì)審查原告資格問題，至少給原告陳述和法院充分聽取原告被告辯論的機會，至少做到程序公平。

（四）法院以原告資格不適格為由裁定不予受理或者駁回原告起訴的理由部分建議詳寫

從筆者承辦案件來看，法院以原告資格為由裁定不予受理或者駁回原告起訴理由部分一般比較簡單，就是“起訴人（原告）與被訴行政行為無法律上的利害關(guān)系”一句話，有關(guān)被告證據(jù)的認(rèn)證（對原告質(zhì)證意見反饋）、對原告證據(jù)認(rèn)證（對被告質(zhì)證意見反饋）、無法律上的利害關(guān)系的事實和證據(jù)分析、理由闡述等，建議詳細(xì)說明，有利于訴辯雙方息訴服判。

（五）對原告資格的從寬認(rèn)定符合行政訴訟的發(fā)展趨勢

行政訴訟和民事訴訟、刑事訴訟相比，目前行政訴訟案件的數(shù)量相對較少，可以說與民事訴訟、刑事訴訟案件不成比例，擴大行政訴訟受理數(shù)量，這也是《行政訴訟法》修改的目的。

新法實施以后，建議法院在總的指導(dǎo)原則上適當(dāng)放寬原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即“行政相對人”和

上海阮露魯律師事務(wù)所

一方面，如果原告資格認(rèn)定過于寬泛，原告資格不設(shè)限，一是增加行政機關(guān)和司法機關(guān)的制度費用，將在本案不應(yīng)當(dāng)保護的權(quán)利納入法院受理范圍，大量與起訴人（原告）無關(guān)的爭議訴至法院，行政機關(guān)、法院可能疲于應(yīng)付，無法應(yīng)對，導(dǎo)致行政資源和司法資源的浪費；二是損害行政行為相關(guān)人的權(quán)利，案件受理以后，將并不應(yīng)在本案中界定保護的權(quán)利進(jìn)行司法界定，可能造成社會不公。

另一方面，如果原告資格認(rèn)定過于嚴(yán)格，將本應(yīng)當(dāng)受理的行政爭議案件拒之司法門外，也不利于解決行政爭議和保障當(dāng)事人合法權(quán)利。

筆者贊同原告資格應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟目的、基本原則，并結(jié)合案件背景和具體個案加以認(rèn)定。

（三）原告資格認(rèn)定的分類

起訴人（原告）對行政行為侵害其合法權(quán)益，存在主觀認(rèn)定因素，即公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。①《行政訴訟法》第2條規(guī)定。

1.被訴行政行為影響起訴人（原告）權(quán)利義務(wù)的

這里指的是，與行政行為有利害關(guān)系的行政相對人和其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。②《行政訴訟法》第25條規(guī)定。《若干解釋》對于法律上的利害關(guān)系，側(cè)重于起訴人（原告）權(quán)利義務(wù)受被訴行政行為的影響（增減等），并將相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人、復(fù)議程序第三者等列入了原告范圍。

（1）行政行為相對人

行政相對人理解一般沒有異議，舉例，一房產(chǎn)開發(fā)商向國土行政機關(guān)申請建設(shè)工程規(guī)劃許可，該申請人房產(chǎn)開發(fā)商即行政相對人；治安行政處罰案件中，公安機關(guān)對加害人作出治安拘留處罰，該加害人即行政行為相對人；房屋管理行政機關(guān)以業(yè)委會主任搭建違建為由向業(yè)委會作出終止業(yè)委會委員資格的行政指導(dǎo)行為，該業(yè)委會委員即為行政行為相對人。當(dāng)然，換一角度，如果是不服該建設(shè)工程規(guī)劃許可的相鄰人、治安案件受害人、業(yè)委會向法院起訴，上述申請人、加害人、業(yè)委會委員就是行政訴訟的第三人。

行政相對人應(yīng)當(dāng)理解為與行政行為有直接利害關(guān)系，且行政行為直接對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的公民、法人或其他組織。

