李宜強

（廣西財經(jīng)學(xué)院財政與公管學(xué)院，南寧 53003）

一、引言

2009年12月，《國務(wù)院關(guān)于進一步促進廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》明確提出：“進一步加大對泛北部灣經(jīng)濟合作的支持力度，推動合作平臺和機制建設(shè)，構(gòu)建南寧-新加坡經(jīng)濟走廊?！保?）根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟學(xué)中的“點-軸”理論，南新經(jīng)濟走廊（以下簡稱“走廊”）具有十分廣闊的合作空間和發(fā)展前景：“走廊”正逐漸形成三級產(chǎn)業(yè)分工梯隊。第一階梯是珠三角、曼谷、吉隆坡和新加坡，第二階梯是廣西、越南，第三階梯是老撾、柬埔寨與緬甸。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，第一梯隊的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)已具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模和競爭力，呈現(xiàn)出向資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的態(tài)勢；第二梯隊處于經(jīng)濟快速發(fā)展期間，各項產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模，并正大量吸收第一梯隊的勞動密集和資源密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；第三梯隊自然資源豐富，非常需要外來資金、人才與技術(shù)投入以進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)。

從經(jīng)濟學(xué)的角度看，雖然區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展等級差異有利于促進各種資源和生產(chǎn)要素的跨區(qū)域、跨國流動，從而形成優(yōu)勢互補、區(qū)域分工，但是從實踐的角度看，沿線各國的利益剛性，使得相互之間的利益交換或讓渡很難實現(xiàn)，因此很難形成一種合作的激勵機制（2）。那么，什么是決定“走廊”建設(shè)成敗的關(guān)鍵？基于中國與東盟各國經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性特點，“走廊”建設(shè)從根本上可以歸結(jié)為兩個難題：第一，如何打破沿線各國國界的自閉性。沿線各國的國界使本來應(yīng)該流動的生產(chǎn)要素被分割成條條塊塊。這些大小不一的“條塊經(jīng)濟”往往受到沿線各國地緣政治的影響，從而對沿線經(jīng)濟一體化帶來諸多不穩(wěn)定因素（3）。第二，如何建立激勵機制使處于不同發(fā)展階段的成員長期合作?！白呃取毖鼐€地區(qū)發(fā)展的不平衡可能會促使沿線形成不同的產(chǎn)業(yè)鏈，有利于發(fā)揮各自產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。但是，不同的發(fā)展水平與階段無疑會有不同的訴求與各自的利益，較易引起矛盾。同時，處于不同發(fā)展階段的沿線地區(qū)有各自互不兼容的法律、法規(guī)，增加了進一步合作的成本。要解決這兩個難題，關(guān)鍵在于建立全新的資源配置平臺，促使各成員形成一個自我管理機制。

如何克服矛盾并形成有效的區(qū)域合作是區(qū)域科學(xué)研究中的重要領(lǐng)域。關(guān)于“走廊”的研究目前呈兩個特點，第一，“走廊”雖然具有重要的戰(zhàn)略意義（4），但在該領(lǐng)域尚未形成相關(guān)的研究社群。研究“走廊”的中國學(xué)者主要集中在云南、廣西等與東盟關(guān)系較密切的省區(qū)，其他省區(qū)的學(xué)者對此罕有關(guān)注；第二，缺乏深入的縱向思考與橫向的比較研究。從研究視角的選擇來看，現(xiàn)有文獻主要集中于以下三個方面：一是從中國-東盟經(jīng)濟合作以及泛北部灣經(jīng)濟區(qū)次區(qū)域合作的角度分析“走廊”的建設(shè)；二是從公共政策的視角分析“走廊”的構(gòu)建；三是研究如何構(gòu)建政府間的長效合作機制。這些研究把政府推動下的經(jīng)濟合作視為構(gòu)建“走廊”的核心問題，在客觀上推動了“走廊”的建設(shè)，但局限性也十分明顯：首先，視野狹窄，即以“東盟研究東盟”，缺乏國際比較與實證研究，因此在理論與實踐上難以有所突破；其次，缺乏對“走廊”區(qū)域治理的“復(fù)雜性”研究，即忽視了全球治理背景下“網(wǎng)絡(luò)化治理”、“公民社會”等在推動“走廊”建設(shè)中不可替代的作用。因此，有必要從新的視角思考“走廊”的合作機制并進行理論創(chuàng)新，從而進一步厘清“走廊”建設(shè)的路徑。

