?

地方政府重大投資項目社會風(fēng)險管理研究
——以山東省為例

董德利1，2，高學(xué)棟2

（1.中國浦東干部學(xué)院博士后科研工作站，上海201204；2.山東行政學(xué)院科研處，濟(jì)南250014）

摘要：社會風(fēng)險是一種導(dǎo)致社會沖突、危及社會穩(wěn)定和社會秩序的可能性。在現(xiàn)代社會復(fù)雜系統(tǒng)中，與投資項目有關(guān)的社會風(fēng)險因素幾乎無法單獨抽離出來，而是具有相互依存性，尤其在社會風(fēng)險管理職責(zé)分散在不同行政機(jī)構(gòu)、缺少信息共享和協(xié)同的背景下，重大投資項目建設(shè)可能出現(xiàn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象。為此，需要創(chuàng)新政府公共管理模式，建立針對投資項目的社會風(fēng)險管理體系，完善重大投資項目在社會不同層面的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：投資項目；社會風(fēng)險；政府管理；山東省

一、引言

投資是推動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要方式。然而，現(xiàn)代社會以經(jīng)濟(jì)為軸心、以科技為動力、以資本為鏈條、以投資項目為載體的區(qū)域發(fā)展模式，存在諸多不確定性和復(fù)雜變異性等特點，有些重大投資項目還可能產(chǎn)生始料未及的負(fù)面后果。當(dāng)然，借助現(xiàn)代治理機(jī)制和各種治理手段，人類應(yīng)對風(fēng)險的能力也在提高，但由此又面臨著政府管理和公共治理帶來的新型風(fēng)險，甚至出現(xiàn)烏爾里?！へ惪怂f的“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象。因此，與投資項目相關(guān)的人為風(fēng)險是現(xiàn)代社會風(fēng)險結(jié)構(gòu)中的重要內(nèi)容，包括政府決策模式在內(nèi)的制度化風(fēng)險尤其需要引起人們的關(guān)注。本文結(jié)合山東省近年來重大投資項目狀況，從公共管理角度分析重大投資項目社會風(fēng)險成因及規(guī)避策略，進(jìn)而就政府管理模式創(chuàng)新與改革路徑提出建議。

二、重大投資項目典型社會風(fēng)險分析

近年來，山東省在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中保持了良好發(fā)展態(tài)勢，同時也積累了一定的區(qū)域性社會風(fēng)險（表1）。從投資項目來看，山東省以半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)和黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為龍頭，主要突出配置了海洋高端產(chǎn)業(yè)、海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代臨港產(chǎn)業(yè)等投資項目，這些投資項目以高科技作為依托，規(guī)模大、集群化布局，尤其以港口集群和交通網(wǎng)絡(luò)體系為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目往往涉及征地拆遷和環(huán)境保護(hù)，項目投資額大、風(fēng)險高、建設(shè)周期長，這些項目與社會公眾的關(guān)聯(lián)性大，涉及不同利益群體，存在很多典型社會風(fēng)險。

表1：山東發(fā)展面臨的主要問題與區(qū)域性社會風(fēng)險來源

（一）征地拆遷引致的社會風(fēng)險

無論城市還是農(nóng)村，項目建設(shè)過程中的征地拆遷始終是項目單位、地方政府和相關(guān)部門遇到的最棘手、最困難、也是最難以解決的問題。在現(xiàn)行法律法規(guī)、政策規(guī)定的制度框架內(nèi)，征地拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)等諸多差異，在具體實施過程中，征地拆遷和居民安置往往因具體政策執(zhí)行、操作方式選擇以及受影響人群利益訴求的滿足水平等因素而引發(fā)大量社會問題，導(dǎo)致社會風(fēng)險持續(xù)發(fā)生。與投資項目征地拆遷相關(guān)的具體社會風(fēng)險有：一是群眾抵制土地征收的風(fēng)險。由于征地拆遷涉及群眾切身利益，加上群眾對征收政策缺乏理解，因此在土地征收問題上往往會與政府站在對立面，以各種形式抵制征地拆遷。其中，群眾最敏感、最擔(dān)憂的是公平合理補(bǔ)償問題，如果補(bǔ)償不合理，即使是少數(shù)人不滿意，也有可能影響項目進(jìn)度和社會不穩(wěn)定。二是群眾對生活環(huán)境變化不適的風(fēng)險。項目土地征收要打破原來的生存現(xiàn)狀，尤其由投資項目導(dǎo)致的異地安置會使長期形成的鄰里關(guān)系解體，遷出居民不得不重新組建并適應(yīng)新的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這些都會使被征收人在短期內(nèi)感到惶恐和不適。三是群眾對生活保障擔(dān)憂的風(fēng)險。征地拆遷使原有土地房屋收益消失，遷出居民短期收入受到影響，尤其經(jīng)營性房屋的滅失還會使部分打工者失去原來打工的機(jī)會，造成暫時性失業(yè)，從而使其面臨生存壓力。