第三人和行政行為相對人均與行政行為具有利害關(guān)系，只是因為起訴人（原告）的變化，導(dǎo)致在本訴中地位不一。

（2）其他與行政行為具有利害關(guān)系的公民、法人和其他組織

在此，與行政行為有利害關(guān)系的起訴人（原告）認(rèn)定問題。舊法對原告資格并沒有明確規(guī)定，③原《行政訴訟法》第2條、第24條第1款和第41條規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》），規(guī)定了法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”可以起訴，④《若干解釋》第12條規(guī)定，民事訴訟是直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。新法第25條規(guī)定了利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是對舊法和《若干解釋》規(guī)定作出的擴大原告資格范圍的規(guī)定。

2.被訴行政行為與起訴人（原告）權(quán)利義務(wù)關(guān)系不大的

該類情形主要指被訴行政行為對受害人權(quán)利義務(wù)影響不大的情形，比如說治安糾紛中，加害人的加害行為一次性終了以后，公安局對加害人是罰款500元還是拘留15日，對受害方權(quán)利義務(wù)其實影響不大（加害人加害具有持續(xù)性的除外），受害人如果認(rèn)為應(yīng)該拘留15日，公安機關(guān)卻對加害人僅處罰款處罰，那么該處罰對受害人來說其實沒有利害關(guān)系，如果有的話，在此利害關(guān)系并不明顯，筆者贊同這樣的觀點，受害人訴訟類型可以單獨列出來。①原《治安管理條例》規(guī)定，當(dāng)事人包括被裁決受處罰的人或被害人不服公安機關(guān)或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決的，在接到通知5日內(nèi)，可以向上一級公安機關(guān)提出復(fù)議申訴，上一級公安機關(guān)在5日內(nèi)作出裁決，不服上一級公安機關(guān)裁決的，可以在接到通知后5日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹦姓V訟。

3.公益訴訟

公益訴訟是指起訴人（原告）與行政行為利害關(guān)系程度較小，起訴人（原告）起訴目的是公益，依據(jù)法律規(guī)定可以對行政行為提起行政訴訟的情形。立法對公益訴訟一般是限制較嚴(yán)格的，起訴人（原告）嚴(yán)格依照法律規(guī)定范圍行使訴權(quán)，包括起訴人限定（檢察機關(guān)或者公益社團等）、行政行為限定（對于環(huán)保、食品藥品等流域）和程序限制（申請行政機關(guān)履職、行政復(fù)議前置等）。日本的民眾訴訟、美國的納稅人訴訟、德國行政訴訟公益代表人制度等均具有公益訴訟的性質(zhì)。

（四）起訴人（原告）與被訴行政行為利害關(guān)系的認(rèn)定

根據(jù)新法的具體規(guī)定，與行政行為有利害關(guān)系是認(rèn)定原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，而這一標(biāo)準(zhǔn)是有很大彈性的，法官和律師等可能要根據(jù)具體的社會背景、個案情況等加以認(rèn)定，衡量的標(biāo)準(zhǔn)本身應(yīng)當(dāng)具有客觀性。

在認(rèn)定起訴人（原告）與被訴行政行為是否存在利害關(guān)系時，建議考慮如下標(biāo)準(zhǔn)：

1.起訴人（原告）的權(quán)利受被訴行政行為法律依據(jù)等保護

筆者贊同，權(quán)利法律保護是指起訴人（原告）權(quán)利受行政行為法律依據(jù)的規(guī)定所保護，②Ronald A.Cass,Colin S.Diver,Jack M.Beermann: Administrative Law,Little Brown and Company, Second Edition,P306-P318。一是被訴行政行為法律依據(jù)的立法目的。例如，在上海，受建設(shè)工程項目環(huán)境污染影響的相鄰人訴國土行政機關(guān)建設(shè)工程規(guī)劃許可案件，作為被訴行政行為依據(jù)的《上海城市規(guī)劃條例》第1條規(guī)定，為了科學(xué)地制定城市規(guī)劃，加強城市規(guī)劃管理，保障城市規(guī)劃的實施，促進(jìn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，這里保護相鄰人的居住環(huán)境是立法目的之一，相鄰人的居住環(huán)境受法律保護，立法上明確規(guī)劃許可的主要目的是改善人居環(huán)境，防止污染，改善城市生態(tài)環(huán)境。二是被訴行政行為法律依據(jù)的立法原則。如上例，《城市規(guī)劃法》第14條第1款規(guī)定，編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注意保護和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，加強城市綠化建設(shè)和市容環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)，保護歷史文化遺產(chǎn)、城市傳統(tǒng)風(fēng)貌、地方特色和自然景觀，《上海城市規(guī)劃條例》第10條規(guī)定，城市規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)經(jīng)濟和社會發(fā)展，改善人民生活環(huán)境，堅持經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一。建筑規(guī)劃工程規(guī)劃許可的設(shè)定目的是，保證土地使用人不得隨意改變土地用地性質(zhì)，比如原來該地規(guī)劃是公共綠化的，但是把公共綠化項目改作其它項目，這一變化影響起訴人（原告）人居環(huán)境，起訴人（原告）應(yīng)當(dāng)具有原告資格。