從區(qū)域合作的本質(zhì)看，資源稀缺性的約束使得區(qū)域合作的各方必須相互依賴才能夠在有限的資源下增進自身利益。中國與東盟各國構(gòu)建 “走廊”的共同目標(biāo)就是實現(xiàn)“走廊”沿線合作各方的利益最大化，實現(xiàn)中國與中南半島的無障礙貫通，加強中國與東盟之間的海陸聯(lián)動，促使其成為太平洋西岸新的經(jīng)濟增長帶。但另一方面，也正是由于資源的稀缺性造就了不同利益主體單位之間利益沖突的一面。上文所提到的關(guān)于構(gòu)建“走廊”的“兩個難題”恰恰是利益主體單位之間矛盾沖突的體現(xiàn)。但是從哲學(xué)的角度看，各方在相互矛盾沖突的同時，又是相互依存與依賴的。按照亞當(dāng)·斯密的觀點，處于文明社會中的各個成員都離不開他人的活動，“隨時有取得多數(shù)人的協(xié)作和援助的必要”［1］14，而且文明愈進步，人們之間的相互依賴性也愈大。但相互依賴的充分顯現(xiàn)是需要條件的，這個條件是要有使相互依賴得以實現(xiàn)的“秩序”。亞當(dāng)·斯密認為“秩序”是一個過程，這個過程不僅在政府缺席時能起作用，甚至當(dāng)政府的政策不對時，這個過程還能消除錯誤政策的后果。這是西方學(xué)者首次將“秩序”運用于對社會變革和社會協(xié)作的綜合分析。從區(qū)域科學(xué)的角度看，“秩序”在區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化各項事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著決定作用。這種決定作用既可以是“善治”，也可以是“惡政”，問題的根本在于區(qū)域發(fā)展中能否有一個良好的治理結(jié)構(gòu)和制度。這個良好的治理結(jié)構(gòu)和制度就是區(qū)域公共管理（5），即借助于科層制、合作機制、組織間網(wǎng)絡(luò)、市場機制等混合機制對目標(biāo)區(qū)域?qū)嵤岸嘀行摹敝卫恚瑓f(xié)調(diào)、合作、伙伴關(guān)系、共贏是這種混合機制的關(guān)鍵詞。在這方面，歐盟一體化就是典型的區(qū)域公共管理案例。

二、歐盟一體化的制度基礎(chǔ)與政策工具

經(jīng)過逾60年的發(fā)展，歐盟成為世界區(qū)域一體化中最成功典范。它先后經(jīng)歷了歐洲煤鋼共同體（ECSC）、歐洲經(jīng)濟共同體（EEC）、歐盟（EU）三個階段。如今的歐盟已經(jīng)成為由27個國家組成的、世界上發(fā)展水平最高、規(guī)模最大的區(qū)域一體化組織。歐盟區(qū)域一體化成功經(jīng)驗分析如下：

（一）構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域治理機制

為打破行政區(qū)域分割，推動歐盟區(qū)域一體化的順利發(fā)展，歐盟構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域治理機制。這個“機制”已經(jīng)超越了“三明治”狀的治理層次，形成了一個多層次、立體的、多中心的組織形式。

