劉元芹

（南京郵電大學(xué)社會科學(xué)處 江蘇 南京 210023）

城市開發(fā)區(qū)義務(wù)教育資源的合理配置研究
——以南京市江寧經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例

劉元芹

（南京郵電大學(xué)社會科學(xué)處 江蘇 南京 210023）

義務(wù)教育資源的合理配置，對開發(fā)區(qū)的社會、經(jīng)濟、交通、城市化發(fā)展推動作用顯著。城市開發(fā)區(qū)因為具有城市新區(qū)的性質(zhì)，需要政府全面建設(shè)開發(fā)區(qū)區(qū)域內(nèi)以教育資源為代表的城市公共服務(wù)設(shè)施。合理規(guī)劃、在開發(fā)區(qū)設(shè)立教育行政部門、根據(jù)入住人口適時調(diào)整教育資源布局，使教育與經(jīng)濟相協(xié)調(diào)，才能促進(jìn)開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

義務(wù)教育資源 城市開發(fā)區(qū) 推動作用 均衡配置

城市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)是我國改革開放的產(chǎn)物，從1984年設(shè)立第一個開發(fā)區(qū)到現(xiàn)在已有30多年的發(fā)展歷史。各個城市開發(fā)區(qū)的設(shè)立，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展提供了強勁動力。但是開發(fā)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟的單枝獨秀，難以為經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的全面發(fā)展提供持續(xù)動力。近些年來，隨著城市中心人口向城市周邊的擴散和遷移，政府對開發(fā)區(qū)的政策導(dǎo)向已由最初的以經(jīng)濟發(fā)展為主轉(zhuǎn)為注重加強公共服務(wù)、促進(jìn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。

我國的城市開發(fā)區(qū)建設(shè)與國外相比有很大的不同。國外的開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)、功能相對單一，大部分開發(fā)區(qū)主要是發(fā)展工業(yè)或者從事高科技開發(fā)，多是生產(chǎn)、研發(fā)基地。員工工作與居住的地方相距甚遠(yuǎn)，用地性質(zhì)被嚴(yán)格限定，地價相對較高，少有居民區(qū)，所以與日常生活休戚相關(guān)的服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)教育配套等問題并不十分突出。而我國的開發(fā)區(qū)建設(shè)則大多是與新城區(qū)建設(shè)密切聯(lián)系在一起，開發(fā)區(qū)的建設(shè)與人們生活、學(xué)習(xí)的功能區(qū)域的發(fā)展幾乎是同時進(jìn)行的。伴隨著高新技術(shù)企業(yè)的成長，住宅區(qū)大量涌現(xiàn)，商業(yè)配套設(shè)施大規(guī)模開發(fā)，開發(fā)區(qū)在很大程度上承擔(dān)著城市社會管理與服務(wù)的諸多功能。但是目前，無論是國家級開發(fā)區(qū)還是省級開發(fā)區(qū)，都存在著經(jīng)濟超前、公共服務(wù)滯后的現(xiàn)象，尤以基礎(chǔ)教育資源的緊缺最甚。

一、南京市江寧國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)義務(wù)教育資源配置的實況分析

雖然一些城市的政府近年來對城市開發(fā)區(qū)做了一定的教育配套工作，興建了部分學(xué)校，促成了這些地區(qū)教育事業(yè)的較快發(fā)展，但這些工作與開發(fā)區(qū)的現(xiàn)實需要相比，尚有較大差距，對開發(fā)區(qū)教育發(fā)展缺少統(tǒng)籌考慮，缺乏前瞻性。不能滿足居住和生活在開發(fā)區(qū)的人民子女的教育需求，一些政府網(wǎng)站上關(guān)于開發(fā)區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校設(shè)置的呼聲較高。因此，統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)區(qū)的教育布局、合理配置開發(fā)園區(qū)的基礎(chǔ)教育資源成為推動開發(fā)區(qū)建設(shè)的迫切需要。