（二）項目投融資引致的社會風(fēng)險

融資是保證投資項目順利實施的關(guān)鍵，涉及金融機(jī)構(gòu)、項目單位和大量民營企業(yè)，融資過程中的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制一旦出現(xiàn)問題往往會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，產(chǎn)生較大的社會風(fēng)險，而且投融資過程還往往會遇到經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等政策問題。理論上來看，在規(guī)范的融資項目中，項目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)是建立在嚴(yán)格契約安排基礎(chǔ)上的，通過一系列嚴(yán)密的合同條款約定，能夠使項目風(fēng)險分散化，分別轉(zhuǎn)移給建設(shè)承包商、運(yùn)營商、原料供應(yīng)商、產(chǎn)品購買方等，項目風(fēng)險在各參與方之間能夠?qū)崿F(xiàn)合理分擔(dān)，而且融資銀行的大部分風(fēng)險應(yīng)該也是可以預(yù)期的，貸款人的利益通過交易結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)權(quán)益的抵押或質(zhì)押安排和風(fēng)險分擔(dān)等措施保障，通過進(jìn)入項目成本的方式予以補(bǔ)償。然而在具體實踐中，以項目公司承貸的項目貸款中，項目建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)有可能缺乏嚴(yán)密的契約安排和有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，使得項目風(fēng)險未必能實現(xiàn)在各參與方之間合理分配，項目相關(guān)風(fēng)險可能仍主要集中在項目公司。另外，資本金代表了投資者承擔(dān)風(fēng)險的限額，以及對債權(quán)人債權(quán)的保障程度，資本金比例實質(zhì)表明了一個項目中銀行與項目投資者的風(fēng)險分配和承擔(dān)問題。一般來說，企業(yè)總是傾向于盡量降低資本金比例。資本金比例越低，項目對銀行融資的依賴程度越大，企業(yè)實際上是將項目投資相關(guān)的主要風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給銀行。盡管國家規(guī)定的資本金比例是項目必須滿足的最低要求，然而，滿足上述規(guī)定雖然可以規(guī)避政策風(fēng)險，但并不代表足以抵御商業(yè)風(fēng)險，尤其民營企業(yè)介入重大基礎(chǔ)設(shè)施項目時大部分存在出資問題，應(yīng)重點關(guān)注其出資來源，盡可能要求項目資本金先于銀行貸款到位。

（三）生態(tài)環(huán)境引致的社會風(fēng)險

半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)和黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)都是以海洋為依托的海洋經(jīng)濟(jì)，其發(fā)展過程中的陸地污染、海洋資源開發(fā)、港灣建設(shè)、石油開采、海水養(yǎng)殖等人類活動，對海洋環(huán)境都會產(chǎn)生一定程度的影響。與其他海域相比，山東半島瀕臨的海域具有一定封閉性，海洋生態(tài)環(huán)境較脆弱。藍(lán)、黃兩個經(jīng)濟(jì)區(qū)以及周邊的渤海、黃海海域有豐富的石油和天然氣資源，隨著海上石油資源的不斷開發(fā)利用以及海上輸油線路的日益繁忙，海上溢油的可能性在不斷增大?？拷澈５臇|營、濱州、煙臺、威海等城市目前都在積極謀劃建設(shè)自己的出海通道，力爭建成有一定吞吐能力的大港口；青島作為黃海之濱的港口城市則正在建設(shè)千億噸港口董家口港，港口碼頭建設(shè)需要填海造地，需要在海岸帶開展工程建設(shè)；此外傳統(tǒng)海水養(yǎng)殖規(guī)模的擴(kuò)大和遠(yuǎn)洋捕撈的激增，都不可避免地會對渤海、黃海海洋生態(tài)環(huán)境造成一定的影響或者破壞。另外，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有黃河流入渤海，其他較大的還有彌河、濰河、膠萊河等河流，這些河流沿岸存在一些高污染項目，從而使得陸源污染與海洋生態(tài)環(huán)境相聯(lián)系，而生活垃圾、工業(yè)廢料的傾倒對沿海地區(qū)的海洋環(huán)境也會造成一定程度的破壞。