根據(jù)歐盟的基礎(chǔ)文件《馬斯特里赫特條約》精神，歐盟由歐洲理事會、歐盟理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院與歐洲審計院六個主要機構(gòu)組成。歐洲理事會（European Council），是歐盟的最高決策機構(gòu)與核心，由各成員國國家元首或政府首腦，以及歐盟委員會主席組成；歐盟理事會（Council of the European Union）是歐盟的主要決策機構(gòu)，由歐盟成員國政府的部長組成；歐盟委員會（Commission of European Union），是歐盟的常設(shè)機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)實施歐盟條約和歐盟理事會作出的決定，處理聯(lián)盟的日常事務(wù)等；歐洲議會 （European Parliament），是歐洲聯(lián)盟的執(zhí)行監(jiān)督、咨詢機構(gòu)，擁有部分立法權(quán)與預(yù)算決定權(quán)。歐洲法院是歐盟的仲裁機構(gòu)；歐洲審計院則負責(zé)審計和財政管理。

此外，歐盟在組織機構(gòu)及其成員國內(nèi)還設(shè)置了三層專門的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)：

歐盟組織機構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)機構(gòu)是第一層次，包括：第一，歐盟委員會內(nèi)設(shè)區(qū)域政策事務(wù)部，專門負責(zé)區(qū)域政策與歐盟成員國間聚合方面的事務(wù)；第二，歐盟理事會內(nèi)設(shè)有區(qū)域政策委員會；第三，歐洲議會設(shè)有二十個常務(wù)委員會，其中交通與旅游委員會、環(huán)境和公共衛(wèi)生與消費者保護委員會、區(qū)域政策委員會等三個委員會與區(qū)域政策問題密切相關(guān)。

歐盟成員國政府居于第二個層次，他們一般都擁有自身的區(qū)域政策，同時接受歐盟統(tǒng)一的區(qū)域政策協(xié)調(diào)和整合，其主要權(quán)力由中央政府或議會掌握，議會負責(zé)管理所有有關(guān)區(qū)域政策的法律，如批準(zhǔn)或否決援助措施以及成立或取消特定管理機構(gòu)等。

第三個層次是地方政府。地方政府參與歐盟區(qū)域問題的決策的渠道主要有：第一，在地方層次設(shè)立區(qū)域政策機構(gòu)；第二，多數(shù)成員國地方政府在歐盟總部設(shè)有相應(yīng)代表處和代表；第三，德國和比利時規(guī)定，部長理事會討論的問題如屬于其地方政府管轄范圍，應(yīng)由地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人出席會議。

同時，歐盟橫向的區(qū)域協(xié)調(diào)組織也較多，如各利益團體、工會、銀行聯(lián)盟、企業(yè)主聯(lián)盟等在區(qū)域政策的制定、協(xié)調(diào)、執(zhí)行和評估過程中擔(dān)當(dāng)著重要的角色，從而形成了由公共部門、第三部門與私營機構(gòu)連接而成的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

（二）立體、多元的政策工具

歐盟是發(fā)達的經(jīng)濟共同體和成熟的法治社會，這與歐盟在一體化進程中所采取的區(qū)域協(xié)調(diào)政策工具密切相關(guān)：

1.多層次、統(tǒng)一的法律工具。從歐盟及其成員國關(guān)系看，歐盟的法律呈三個層次：第一層次是歐盟法，歐盟法是指歐盟各機構(gòu)根據(jù)歐洲聯(lián)盟條約（TUE）和歐洲聯(lián)盟運作條約（TFUE）制訂的規(guī)范。它具有模糊性和寬容的法律特性，是超國家性與局限性的統(tǒng)一，兼具國內(nèi)法與國際法、公法與私法的特征［2］53-56。 如歐盟《歐洲經(jīng)濟共同體條約》，它規(guī)定了歐盟的政策目標(biāo)、政策工具以及政策行為主體的組織架構(gòu)。第二層次是各成員國的憲法。憲法是各成員國的根本大法，但“歐盟法的效力高于所有形式的國內(nèi)法，包括國內(nèi)憲法”［3］47。 因此，一旦各成員國憲法與歐盟法形成抵觸就必須重新修訂以適應(yīng)歐盟法的規(guī)定。第三層次是各成員國的國內(nèi)法。歐盟多層次、統(tǒng)一的法律促進了歐盟與其成員國在法律體系上的融合，并為其區(qū)域一體化進程提供了制度化、規(guī)范化的法律框架。