另外，根據(jù)新法規(guī)定，利害關(guān)系其實也包含不受法律保護權(quán)利類型。例如，違法建筑的承租人對拆違決定是否具有原告資格？對于城管行政機關(guān)拆除違法建筑的決定，違建搭建人作為行政相對人具有原告資格，違法建筑的承租人作為實際使用人是否具有原告資格是有爭議的，舊法下違建承租人權(quán)利來源不合法，司法不保護當(dāng)事人的權(quán)利，③《韋波訴海南省三亞市人民政府、三亞市住房保障和城鄉(xiāng)建設(shè)局房屋行政確認(rèn)案》，最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判指導(dǎo)案例》（第2卷），第48號案例，中國法制出版社2011年版，第44～49頁。新法實施以后，筆者認(rèn)為該違建承租人與拆違決定具有利害關(guān)系,一是程序權(quán)利的保護，起訴人（原告）可以程序權(quán)利受到損害為由起訴；④Ronald A.Cass,Colin S.Diver,Jack M.Beermann: Administrative Law,Little Brown and Company, Second Edition,P345-P348。二是2005年6月3日，最高人民法院答復(fù)遼寧省高級人民法院，根據(jù)舊法第2條和《若干解釋》第12條規(guī)定，土地的實際使用人對行政機關(guān)出讓土地的行政行為不服，具有原告資格。①最高人民法院關(guān)于土地實際使用人對行政機關(guān)出讓土地的行為不服可否作為原告提起訴訟問題的答復(fù)（[2005]行他字第12號）。但新法實施前實務(wù)中，在國有土地上房屋征收流域，對于被征收房屋的承租人一般不認(rèn)定其有原告資格（公房承租人除外），因為《國有土地上房屋征收條例》規(guī)定，②《國有土地上房屋征收補償條例》第2條規(guī)定。僅保護房屋所有權(quán)人（被征收人）利益。

債權(quán)人債權(quán)是否與被訴行政行為具有利害關(guān)系，要區(qū)分該債權(quán)是普通債權(quán)還是特殊債權(quán)。普通債權(quán)人不具有原告資格，特殊債權(quán)人具有原告資格。如特殊債權(quán)人（債權(quán)受法院訴訟保全行為保護、債權(quán)受行政機關(guān)抵押登記行為保護等）訴政府土地登記行為案件，③《洪雪英等4人訴浙江省慈溪市人民政府土地行政登記案》，最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判指導(dǎo)案例》（第1卷），第2號案例，中國法制出版社2010年版，第10～15頁；《三亞雙澤實業(yè)有限公司訴海南省五指山市住房保障和房屋管理局房屋行政登記案》，最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判指導(dǎo)案例》（第4卷），第128號案例，中國法制出版社2012年版，第37～41頁。該特殊債權(quán)人具有原告資格；普通債權(quán)人訴行政機關(guān)車輛登記行為案件，④《呂青青訴山東省煙臺市公安局交通警察支隊車輛行政登記案》，最高人民法院行政審判庭編：《中國行政審判指導(dǎo)案例》（第2卷），第49號案例，中國法制出版社2011年版，第50～56頁。交通肇事受害方作為普通債權(quán)人，不具有原告資格。

2.被訴行政行為具體內(nèi)容影響起訴人（原告）權(quán)利義務(wù)的程度

具體分析行政行為內(nèi)容，有助于歸納行政行為與起訴人（原告）之間是否存在利害關(guān)系。如上例，相鄰人訴國土行政機關(guān)建設(shè)工程規(guī)劃許可案件，具體分析被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可中的具體內(nèi)容，包括用地性質(zhì)、建筑面積、層高、綠地率、容積率、建筑密度、停車位數(shù)量（車輛廢氣排放程度）等等，考慮上述行政行為包含的內(nèi)容是否影響起訴人（原告）權(quán)利義務(wù)，當(dāng)然上述案例中，被訴建設(shè)工程規(guī)劃許可中的具體內(nèi)容，無一不與原告人居環(huán)境（人身權(quán)和相鄰權(quán)等）密切相關(guān)。