江寧經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)位于南京南部，隸屬于江寧區(qū)，區(qū)域面積243平方公里。開發(fā)區(qū)創(chuàng)辦于1992 年，2010年升級為國家級開發(fā)區(qū)。2001年江寧撤縣改區(qū)開啟了南京城市空間南拓的發(fā)展方向，《南京市城市總體規(guī)劃（1999-2010）、（2007-2030）》中都強調(diào)江寧承接主城區(qū)功能與人口擴散的作用。而開發(fā)區(qū)作為江寧最重要的功能板塊之一，不僅是引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的核心引擎（2011年開發(fā)區(qū)規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值占江寧區(qū)的66.02%），也是承接區(qū)域人口轉(zhuǎn)移的主戰(zhàn)場[1]。

據(jù)統(tǒng)計，江寧開發(fā)區(qū)目前人口近30萬人，按服務(wù)人口70‰，小學(xué)服務(wù)半徑500—1000米，中學(xué)服務(wù)半徑1000—1500米的標(biāo)準(zhǔn)，需9個學(xué)校、432個班額、服務(wù)近20000名學(xué)生，但目前只有小學(xué)3所、中學(xué)1所，3所小學(xué)共有128個班，能容納5760名學(xué)生，1所中學(xué)30個班，能容納1350名學(xué)生。教育資源的配置情況與實際需求相差較大。近10年內(nèi)除新增的將軍山小學(xué)之外，無新增學(xué)校和班額。周圍居民和開發(fā)區(qū)企業(yè)引進(jìn)的人才對學(xué)校設(shè)置尤其是初中學(xué)校的設(shè)置要求較為迫切。

以教育資源為代表的軟環(huán)境建設(shè)對開發(fā)園區(qū)建設(shè)具有重要意義。任何開發(fā)區(qū)，要想脫穎而出，僅僅擁有大量產(chǎn)生巨大產(chǎn)值的國際性公司是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要創(chuàng)造一個能留得住這些公司、使公司的各種人員安心發(fā)展的軟環(huán)境。各項社會事業(yè)發(fā)展不完備，開發(fā)區(qū)的發(fā)展明顯就會缺乏后勁，難以吸引更多更大的投資。社會事業(yè)，特別是充足、優(yōu)質(zhì)的教育配套設(shè)施已成為開發(fā)區(qū)招商引資、繼續(xù)做大做強不可或缺的重要條件。

二、義務(wù)教育資源的合理配置對城市開發(fā)區(qū)的推動作用

（一）促進(jìn)教育公平

義務(wù)教育資源的合理配置，一直是社會各界廣泛關(guān)注和議論的問題。由于民主法制日益完善，公民權(quán)利意識不斷增強，知識、技能的價值越來越充分顯現(xiàn)，人民群眾越來越渴望優(yōu)質(zhì)教育、關(guān)注教育公平。2010年1月，教育部在文件中要求，“從貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會主義和諧社會、促進(jìn)教育公平的高度，把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的重中之重，按照促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的法律要求，以適齡兒童少年接受更加公平更高質(zhì)量的義務(wù)教育為目標(biāo)，合理配置教育資源，不斷提高保障水平”。

義務(wù)教育屬于“純公共產(chǎn)品”，政府對義務(wù)教育資源合理配置，使學(xué)齡兒童在教育上享受起點公平和過程公平，將極大地闡釋社會公平的涵義，促進(jìn)我國和諧社會的建設(shè)。

（二）對經(jīng)濟具有乘數(shù)效應(yīng)

公共支出乘數(shù)效應(yīng)是指政府公共支出變動引起的社會總需求變動對國民收入增加或減少的影響程度。一個部門的投資支出會轉(zhuǎn)化為其他部門的收入，單一的投資卻會引起多部門的效益，使投資效益遞增。在開發(fā)區(qū)內(nèi)合理配置基礎(chǔ)教育資源，能夠改善區(qū)域內(nèi)的投資軟環(huán)境、提高投資吸引力，能夠促進(jìn)地區(qū)內(nèi)的土地增值、引起房地產(chǎn)市場活躍、促進(jìn)商業(yè)繁榮等等。