2.精細的基金與貸款工具?；鹋c貸款是歐盟的主要區(qū)域政策工具，主要解決不同發(fā)展水平的成員參與合作的激勵問題。歐盟區(qū)域政策的基金工具主要包括聚合基金（Cohesion Fund）、團結(jié)基金（The European Union Solidarity Fund）、結(jié)構(gòu)基金（Structural Fund）和入盟準(zhǔn)備基金（Pre-accession aid），它們分別從不同的方面支撐著歐盟的區(qū)域政策：聚合基金是幫助歐盟成員國縮小經(jīng)濟與社會差距和穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)工具；團結(jié)基金用于向歐盟成員國提供在遭遇特大自然災(zāi)害時所需的資金援助；結(jié)構(gòu)基金的目標(biāo)是改善歐盟成員之間發(fā)展的不平衡狀況；入盟準(zhǔn)備基金用于加快準(zhǔn)備加入歐盟的國家的經(jīng)濟社會發(fā)展。通過以上基金的交叉組合，歐盟有效地推動了成員國的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.規(guī)范、高效的行政工具。以結(jié)構(gòu)基金的使用為例，歐盟制訂了科學(xué)的機制與步驟：第一步，歐委會決定結(jié)構(gòu)基金的預(yù)算和基金使用標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)預(yù)算和基金使用標(biāo)準(zhǔn)，每個國家或地區(qū)制定相關(guān)計劃，隨后將計劃提交到歐委會；第二步，成員國和歐委會協(xié)商各自的出資份額和其他相關(guān)內(nèi)容，雙方達成協(xié)議后，歐委會接受申請國的計劃并提供預(yù)付款。此時，申請國或地區(qū)當(dāng)局制定規(guī)劃的具體內(nèi)容，并提交歐委會備份；第三步，基金管理當(dāng)局選擇最符合歐委會基金目標(biāo)的項目并通知項目的執(zhí)行方。此時，被選中的項目執(zhí)行者開始實施項目，并按時間表及時完成項目；第四步，基金管理當(dāng)局在監(jiān)管委員會的協(xié)助下定期監(jiān)督項目的進程，同時告知歐委會項目的進度并提供證據(jù)表明基金得到合理的使用。

（三）多元的區(qū)域協(xié)調(diào)機制

歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)機制對歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展功不可沒，主要有以下四點：

1.對落后區(qū)域的評估與幫扶機制。歐盟成員的發(fā)展差異過大成為阻礙社會穩(wěn)定與發(fā)展的主要矛盾之一。對此，歐盟主要是通過聚合基金資助落后區(qū)域。各受援地區(qū)年度所獲指導(dǎo)性的聚合基金數(shù)額是由一系列指標(biāo)確定的，包括：國家財富、人口、失業(yè)率與區(qū)域財富等。該基金用于人均GDP低于歐盟人均GDP75%的成員，受援成員國在獲得資金的同時必須接受相應(yīng)條件，如把本國財政赤字必須控制在GDP的3%以內(nèi)等［4］36。

2.跨流域區(qū)域治理機制。歐盟境內(nèi)有眾多國際河流，如伏爾加河、多瑙河、萊茵河，流域的協(xié)調(diào)發(fā)展和合作治理問題尤為突出。通過長期的摸索與實踐，歐盟形成了一套成熟高效的流域治理模式：一是成立了跨國治理委員會，如1950年成立的“萊茵河保護國際委員會”（IKSR）；二是簽訂相關(guān)河流治理框架性協(xié)議，如奠定了萊茵河流域管理國際協(xié)調(diào)和發(fā)展基礎(chǔ)的《伯爾尼公約》；三是吸收河流治理相關(guān)利益者特別是非政府組織的參加，它們以觀察員的身份監(jiān)督各國工作計劃的實施。