三、公共管理模式對投資項目社會風(fēng)險的影響

目前，山東省仍處在快速發(fā)展階段，要在區(qū)域?qū)用婧屯顿Y項目兩個層面上應(yīng)對社會風(fēng)險，關(guān)鍵在于能否轉(zhuǎn)變政府職能，建立起適應(yīng)海陸統(tǒng)籌發(fā)展的投資項目服務(wù)保障體系和制度機(jī)制。從公共管理角度來說，對投資項目的社會風(fēng)險管理可以歸結(jié)到地方政府行為模式、項目決策體系、項目管理體制和公眾參與等根本問題上來。

（一）地方政府行為模式

長期以來，各級政府往往是以市場進(jìn)程的主導(dǎo)者、組織者和操作者出現(xiàn)的。在這種情況下，地方政府的行為模式往往有四種［1］84，分別是發(fā)展主義模式、企業(yè)家模式、庇護(hù)主義模式和掠奪主義模式。其中，發(fā)展主義表現(xiàn)為地方政府追求較高的GDP增長和財政收入，政府通過各種稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠政策甚至是零地價的措施來招商引資。企業(yè)家模式又被稱為地方政府公司化，即地方政府某種程度上具有公司的特征，政府經(jīng)營城市和土地，政府行為微觀化、趨利化，過于強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能而壓倒了更為基礎(chǔ)的公共服務(wù)和社會管理職能。庇護(hù)主義模式主要是地方政府通過各種手段進(jìn)行資源爭奪，扮演了地方企業(yè)所有者和地方保護(hù)主義者的角色。掠奪主義模式主要表現(xiàn)為地方政府行為的短期化，導(dǎo)致強(qiáng)烈的投資沖動，對土地資源廉價占用，不顧資源環(huán)境代價盲目掠奪式發(fā)展。實際上，政府行為模式與投資項目社會風(fēng)險管理密切相關(guān)，如果缺乏利益相關(guān)者和社會多元主體的有效參與，政府治理工具的選擇往往以強(qiáng)制性工具為主，政府行為過于依賴行政強(qiáng)制手段，在投資項目決策和實施過程中，會使得政府自身經(jīng)常處于輿論的風(fēng)口浪尖，引發(fā)社會不滿甚至針對政府的群體性事件。

（二）投資項目決策體系

按照我國現(xiàn)行行政管理體制和國務(wù)院要求，一般由相關(guān)行政管理部門對投資項目實施綜合化、多元化管理。其中，發(fā)展改革部門是投資主管部門，著重對項目是否符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，是否維護(hù)了經(jīng)濟(jì)安全和公眾利益，資源開發(fā)利用和重大布局是否合理，是否有效防止壟斷等負(fù)責(zé)。環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)審批，主要對項目是否符合環(huán)境影響評價的法律法規(guī)要求、是否符合環(huán)境功能區(qū)劃、擬采取的環(huán)保措施是否有效等負(fù)責(zé)。國土資源部門對土地利用和資源開發(fā)利用總體規(guī)劃和國家土地政策，項目擬用地規(guī)模是否符合有關(guān)規(guī)定和控制要求，土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用是否合理等負(fù)責(zé)。城市規(guī)劃主管部門對項目是否符合城市規(guī)劃要求、選址是否合理等負(fù)責(zé)。行業(yè)主管部門對項目是否符合國家法律法規(guī)、行業(yè)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃以及行業(yè)管理的有關(guān)規(guī)定等負(fù)責(zé)。