因為城市開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟強有力的貢獻(xiàn)者，地方政府都希望通過“筑巢引風(fēng)”，改善投資環(huán)境，加快經(jīng)濟發(fā)展。在硬環(huán)境建設(shè)方面，政府基本都會花大力氣來使區(qū)域改觀，比如土地作“五通一平”甚至是“九通一平”（道路、供電、供水、供熱、排水、排污、郵電、有線電視和土地填高平整），相繼建設(shè)高水準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施。在軟環(huán)境方面，地方政府往往致力于改善政治、經(jīng)濟、法律等方面，而在教育、社會文化環(huán)境領(lǐng)域，往往投入、改觀速度緩慢，有時甚至認(rèn)為不重要而不為之。實際上，良好的教育環(huán)境、適宜的社會文化氛圍往往比繁華的商業(yè)街區(qū)更能吸引投資者和來此工作的白領(lǐng)階層。教育資源，尤其是優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的配置，會快速提高開發(fā)區(qū)人氣，也就會帶動土地房產(chǎn)市場，以及商業(yè)設(shè)施的跟進(jìn)建設(shè)與繁榮。

我國傳統(tǒng)歷來重視子女教育，歷史上“孟母三遷”的故事在當(dāng)代社會持續(xù)上演。如果城市開發(fā)區(qū)的教育資源優(yōu)質(zhì)，將會吸引無數(shù)年輕父母前來就業(yè)、購房。屆時，開發(fā)區(qū)的人氣、商業(yè)氛圍將不可避免地高漲。

（三）緩解城市中心交通壓力

隨著城市經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展以及人民生活水平的提高，私人小汽車的數(shù)量在源源不斷地增加，新增道路趕不上城市新增車輛的矛盾日益顯現(xiàn)，街道和馬路變成了停車場，交通擁擠成為當(dāng)代城市發(fā)展中普遍存在的問題。交通擁擠帶來了一系列問題。會導(dǎo)致交通緊張、車速過慢，事故頻繁發(fā)生。交通擁擠還帶來了空氣污染和噪聲等問題。汽車尾氣排放、汽車噪聲污染使城市變得喧囂，不僅不利于城市居民的身體健康，還會使人心情煩躁，嚴(yán)重影響居民正常的工作和學(xué)習(xí)生活。交通擁擠還會使大城市地區(qū)的重要經(jīng)濟活動受到影響。

政府公共部門及教育資源在主城區(qū)的集中配置，在很大程度上影響了城市交通的順暢與擁擠。一些城市通過整合社會空間結(jié)構(gòu)，完善開發(fā)區(qū)功能，配置相應(yīng)的商業(yè)設(shè)施和教育資源，使其不僅是年輕人的工作和居住區(qū)域，同時也是年輕人的父母和孩子的安居樂業(yè)的生活區(qū)域，如此以來將大大減少潮汐交通和遠(yuǎn)距離交通，有效控制交通需求，縮減早晚高峰期交通壓力。

（四）加快城市化進(jìn)程

城市化包含著人口城市化和土地城市化。從人口城市化的角度看，城市化的對象是廣大農(nóng)村人口。人口城市化的過程就是農(nóng)業(yè)人口逐步向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步向城鎮(zhèn)集聚的過程。厲以賢認(rèn)為：農(nóng)村城市化的過程，同時也是農(nóng)民市民化的過程。由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻癫⒉皇呛唵蔚纳矸莺蛻艏母淖?，素質(zhì)、能力、觀念、思維方式、生活方式等都要跟著轉(zhuǎn)換和提升。這就必須通過教育來實現(xiàn)[2]。可以這樣說，教育的普及程度決定著城市化的有效規(guī)模，教育的高度決定著城市化的可能深度。