3.跨界合作機制?？缃绾献鳈C制在歐盟國家區(qū)域整合中十分常見，分為跨國合作模式和跨行政區(qū)協(xié)作模式?？缧姓^(qū)協(xié)作模式在歐盟誕生之前就已經(jīng)出現(xiàn)。如法國的市鎮(zhèn)聯(lián)合早在1891年就已經(jīng)出現(xiàn)。截至2005年，法國各級各類地方組合總數(shù)已達到2，510個，囊括了32，223個市鎮(zhèn)，占法國市鎮(zhèn)總數(shù)的88.1%，居民總數(shù)超過5，000萬，占法國總?cè)藬?shù)的84.3%［5］149。它們有力地促進了行政區(qū)邊緣區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展并且提升了核心區(qū)域和邊緣區(qū)域的整體競爭力。歐盟跨境合作模式的典型代表則是“奧爾胡斯區(qū)域合作”（Oresund Region）。它被經(jīng)合組織（OECD）稱為“跨境區(qū)域合作的佼佼者”［6］8。奧爾胡斯區(qū)域合作之所以取得巨大成功，關(guān)鍵在于這種合作有成熟、健全的制度銜接機制，形成了包括兩國中央政府間、區(qū)域各相關(guān)利益主體間和各級政府間的區(qū)域合作機制。

4.區(qū)域發(fā)展模式的創(chuàng)新。由于擔(dān)心區(qū)域經(jīng)濟差異與“技術(shù)鴻溝”的擴大，歐盟從1994年開始實施區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略（RIS），旨在幫助非核心區(qū)域在科研、技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新等領(lǐng)域進行趕超，以促進區(qū)域經(jīng)濟騰飛。2001年，歐盟根據(jù)區(qū)域創(chuàng)新評價指標(biāo)體系的要求，制訂了區(qū)域創(chuàng)新綜合評價表，包括17個創(chuàng)新活動指標(biāo)。近10年來，這些競爭激勵機制與創(chuàng)新政策推動了約200個具有國際競爭力的科技與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新區(qū)的涌現(xiàn)。

總之，歐盟為打破國界阻隔、實現(xiàn)跨界區(qū)域協(xié)作治理，將中央政府、各民族國家間政府、地方政府及其聯(lián)合體納入?yún)^(qū)域治理的主體，這恰恰說明了區(qū)域公共問題的復(fù)雜性。從政治學(xué)角度看，區(qū)域公共問題的復(fù)雜性源于政治學(xué)中國家與公民的關(guān)系，即是“國家的公民”還是“公民的國家”這個問題之爭［7］12?！皣业墓瘛币馕吨癖仨毚嬖谟趪抑?，公民是國家的公民；“公民的國家”則與社會契約的思想一道，表明國家對公民的強制已經(jīng)被大革命所廢除，人民重新掌握了國家。在現(xiàn)代國家中，這個問題往往表現(xiàn)為整體主義與地方主義之爭，秩序與自由之爭。在西方國家，文藝復(fù)興之前的整體國家即意味著整體治理，國家主義在政治學(xué)上擁有重要地位；法國大革命之后，人權(quán)在西方開始得到根本性的提升，政治學(xué)開始從公民權(quán)利的視角來反思社會公共生活。兩股力量的相互沖擊與交織，最終使得國家主義與人權(quán)自由、地方主義之間的貫通，成為西方政治與社會治理的一個主要特征。但在亞洲，由于各國缺乏公民權(quán)利的啟蒙，國家的概念一直位于社會政治、經(jīng)濟生活的首位，因此治理無疑是國家性的。在單一政府體制下的亞洲國家，政府的存在是為了實現(xiàn)國家一體化而非地方化和區(qū)域化，所以亞洲國家的地方主義的崛起是有限的。近年來東亞區(qū)域一體化道路的坎坷在一定程度上恰好說明了這個問題。

