張禮祥

（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 海南 ?？?570228）

海南省海洋行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新研究

張禮祥

（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 海南 ?？?570228）

海南是我國在海上唯一進(jìn)行行政區(qū)劃的省份。面對南海緊迫的形勢和海南國際旅游島上升為國家戰(zhàn)略，海南省在南海管理中的地位越來越重要，強(qiáng)化海南省在南海海洋行政管理顯得十分必要。但海南省作為地方政府，在海洋行政管理體制機(jī)制上還存在諸多問題，海南可以借地級(jí)三沙市成立之機(jī)，大力推進(jìn)海洋行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新，為加快海南海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定管理基礎(chǔ)。

海南省 海洋行政管理 體制 機(jī)制

海南是我國在海上唯一進(jìn)行行政區(qū)劃的省份。1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《關(guān)于設(shè)立海南省的決定》中明確規(guī)定，海南省除管轄海南島外，還管轄西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域。作為我國最年輕的省份和最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，中央從法理上確立了海南省做為南海200萬公里海域行政管理主體，管轄面積占全國海域面積的三分之二。面對南海緊迫的形勢和海南國際旅游島上升為國家戰(zhàn)略，海南省在南海管理中的地位越來越重要，強(qiáng)化海南省在南海海洋行政管理顯得十分必要。

一、海南省海洋行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新的重要意義

（一）維護(hù)海洋權(quán)益的迫切需要

海洋的自然特征和海洋開發(fā)利用的特殊性使得海洋管理的范圍已超出了國內(nèi)管理而走向國際海洋管理，國與國之間的海洋利益糾紛成為當(dāng)前造成區(qū)域不穩(wěn)定的重要因素。南海海區(qū)擁有豐富的油氣資源使南海有望成為“第二個(gè)波斯灣”，區(qū)域外大國和南海周邊國家爭相爭奪南海資源，使得南海權(quán)益的爭奪空前加劇。近年來，越南、菲律賓等南海周邊國家頻頻挑起事端，美國等區(qū)域外大國與南海周邊國家多次聯(lián)合舉行軍事演習(xí)，我領(lǐng)海內(nèi)的油氣資源遭大勢非法開采，這些嚴(yán)重?fù)p害了我海洋權(quán)益。作為對南海具有行政管轄權(quán)的地方政府，海南地處南海最前沿，在南海行政管理中具有天然的優(yōu)勢，但現(xiàn)實(shí)是海南省在南海權(quán)益維護(hù)上發(fā)揮的作用十分有限，與海洋大省稱號(hào)不相匹配。因此，強(qiáng)化海南省在南海行政管理中的作用和地位十分重要，海南迫切需要縷清海洋行政管理職能，創(chuàng)新海洋行政管理體制，把南海權(quán)益維護(hù)落到實(shí)處。

（二）發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的迫切要求

俗話說：靠山吃山，靠海吃海。海南作為全國管轄海洋面積最大的省份，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該走在全國前列；作為海洋面積超過陸地面積60多倍的省份，海洋經(jīng)濟(jì)理應(yīng)在全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)極其重要份額，然而，現(xiàn)實(shí)是，2013年，海南海洋生產(chǎn)總值847億元，占全省生產(chǎn)總值比重的27%[1]，位居沿海11個(gè)省市中游。從縱向上來看，海南海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度較快，已經(jīng)成為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，到2020年，海洋經(jīng)濟(jì)要占全省生產(chǎn)總值的35%以上。但總的來說，海南的海洋生產(chǎn)總值總量還是偏小，與山東、浙江、廣東等海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省相比，海南海洋經(jīng)濟(jì)還存在相當(dāng)大的差距。2013年上述三省的海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值占全國的比重近50%，而海南海洋生產(chǎn)總值僅占全國海洋生產(chǎn)總值54313億元的1.56%左右[2]，這與海南海洋面積占全國的2/3極不相稱。從相關(guān)研究來看，海南雖然這幾年海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但在全國沿海11省市中的綜合實(shí)力排名并不理想，海洋經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力也排在第三梯隊(duì)，與海洋大省的地位也很不相稱。