建設(shè)現(xiàn)代化、功能完備、健康持續(xù)發(fā)展的城市區(qū)域，就要構(gòu)建人才培養(yǎng)的規(guī)模、類型和層次相對合理的教育體系，這是城市社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)、健康、持續(xù)發(fā)展的保證。在開發(fā)區(qū)對教育結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行科學(xué)合理的配置，是教育在推進(jìn)城市化進(jìn)程中發(fā)揮作用的主要措施之一。優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育資源在開發(fā)區(qū)的配置，能夠滿足在區(qū)域內(nèi)工作和生活的白領(lǐng)階層以及就地安置拆遷的農(nóng)村人口，也會吸引開發(fā)區(qū)周邊的農(nóng)業(yè)人口到開發(fā)區(qū)就業(yè)購房享受優(yōu)質(zhì)公立教育，化農(nóng)村社會為城市社會，化農(nóng)民為城鎮(zhèn)居民，從而加快城市化進(jìn)程。

三、在城市開發(fā)區(qū)均衡配置義務(wù)教育資源的建議

目前我國城市開發(fā)區(qū)政府的地位尷尬，基本功能定位僅限于商業(yè)開發(fā)、招商引資，無權(quán)配置公辦基礎(chǔ)教育資源。在實際工作中，開發(fā)區(qū)作為政府的派出機構(gòu)，不是一級地方政府，相應(yīng)的，也沒有用于文化教育等社會事業(yè)的用地，亦沒有專門經(jīng)費，對轄區(qū)內(nèi)的文化、教育等社會事業(yè)工作沒有統(tǒng)籌管理的權(quán)利，協(xié)調(diào)起來比較困難。在開發(fā)區(qū)這樣的特殊區(qū)域，如何合理配置教育資源，形成教育發(fā)展與園區(qū)繁榮的良性互動，如何對教育等社會事業(yè)進(jìn)行定位和管理是政府必須重新審視的重要問題。一些國家級、省級城市開發(fā)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配套設(shè)置，需要所在省政府、市政府、區(qū)政府三方的協(xié)調(diào)，將全市范圍甚至全省范圍的優(yōu)質(zhì)教育資源配置到開發(fā)區(qū)。

（一）規(guī)劃部門在整體布局上優(yōu)先考慮義務(wù)教育資源的布局

隨著大城市郊區(qū)化發(fā)展，人口日益向郊區(qū)擴散，以開發(fā)區(qū)為代表的新城成為與主城有相對獨立性的、自給自足的、可以為居民提供相應(yīng)服務(wù)的新區(qū)域。所以在規(guī)劃時就應(yīng)明確開發(fā)區(qū)的綜合功能定位，按照《城市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置規(guī)定》里的要求，健全以義務(wù)教育資源為首的公共服務(wù)設(shè)施，避免開發(fā)后期發(fā)展空間不足等問題。地方政府應(yīng)該意識到粗放單一的工業(yè)發(fā)展并不能帶來開發(fā)區(qū)競爭力的真正提升，反而容易成為遠(yuǎn)期發(fā)展的禁錮。因此開發(fā)區(qū)不宜僅僅作為城市某些功能的補充或強化單元，而是要逐漸具備與主城一樣完善的功能結(jié)構(gòu)和中心體系，成長為完全具備獨立運行能力的新城市區(qū)域[3]。

規(guī)劃部門首先要在規(guī)劃工業(yè)、商業(yè)、住宅用地初期，就根據(jù)周邊住宅容納人口數(shù)及服務(wù)半徑，估計好教育規(guī)模，預(yù)留出中小學(xué)用地。針對個別地方政府受到短期經(jīng)濟利益的驅(qū)動，在土地開發(fā)和使用中蠶食預(yù)留教育用地的行為，規(guī)劃部門應(yīng)在規(guī)劃初期和變更用地性質(zhì)時對社會公眾進(jìn)行公示，接受公眾和媒體的監(jiān)督。