三、“走廊”區(qū)域合作機制的創(chuàng)新：從簡單化到精細化

借鑒歐盟經(jīng)驗并結(jié)合“走廊”沿線各地區(qū)的實際，目前應(yīng)考慮構(gòu)建如下合作機制。

（一）將“走廊”建設(shè)合作升級為大湄公河次區(qū)域合作（6）

將“走廊”建設(shè)合作升級為“中國-東盟‘10+1’框架”下的大湄公河次區(qū)域合作（以下簡稱GMS）項目，主要基于兩個原因：首先，有利于從國家層面推進“走廊”建設(shè)。中國與東南亞各國傳統(tǒng)的政府觀側(cè)重于國家主義，國家的整體性遏制了地方性，也扼殺了“走廊”建設(shè)合作的其他可能性，因此“走廊”建設(shè)的本質(zhì)是整體國家之間的合作。GMS是一個由發(fā)展中國家聯(lián)合的、互利合作的機構(gòu)，擁有一個通過加強經(jīng)濟聯(lián)系，促進次區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的務(wù)實的機制。將“走廊”建設(shè)置于GMS合作的框架內(nèi)有助于其上升為國家層面的合作，從而加快它的建設(shè)步伐。

其次，有助于實現(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)治理。“走廊”的建設(shè)合作意味著沿線各地區(qū)將打破國界，從行政區(qū)科層制管理轉(zhuǎn)向跨國界聯(lián)合管理，它有利于構(gòu)建協(xié)作性區(qū)域公共管理模式，從而超越傳統(tǒng)科層制管理模式的分割與局限。組織網(wǎng)絡(luò)具有兩個特征：第一，它擁有多元的決策主體，包括私人部門、地方團體和各種非政府組織；第二，它打破了國界的限制，可以降低官僚體制的成本，提高制度效率。GMS正符合以上兩個特征：首先，它是由多元主體構(gòu)成的、開放的次區(qū)域合作組織。其成員包括十多個國家、地區(qū)與國際組織，只要將新加坡和馬來西亞納入GMS合作，就能將“走廊”建設(shè)合作納入GMS的合作框架下。其次，GMS多層次的決策、實踐與協(xié)調(diào)機制也保證了其區(qū)域合作的順利進行。在決策層面，GMS確立了領(lǐng)導(dǎo)人會議作為最高決策機構(gòu)，以部長級會議為日常決策機構(gòu)的主要機制；在實踐層面，有司局級高官會議和包括交通、能源等各領(lǐng)域的論壇及工作組會議，并定期向部長級會議匯報；在協(xié)調(diào)方面，各成員都設(shè)置了負責(zé)參與GMS經(jīng)濟合作協(xié)調(diào)的具體職能部門。

（二）構(gòu)建多中心治理機制

1.將“中國-新加坡合作”作為推進“走廊”建設(shè)合作的發(fā)動機。從歐盟一體化經(jīng)驗看，法德軸心發(fā)揮了關(guān)鍵作用。二戰(zhàn)后，德法兩國摒棄前嫌，從戰(zhàn)略高度出發(fā)，使德國的經(jīng)濟力量與法國的政治、軍事力量互相補充和平衡，從而帶動了整個歐盟一體化進程。

東盟自1999年正式建立以來，區(qū)域一體化進程面臨著一系列問題。如東盟成員國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相似，各國之間的惡性競爭直接影響了東盟的經(jīng)濟一體機進程；東盟成員國政治制度存在較大差異，多元化的政治制度使東盟成員國缺乏相互的信任與向心力；在外交方面，東盟缺乏代表自身利益的核心大國，不但影響經(jīng)濟政治合作的基礎(chǔ)，在發(fā)生區(qū)域性危機時更是無法整合內(nèi)部力量來抵御和克服，易出現(xiàn)群龍無首的狀態(tài)。因此，到區(qū)域外尋求穩(wěn)定的、友好的戰(zhàn)略合作伙伴是東盟一體化必須要解決的緊迫問題。在“走廊”沿線各國中，新加坡是經(jīng)濟最發(fā)達的國家，也是世界主要金融、航運和對外貿(mào)易中心之一。憑借自身發(fā)達的經(jīng)濟和優(yōu)越的地理位置，新加坡在推動?xùn)|盟內(nèi)部一體化和擴大東盟與周邊國家的合作中一直發(fā)揮著積極的作用。中國與新加坡在經(jīng)濟上互補，在文化、語言方面具有很多相通之處，并不存在重大利益沖突；因此，應(yīng)當(dāng)考慮將“中國-新加坡合作”置于中國-東盟合作關(guān)系中的首要地位，使其成為雙方對外關(guān)系中的重大戰(zhàn)略核心之一。這不僅能推動“走廊”建設(shè)，還對泛北部灣經(jīng)濟區(qū)次區(qū)域合作乃至整個中國-東盟“10+1”關(guān)系格局都將起到全局指導(dǎo)作用。