現(xiàn)實中，各級政府對投資項目往往都具有相當(dāng)程度的偏好，但政府對投資項目的決策體系與決策機(jī)制未必有效，主要存在以下問題：投資決策科學(xué)化、民主化意識淡薄，長官意志決策現(xiàn)象嚴(yán)重，公眾缺乏參與主動權(quán)；科學(xué)論證不到位，缺乏綜合論證評估，可行性研究報告成為爭取項目立項的“可批性報告”；決策主體責(zé)任不明，決策責(zé)任追究機(jī)制尚需完善；投資項目難以有效控制，超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象時有發(fā)生；項目評估制度、項目聽證制度和公示制度對政府投資決策的監(jiān)督管理作用較弱；專家參與的決策存在走過場現(xiàn)象［2］87。從投資項目決策體系來看，投資項目的效果和風(fēng)險受制于決策主體、決策程序、決策方法和決策制度等因素。

（三）投資項目管理體制

在多元管理體制下，政府投資項目的審批流程一般為：項目建議書→規(guī)劃預(yù)審、土地預(yù)審和環(huán)評預(yù)審→項目可行性研究報告→規(guī)劃許可、正式用地手續(xù)→開工許可，對應(yīng)的責(zé)任主體為投資主管部門→規(guī)劃主管部門、國土資源主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門→投資主管部門→規(guī)劃主管部門、國土資源主管部門→建設(shè)主管部門。山東省發(fā)改委也制定了建設(shè)項目審批、核準(zhǔn)、備案等事項的具體管理規(guī)定（圖1），對于各類投資建設(shè)項目，要求根據(jù)省政府關(guān)于核準(zhǔn)投資項目目錄進(jìn)行核準(zhǔn)或備案。當(dāng)然，這一投資管理體制是按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，對不同投資主體、不同項目屬性設(shè)置不同的管理要求，但同時也可能出現(xiàn)監(jiān)管部門各掃門前雪，或者監(jiān)管內(nèi)容互為前提條件的現(xiàn)象。

圖1：山東省投資項目審查管理要點

（四）公眾與社區(qū)的參與

一般來說，社區(qū)參與可以使項目規(guī)劃者和實施者獲得更多有關(guān)項目所在地的條件信息，確定項目利益相關(guān)者的多方面需要，促進(jìn)項目發(fā)起人與利益相關(guān)者之間的相互理解，提高投資項目在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、資源利用、社會發(fā)展等方面的有效性。然而，社區(qū)參與的項目雖然更能引起公眾廣泛的注意，但同時也有可能提高公眾對項目的期望值，在某些情況下這些高期望是難以滿足的，把項目受益者組織起來更是個漫長而復(fù)雜的過程，融入人們的感情色彩甚至可能導(dǎo)致這類投資項目的失敗和延誤。當(dāng)然，在社區(qū)參與過程中，如果關(guān)于項目的收益和權(quán)力分配出現(xiàn)不公，那么反過來也會影響社區(qū)公眾參與的積極性和效果［3］50。

四、重大項目社會風(fēng)險管理的對策建議

風(fēng)險的客觀存在與主觀判斷共同決定了采取什么樣的治理形式來實現(xiàn)一種理想的秩序。從風(fēng)險治理角度來說，投資項目社會風(fēng)險治理所要達(dá)到的目標(biāo)有三個：選擇風(fēng)險、分擔(dān)風(fēng)險以及規(guī)避或減小風(fēng)險，而政府、市場和公民社會則是現(xiàn)代社會公共治理的基本機(jī)制。因此，要管控重大投資項目的社會風(fēng)險，需要明確政府的責(zé)任，將社會風(fēng)險評估作為投資項目管理的前置條件，建立基于公民社會的投資項目社會風(fēng)險管控體系，圍繞程序、政策、方案、訴求等方面開展合法性、合理性、可行性和可控性評估，真正處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。