（二）在城市開發(fā)區(qū)政府成立教育行政部門

很多開發(fā)區(qū)政府功能單一，基本只限于招商引資，沒有權(quán)限管理教育、文化等公共事業(yè)。而所在區(qū)的政府教育行政部門，對教育資源的管理是按照傳統(tǒng)的街道辦事處、社區(qū)來進(jìn)行規(guī)劃和布局的，往往只關(guān)注老城區(qū)域已有的學(xué)校，對開發(fā)區(qū)所涉及區(qū)域缺乏統(tǒng)籌管理，忽視開發(fā)區(qū)區(qū)域居民的教育需求和教育訴求。

蘇州工業(yè)園區(qū)、武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)等開發(fā)區(qū)，教育與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)質(zhì)教育的配置讓開發(fā)區(qū)內(nèi)的優(yōu)秀人才和普通居民都較為滿意，這些開發(fā)區(qū)政府都設(shè)立了開發(fā)區(qū)教育局，在不同階段對所轄區(qū)域的教育制定可行性的長遠(yuǎn)規(guī)劃。蘇州工業(yè)園區(qū)率先實現(xiàn)區(qū)鎮(zhèn)教育一體化管理，基本構(gòu)建起涵蓋基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育、社會教育、國際教育、特殊教育在內(nèi)的現(xiàn)代國民教育體系。教育現(xiàn)代化水平躍居江蘇省前列，為經(jīng)濟的后續(xù)發(fā)展提供了強大保障。

（三）教育部門適時調(diào)整教育資源布局

開發(fā)區(qū)的教育部門可根據(jù)統(tǒng)計部門的人口普查數(shù)據(jù)和抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，以區(qū)域內(nèi)的居住人口為依據(jù)，按照教育部規(guī)定的服務(wù)半徑，合理配置中小學(xué)教育資源。若某一階段的適齡教育人口有較大變化，比如近期內(nèi)伴隨郊區(qū)入住人口的增多，適齡入學(xué)兒童持續(xù)增加，則應(yīng)充分利用教育規(guī)劃用地，增建學(xué)校。如若干年后隨著出生人口下降，適齡教育人口一直呈減少趨勢，則可合并學(xué)校，將閑置學(xué)校用地用于舉辦其他類型教育或改為其他公共服務(wù)設(shè)施用地。

四、結(jié)語

為開發(fā)園區(qū)配置優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育資源，不僅是居住在區(qū)內(nèi)的高層次就業(yè)人才的需要，也是促進(jìn)園區(qū)經(jīng)濟、緩解主城交通壓力、增進(jìn)社會和諧、加快城市化的有力推手。義務(wù)教育資源的合理配置，將成為開發(fā)區(qū)新的增長點，為經(jīng)濟發(fā)展帶來乘數(shù)效應(yīng)，使開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟和公共事業(yè)發(fā)展齊頭并進(jìn)，成為真正的城市宜居區(qū)域。

［1］田亞微,朱喜鋼.開發(fā)區(qū)“異變”下的居住空間研究——以南京市江寧經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例［J］.現(xiàn)代城市研究，2013 （3）：98-103.

［2］厲以賢.農(nóng)村城市化與教育［J］.中國遠(yuǎn)程教育，2004（14）：65-69.

［3］孟暉，劉晶晶，潘春燕.我國新城建設(shè)的歷史演變及其新發(fā)展——以南京江寧為例［J］.江西農(nóng)業(yè)學(xué)報，2012（11）：181-186.

G522.3

A

1007-9106（2015）11-0149-04

* 本文為江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目“城市開發(fā)園區(qū)基礎(chǔ)教育資源合理配置研究”（編號：09SJD790037）的階段性成果。

劉元芹（1979—），女，南京郵電大學(xué)社會科學(xué)處助理研究員，教育經(jīng)濟與管理專業(yè)碩士，從事教育管理、教育政策研究。