2.建立旨在縮小合作成員之間發(fā)展差距的基金?！白呃取毖鼐€各國成員之間的發(fā)展差異很大，這不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的各項指標(biāo)上，還體現(xiàn)為發(fā)展環(huán)境及發(fā)展目標(biāo)上。如柬埔寨、老撾一方面要改善發(fā)展環(huán)境，如加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立健全法制，另一方面還要調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及培育經(jīng)濟增長點?！白呃取北仨氷P(guān)注并有助于這些國家的發(fā)展需求，否則就很難使發(fā)展落后的成員對“走廊”有足夠的向心力。要增強“走廊”的凝聚力，建立帶有各種專項功能的基金以資助“走廊”沿線國家是一個可行辦法。一是用于發(fā)展落后國家的基礎(chǔ)設(shè)施，如改造東南亞國家鐵路，將其“米軌”升級成為能直接對接我國的“準(zhǔn)軌”；二是資助面臨結(jié)構(gòu)性困難的沿線地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。“走廊”沿線的榮市、他曲、那空帕農(nóng)、孔敬、檳城都在努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，急需資金支持。三是支持沿線落后地區(qū)的人力資源培訓(xùn)。從現(xiàn)實情況看，發(fā)展資金可以來源于三個方面：其一，亞洲銀行的資助。亞行是GMS項目的主要出資人和融資協(xié)調(diào)人。一旦“走廊”建設(shè)合作納入GMS項目，亞行將自動履行相關(guān)出融資義務(wù)。其二，中國－東盟投資合作基金。中國在2009年設(shè)立了規(guī)模為100億美元的“中國－東盟投資合作基金”及150億美元的“東盟信貸基金”，并重點用于雙方基礎(chǔ)設(shè)施、能源資源等領(lǐng)域重大投資合作項目。有必要爭取國家支持，通過與“走廊”沿線各國的溝通與協(xié)商，爭取部分投資合作基金的用于“走廊”建設(shè)。其三，沿線相對發(fā)達地區(qū)的資助?！白呃取毖鼐€較發(fā)達的城市有南寧、河內(nèi)、曼谷、吉隆坡、新加坡，可考慮在各國中央政府的協(xié)調(diào)下由其履行一部分的出資義務(wù)，同時基金資助應(yīng)附有條件，即接受基金資助者應(yīng)該按照“走廊”總體規(guī)劃做出相應(yīng)政策配合，以激勵發(fā)達地區(qū)。