如何實(shí)現(xiàn)海南由海洋面積大省向海洋經(jīng)濟(jì)大省、強(qiáng)省轉(zhuǎn)變，既有外在因素，也有內(nèi)在因素，關(guān)鍵還在海南要有清晰的海洋行政管理思路和策略，創(chuàng)新海南海洋行政管理方法，激發(fā)內(nèi)部動(dòng)力。

（三）促進(jìn)南海資源開發(fā)與保護(hù)的需要

南海擁有豐富的油氣資源和獨(dú)特的海洋、海島旅游資源，但這些資源優(yōu)勢都沒有轉(zhuǎn)化為海南的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。近年來，越南、菲律賓、馬來西亞、印尼和文萊等國已在南海建起200多個(gè)鉆井平臺(tái)，其中有11個(gè)油田和15個(gè)氣田在“九段線”內(nèi)。[3]而我國目前在南沙還沒有一口油井，眼睜睜看著周邊國家在我領(lǐng)海內(nèi)大勢掠奪資源，若不能加強(qiáng)有效管理，幾十年內(nèi)，南海油氣資源將被掠奪殆盡。強(qiáng)化海南省在南海的海洋行政管理，重要的一面就是要對南海資源進(jìn)行合理開發(fā)與保護(hù)。同時(shí)，作為海洋旅游大省的海南，擁有獨(dú)特的資源、區(qū)位、生態(tài)和政策上的優(yōu)勢，以其獨(dú)特、新穎、健康的精神風(fēng)貌蓄勢待發(fā)。海南國際旅游島已上升為國家戰(zhàn)略，南海旅游的開發(fā)既能為海南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力，也能充分顯示國家主權(quán)所在，海南省在南海旅游有序、科學(xué)、合理開發(fā)，既是對南海獨(dú)特旅游資源的有效利用，也是對南海寶貴旅游資源的有效保護(hù)。

（四）融入國家海洋開發(fā)戰(zhàn)略需要

有人說，21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)。也有人說，強(qiáng)于世界者必先盛于海洋，衰于世界者必先敗于海洋。這說明海洋開發(fā)對于一個(gè)國家戰(zhàn)略發(fā)展的重要性。從世界范圍來看，美、日、英、法、俄等大國無不把海洋強(qiáng)國作為長期發(fā)展戰(zhàn)略，紛紛在全球搶占海洋戰(zhàn)略要地和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展制高點(diǎn)。放眼國內(nèi)，海洋生產(chǎn)總值已占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%左右，國家發(fā)展對海洋資源、空間及安全依賴度日益提高。從國家層面上來看，只有建設(shè)海洋強(qiáng)國，才有能力維護(hù)國家的領(lǐng)土主權(quán)、海洋權(quán)益和國家安全，才能為國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供必要的保障。

當(dāng)前，全國正面臨著建設(shè)海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略機(jī)遇期，沿海各省市紛紛確立“海洋強(qiáng)省”、“海洋強(qiáng)市”、“科技興?！钡陌l(fā)展目標(biāo)。在這樣的大勢下，海南只有順應(yīng)潮流，加快發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，才能跟上時(shí)代發(fā)展步伐，加快推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)。另外，作為占全國海洋面積2/3的省份，海南有責(zé)任也有能力在國家海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施中挑起相應(yīng)的擔(dān)子。國家對海南發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)也寄予了殷切希望，并指明了發(fā)展方向。海南必須勇于創(chuàng)新，加快改革步伐，才能不負(fù)中央的重托。