（一）完善決策機(jī)制，構(gòu)建投資項目風(fēng)險防范管理體系

投資決策是投資項目社會風(fēng)險管理的起始環(huán)節(jié)，投資項目社會風(fēng)險控制甚至整個項目決策的有效性都取決于決策體系健康完整的運(yùn)行與否。目前，政府往往占據(jù)著投資決策主體的核心地位，是決策權(quán)力的最終擁有者，而社會投資者和公眾的決策權(quán)力有限，但投資項目決策是一種多目標(biāo)決策和多元化利益主體行為，投資目標(biāo)和方案都需要優(yōu)先性排序。實際上，投資項目決策體系涉及決策主體、決策程序、決策方法和決策制度，只有建立完善的決策制度和運(yùn)行管理機(jī)制，保證決策程序按照一定的規(guī)則運(yùn)行，各類投資決策主體才能有效發(fā)揮風(fēng)險管控作用。為此，圍繞投資項目決策，首先要改變目前重技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證而忽視社會風(fēng)險防范的投資項目管理體系，加強(qiáng)投資項目與生態(tài)環(huán)境、人、社會的外部關(guān)聯(lián)性風(fēng)險分析。其次，要建立以公共需求為取向的項目價值評判標(biāo)準(zhǔn)體系。實際上，按照我國投資體制改革的基本要求，政府投資和企業(yè)投資有完全不同的目標(biāo)，政府投資應(yīng)側(cè)重于滿足公共需求，而企業(yè)投資在追求投資收益最大化的過程中，不能以犧牲社會福利為代價，滿足公共需求、減少社會風(fēng)險應(yīng)該成為項目決策的基本依據(jù)。第三，要進(jìn)一步完善項目儲備制度、專家咨詢制度、公示制度、聽證制度、責(zé)任追究制度和項目績效評價等制度，優(yōu)化選擇相應(yīng)的決策方法，規(guī)范決策程序。

（二）明確責(zé)任主體，健全投資項目風(fēng)險管理追責(zé)制度

按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)責(zé)任”的原則進(jìn)一步明確劃分責(zé)任主體，企業(yè)投資項目由企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，政府投資項目由政府承擔(dān)主體責(zé)任，政府監(jiān)管部門要承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。同時，建立和完善監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制。在綜合化、多元化管理模式下，每一個行政管理部門的管理范圍、管理責(zé)任都是獨立的，不同部門職責(zé)不能相互替代，而且不能以其他某一部門的意見作為自身部門履行管理責(zé)任的前提條件。同時，要加大對政府投資項目違規(guī)操作的處罰力度。具體包括：一是要制定政府投資責(zé)任追究可操作性法規(guī)，結(jié)合政府投資管理的特點，明確責(zé)任追究主體、追究范圍、追究程序等具體內(nèi)容，加大對政府投資違規(guī)違紀(jì)行為的懲處力度，增強(qiáng)責(zé)任意識，切實做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)需賠償、違法要追究。及時披露涉及政府投資的問題，鼓勵社會公眾和新聞媒體參與監(jiān)督，確保政府投資責(zé)任追究制度落到實處。二是要進(jìn)一步加強(qiáng)稽查工作的深度，對稽查中發(fā)現(xiàn)的重大違規(guī)違紀(jì)問題，及時移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，責(zé)令項目單位進(jìn)行整改或通報相關(guān)管理部門予以處罰。同時，要及時向社會公布稽查結(jié)果和處罰結(jié)果，堅決遏制項目參與方不良行為的發(fā)生。對稽查工作中發(fā)現(xiàn)的同類問題，要認(rèn)真查找深層次原因，并提出對策建議，充分發(fā)揮稽查工作對規(guī)范政府投資項目審批程序、提高政府投資管理水平的重要作用。三是要嚴(yán)格執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，對項目建設(shè)也實行“一崗雙責(zé)”，發(fā)現(xiàn)腐敗問題要嚴(yán)肅追究責(zé)任，加大查處違紀(jì)違法案件的力度，對在項目建設(shè)中違規(guī)操作、貪污受賄的，要從嚴(yán)查處。地方政府重大投資項目問責(zé)制的建立，可以起到懲戒和警示的雙重作用，從而盡量避免政府在投資項目決策和執(zhí)行過程中出現(xiàn)重大失誤。