3.構(gòu)建完善的法律、法規(guī)框架?！白呃取苯ㄔO(shè)跨境，并屬于沿線各國中央和地方合作治理的范圍，這就決定了區(qū)域立法的重疊性、交叉性與復(fù)雜性?！白呃取毖鼐€地區(qū)存在著 “七國”、“兩制”、“三法系”、“七法域”的現(xiàn)象，即兩種社會制度：社會主義制度與資本主義制度；三種法律體系：中華法系、英美法系與大陸法系；七個法律領(lǐng)域：走廊沿線七國，進而發(fā)生極為復(fù)雜的法律沖突，分別表現(xiàn)為中華法系與大陸法系、英美法系之間的沖突；社會主義法與資本主義法的沖突；沿線七個法域之間的沖突。根據(jù)歐盟經(jīng)驗，可以從兩個方面著手化解沖突：第一，沿線各國中央政府簽署區(qū)域合作協(xié)議，如 《大湄公河次區(qū)域便利運輸協(xié)定》、《GMS便利貨物及人員跨境運輸協(xié)定》等，中央政府間簽訂的協(xié)議主要集中在“走廊”的交通、通信、能源等行業(yè)方面的合作、制定宏觀的經(jīng)濟與社會政策。二是沿線地方性法律或法規(guī)支持。地方立法的主體主要是沿線各地方政府，它們應(yīng)當(dāng)在各中央政府簽訂的區(qū)域合作文件的基礎(chǔ)上聯(lián)合制定一體化的區(qū)域政策和行業(yè)規(guī)范、區(qū)域市場準(zhǔn)入規(guī)則、區(qū)域市場監(jiān)管體系、區(qū)域產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)等。

四、結(jié)語

歐盟一體化經(jīng)驗以及構(gòu)建 “走廊”的路徑表明，跨界的區(qū)域一體化的挑戰(zhàn)在于需要我們摒棄傳統(tǒng)的合作思維模式，因為單一固定的地方政府轄區(qū)是無法根據(jù)不同的公共物品的規(guī)模而做相應(yīng)的調(diào)整的?，F(xiàn)行的政府在區(qū)域一體化中“不僅變得太小以至于無法解決大的問題，而且也變得太大以至于無法解決小問題”［8］9。 所以，必須建立一種更加寬廣的視野去思考政府結(jié)構(gòu)性的變革以 “重塑政府”，從而形成能夠包容各種不同利益而且還能統(tǒng)一協(xié)調(diào)不同利益和參與者要求的游戲規(guī)則和制度框架。在這個框架內(nèi)，無論是民族國家、國際組織還是民間自組織都只是其中的一層；“區(qū)域內(nèi)的公民同時屬于幾個地方政府，他們?nèi)〉霉参锲返姆绞娇瓷先ビ行?fù)雜，但也不外乎如同在不同的商店購物，一些是綜合百貨店，另一些是專賣店?！保?］98這也許就是對區(qū)域公共管理的最恰當(dāng)?shù)谋扔髁恕?/p>

注釋：

（1）“南新經(jīng)濟走廊”是指從廣西南寧南下，縱穿越南河內(nèi)、胡志明市，柬埔寨金邊，老撾萬象，泰國曼谷，馬來西亞吉隆坡直到3800公里外的新加坡，該走廊通過在建的南廣高速鐵路還可延伸連接廣州、香港。

（2）中國社會科學(xué)院亞洲太平洋研究所研究員陸建人指出，“南新經(jīng)濟走廊”建設(shè)面臨三座“大山”：第一，如何調(diào)動各方的積極性；第二，如何增進互信，理順敏感關(guān)系；第三，如何多渠道融資，助解資金難題。

（3）2010年以來，中國與越南、馬來西亞、菲律賓在南海問題上出現(xiàn)領(lǐng)土爭端。越南等國有意將南海問題國際化的做法，為推進“南新經(jīng)濟走廊”建設(shè)帶來了負面影響。

（4）“南新經(jīng)濟走廊”經(jīng)由新加坡可以到達毗鄰的馬六甲海峽，是中國至東盟的“陸上馬六甲”。因此，它具有維護中國國家經(jīng)濟與能源安全等重大戰(zhàn)略意義。

（5）中山大學(xué)陳瑞蓮教授在其著作《區(qū)域公共管理導(dǎo)論》中認為，區(qū)域公共管理是以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益而對區(qū)域公共事務(wù)進行現(xiàn)代治理的社會活動。

（6）大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作于1992年由亞洲開發(fā)銀行發(fā)起，涉及流域內(nèi)的6個國家（中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南），旨在通過加強各成員國間的經(jīng)濟聯(lián)系，促進次區(qū)域的經(jīng)濟和社會發(fā)展。

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