另外，例如，相鄰人訴國土行政機關(guān)土地行政登記案件，由于相鄰的劃撥用地上的公園綠化規(guī)劃變更為其他娛樂工程項目規(guī)劃，一般而言被訴土地行政登記行為內(nèi)容包括權(quán)利人、面積、土地用途、土地四至范圍、使用年限等，上述內(nèi)容均有可能成為爭議內(nèi)容，較多的是涉及權(quán)利人、土地面積或者土地四至范圍的爭議，但是如果相鄰人對土地行政登記行為內(nèi)容中的土地用途（劃撥土地的娛樂用途）不服，被訴土地登記行為將本應(yīng)是綠化用途登記為娛樂用途，則與起訴人（原告）具有利害關(guān)系。

3.起訴人（原告）與被訴行政行為利害關(guān)系、起訴人（原告）權(quán)利受到被訴行政行為實際損害的區(qū)別

筆者贊同這樣的觀點，認(rèn)定起訴人（原告）與被訴行政行為存在利害關(guān)系，并不要求認(rèn)定被訴行政行為實際損害了起訴人（原告）權(quán)利，也可能存在被訴行政行為沒有實際損害起訴人權(quán)利，但是不影響起訴人（原告）與被訴行政行為具有利害關(guān)系的認(rèn)定。

4.被訴行政行為與起訴人（原告）權(quán)利義務(wù)之間的多因一果關(guān)系

原告不服被訴行政行為，同時獲悉被訴行政行為的前置行政行為，原告對該被訴行政行為的前置行政行為是否可訴？筆者認(rèn)為，原告對前置行政行為可訴，起訴人與前置行政行為具有利害關(guān)系，前置行政行為、被訴行政行為與起訴人權(quán)利義務(wù)受影響之間是多因一果關(guān)系。如上例，建設(shè)項目相鄰人訴國土行政機關(guān)的建筑工程規(guī)劃許可，在審理過程中獲知國資委關(guān)于土地劃轉(zhuǎn)的決定，起訴人認(rèn)為該決定違法，一是該項目明顯違反劃撥土地用途要求，劃撥土地規(guī)劃用途應(yīng)當(dāng)是公益綠化，現(xiàn)在劃撥土地由公園綠化項目改變?yōu)槠渌麏蕵讽椖?；二是超越職?quán)，由國資委劃轉(zhuǎn)土地使用權(quán)不合法，應(yīng)當(dāng)由縣級政府決定，土地管理部門具體執(zhí)行，法院裁定起訴人與被訴行政行為無法律上的利害關(guān)系，直接與起訴人有利害關(guān)系的是建設(shè)工程規(guī)劃許可驗收行為，其他建設(shè)工程規(guī)劃許可、國資委土地劃轉(zhuǎn)決定、土地行政登記、環(huán)保行政機關(guān)許可、發(fā)改委項目許可等行政行為，均與起訴人相鄰權(quán)和人身權(quán)影響具有利害關(guān)系，這是多因一果的關(guān)系。

另外，判斷被訴行政行為與起訴人（原告）是否具有利害關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)在行政行為與當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)利害關(guān)系之間劃分時間先后節(jié)點。例如，被告以被訴土地行政登記作出時間早于相鄰的原告購房時間為由，否認(rèn)原告與被訴土地行政登記行為存在利害關(guān)系，該理由沒有法律依據(jù)，也不符合實務(wù)主流。新法并沒有規(guī)定，以行政行為設(shè)定時間為基準(zhǔn)，判斷被訴行政行為與原告之間是否存在利害關(guān)系，如果按此邏輯，行政機關(guān)作出相關(guān)的建設(shè)工程規(guī)劃許可行為在先，業(yè)主購房在后，如業(yè)主不服該建設(shè)工程規(guī)劃許可行為，就沒有資格對此提起行政訴訟，只可訴建設(shè)工程規(guī)劃許可驗收（備案）行為。