（三）擴(kuò)大社會參與，完善重大投資項目社會評價機(jī)制

投資項目社會風(fēng)險主要來自項目與相關(guān)利益主體之間的利益沖突與溝通障礙，對投資項目進(jìn)行科學(xué)的分析與評價，是實現(xiàn)投資項目決策科學(xué)化、民主化，提高項目效益及其效果可持續(xù)性的關(guān)鍵?，F(xiàn)有投資項目管理體制大多重視投資項目前期的合法性、合理性、經(jīng)濟(jì)可行性和可控性評估，實際上，對重大項目、重大政策、重大改革更應(yīng)該重視投資項目與社會的互動關(guān)系、相互適應(yīng)性、社會可行性和可持續(xù)性分析，施行投資項目全周期社會評價。另外，政府在社會系統(tǒng)中往往是強(qiáng)勢一方，具有引導(dǎo)、管理與服務(wù)社會的多重職能，政府也是大多正式制度供給的當(dāng)然主體，然而，由于信息不對稱以及制度供給意愿、能力的限制，社會范圍內(nèi)投資管理體制、機(jī)制等制度的形成和變遷過程并非完全以公共利益為出發(fā)點，很可能是主管部門利益博弈和官員個體效用最大化的結(jié)果，尤其在制度實際運(yùn)行中還存在政治利益與經(jīng)濟(jì)利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益的不完全一致，正式制度之外的獲利機(jī)會使得那些敢于突破正式制度邊界的行為者可能獲得巨大額外收益，進(jìn)而鼓勵人們的非法行為。實際上，在重大項目投資過程中隨時都會遇到各種問題，如果原來并不太大的問題在產(chǎn)生初期就被掩蓋起來，這些被掩蓋的問題就會發(fā)酵、膨脹和惡化，而如果有公開、理性的持續(xù)公共空間討論、探索這些問題，對已經(jīng)浮現(xiàn)出來的問題進(jìn)行更系統(tǒng)的梳理，可能會激發(fā)出新的政策思路和開創(chuàng)性的具體措施，使那些顯性和隱性的重大問題得以及時處理。因此，要打破原有制度的路徑依賴和局限性，實現(xiàn)投資監(jiān)管機(jī)制的良性變遷，從長遠(yuǎn)來看特別需要推動公民社會建設(shè)，提高制度構(gòu)建和政策形成過程中的社會參與度。當(dāng)然，對投資項目社會風(fēng)險的治理，還有賴于整個社會的身份依賴關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系，有賴于社會心理結(jié)構(gòu)的改變和社會資本獨立性的建立。

（四）劃分風(fēng)險等級，實施投資項目社會風(fēng)險分級管理

不同投資項目引致的潛在社會風(fēng)險不同，為提高投資項目社會風(fēng)險管理的有效性，在投資項目評價時可以引入社會風(fēng)險等級管理制度，評定投資項目社會風(fēng)險等級、評估風(fēng)險承受能力、提出風(fēng)險化解對策。籠統(tǒng)地說，高社會風(fēng)險項目是大部分人民群眾對項目有意見、反應(yīng)特別強(qiáng)烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件的項目；中風(fēng)險項目是部分人民群眾對項目有意見、反應(yīng)強(qiáng)烈，可能引發(fā)矛盾沖突的項目；低風(fēng)險是多數(shù)人民群眾理解支持但少部分人民群眾有意見的項目。對于不同等級的社會風(fēng)險項目，政府在審批（核準(zhǔn)）過程中應(yīng)采取不同的處理方式，在項目實施過程中出現(xiàn)的各種社會不穩(wěn)定因素，項目實施主體應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)部門報告并按照規(guī)定做好風(fēng)險防范和化解工作。

（五）創(chuàng)新金融機(jī)制，提高投資項目融資效率和管控水平

金融在區(qū)域發(fā)展中具有先行性和杠桿作用，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)需要不斷創(chuàng)新金融機(jī)制，提高項目融資效率和管控水平，進(jìn)一步拓寬半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)項目融資渠道，加強(qiáng)政策性金融支持力度，探索和規(guī)范其他各類直接融資方式，積極推進(jìn)區(qū)域性金融的先行先試?；\統(tǒng)來說，金融創(chuàng)新是指變更現(xiàn)有的金融體制和增加新的金融工具，其創(chuàng)新涉及的范圍相當(dāng)廣泛，不僅包括金融技術(shù)的創(chuàng)新、金融市場的創(chuàng)新、金融服務(wù)產(chǎn)品的創(chuàng)新、金融企業(yè)組織和管理方式的創(chuàng)新、金融服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)上的創(chuàng)新，而且還包括現(xiàn)代銀行業(yè)產(chǎn)生以來有關(guān)銀行業(yè)務(wù)、銀行資產(chǎn)負(fù)債管理乃至金融機(jī)構(gòu)、金融布場、金融體系的變革。從金融機(jī)構(gòu)來看，金融創(chuàng)新主要是指金融機(jī)構(gòu)特別是銀行中介功能的變化，它可以分為技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新以及制度創(chuàng)新。從金融工具的創(chuàng)新來看有信用創(chuàng)新、風(fēng)險轉(zhuǎn)移創(chuàng)新、增加流動創(chuàng)新、股權(quán)創(chuàng)造創(chuàng)新等方式。在半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)項目推進(jìn)過程中，可以用短期信用來實現(xiàn)中期信用，使原有金融工具提高變現(xiàn)能力和可轉(zhuǎn)換性，也可通過債權(quán)變股權(quán)來提高項目進(jìn)度，但必須同時提高相關(guān)行為主體對項目融資風(fēng)險的管控能力和水平。

（六）加大環(huán)保力度，建立重大投資項目生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

環(huán)境問題是投資項目社會風(fēng)險的重要來源，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實現(xiàn)生態(tài)安全、環(huán)境公平與可持續(xù)發(fā)展的必然要求。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容包括：一是對生態(tài)系統(tǒng)本身保護(hù)（恢復(fù)）或破壞的成本進(jìn)行補(bǔ)償；二是通過經(jīng)濟(jì)手段將經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)部化；三是對個人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的投入或放棄發(fā)展機(jī)會的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；四是對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入。從國際上來看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟僮鞣绞街饕兴姆N類型：直接公共補(bǔ)償，即政府直接向提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的農(nóng)村土地所有者及其它提供者進(jìn)行補(bǔ)償；限額交易，由政府或管理機(jī)構(gòu)為生態(tài)系統(tǒng)退化或一定范圍內(nèi)允許的破壞量設(shè)定一個界限，并允許對這種信用額度進(jìn)行交易；私人直接補(bǔ)償，由個體作為生態(tài)服務(wù)的購買者；生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證，通過消費(fèi)者的選擇間接為生態(tài)友好型產(chǎn)品提供補(bǔ)償。為了建立促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的長效機(jī)制，中央政府已經(jīng)提出“按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰治理、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。具體到重大投資項目的生態(tài)補(bǔ)償問題上，首先應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)和制度，建立與投資項目規(guī)模相對應(yīng)的一系列生態(tài)補(bǔ)償配套機(jī)制。其次要建立政府監(jiān)督管理機(jī)制，實行投資項目全過程生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督。第三要完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦唧w系，建立多元化的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金融資渠道和補(bǔ)償方式。第四要建立投資項目生態(tài)核算機(jī)制，爭取獲得最大化的項目生態(tài)收益。

參考文獻(xiàn)：

［1］楊靜.社會轉(zhuǎn)型和制度變遷下的地方政府行為與社會風(fēng)險分析［J］.理論探討，2011（03）.

［2］陳輝華，等.政府投資項目決策體系及運(yùn)行機(jī)制分析［J］.科技進(jìn)步與對策，2008（10）.

［3］國家計委投資研究所、建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所課題組.投資項目社會評價指南［M］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，1997.

編輯：李磊

作者簡介：董德利（1976－），山東濟(jì)南人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，副教授，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士后流動站、中國浦東干部學(xué)院博士后科研工作站在站博士后，山東省行政管理軟科學(xué)研究基地研究員，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。高學(xué)棟（1959－），山東安丘人，教授，山東行政學(xué)院學(xué)報副主編、編輯部主任，山東省行政管理軟科學(xué)研究基地主任，主要研究方向：公共管理。

收稿日期：2014-11-22

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2012.01.016

文章編號：2095-7238（2015）02-0088-06

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

中圖分類號：C912.82