二、海南省海洋行政管理體制機(jī)制存在的主要問題

（一）海洋行政管理力量薄弱

海南海洋行政管理力量薄弱主要表現(xiàn)在：一是涉海行政管理機(jī)構(gòu)人員編制少和素質(zhì)不高。在海南建省之初，是按照“小政府，大社會(huì)”模式進(jìn)行機(jī)構(gòu)和人員編制，加上以前對海洋行政管理重視不夠，現(xiàn)在所有縣市雖然都成立了海洋行政管理機(jī)構(gòu)，但是這些機(jī)構(gòu)的人員編制不合理，難以擔(dān)負(fù)起快速增加的海洋行政管理任務(wù)。從人員的結(jié)構(gòu)上來看，具有海洋專業(yè)知識(shí)的偏少，真正了解海洋、懂海洋、精通海洋的人不多。二是裝備和管理手段比較落后。在南海上行駛的漁政船，主要是農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局和廣東、廣西、海南三省區(qū)的漁政船輪流值班，即使匯集了四方力量，也往往會(huì)造成時(shí)間和空間上的盲點(diǎn)。能到南沙進(jìn)行護(hù)漁的中國漁政310、311等裝備較先進(jìn)的船只，都屬于農(nóng)業(yè)部漁政局，海南的漁政船還無法到南沙執(zhí)行公務(wù)。海事監(jiān)管、海事執(zhí)法等較先進(jìn)的設(shè)備也多集中在中央駐瓊機(jī)構(gòu)中，海南本省的裝備和設(shè)備還有待加強(qiáng)。三是海洋執(zhí)法力量薄弱。除海南省海洋執(zhí)法裝備不足外，執(zhí)法機(jī)構(gòu)較為分散，不能及時(shí)、有效整合，也導(dǎo)致執(zhí)法力量不足，在執(zhí)行任務(wù)時(shí)，缺乏力度和效率。四是涉及海洋發(fā)展的研究力量不足。與其他沿海省市相比，海南省海洋基礎(chǔ)科研機(jī)構(gòu)明顯不足。以浙江省為例，浙江有涉海院校19家，涉?？蒲性核?3家，國家級(jí)海洋研發(fā)中心4家，國家科技興海示范基地7家，省海洋科技園區(qū)4家，海洋科技創(chuàng)新平臺(tái)l5家，與高校院所、企業(yè)共建的海洋科技創(chuàng)新載體52家，省級(jí)海洋高新技術(shù)企業(yè)48家，涉?？萍计髽I(yè)3900余家，從事海洋科技研究人員1.32萬人[1]。海南不僅在機(jī)構(gòu)和人員上遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法與之相比，即使現(xiàn)有研究機(jī)構(gòu)中也缺乏整合，有限的信息無法共享。

（二）管理職責(zé)劃分交叉

目前，在海洋行政管理體制上，海南和其他省市一樣，主要由中央統(tǒng)一劃分，實(shí)行綜合管理與行業(yè)管理相結(jié)合、中央與地方管理相結(jié)合。不同的是，海南把本應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門管轄的漁業(yè)管理與海洋管理合并在一起，成立海洋與漁業(yè)廳，作為海洋綜合管理部門；另外，2012年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立地級(jí)三沙市，作為管理西南中沙海域及其島礁的地方政府，統(tǒng)一管理西南中沙行政事務(wù)。這樣，海南既面臨與其他沿海省市一樣的矛盾，如根據(jù)行業(yè)分工由交通、水利、國土、環(huán)保、科技、旅游、氣象等部門分別對海洋航運(yùn)、沿海堤防和灘涂、海洋礦產(chǎn)資源、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科技、海洋旅游等實(shí)行行業(yè)管理，存在一定程度的職責(zé)交叉問題；又面臨省政府組成部門海洋與漁業(yè)廳同地級(jí)三沙市、中央涉海管理部委與三沙市之間在南海行政管理上的職責(zé)交叉問題。如果這些職責(zé)劃分處理不當(dāng)，仍然難擺脫“九龍治?！钡膩y象。

（三）管理范圍不夠清晰

海洋管理范圍并不像陸地管理范圍那樣界限分明。目前海洋管理范圍劃分的依據(jù)是《海域使用管理法》，海域所有權(quán)屬于國有。國務(wù)院海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國海域使用的監(jiān)督管理。但沿海各級(jí)地方人民政府管轄海洋的范圍如何劃定并沒有明確依據(jù)。雖然國家明確了海南省在海洋上的行政區(qū)劃，但海南沿海各市縣，向海一側(cè)的界線并沒有完全劃定。近年來，隨著海南沿海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐加快，沿海地方政府在灘涂、海域、海島等方面的開發(fā)建設(shè)需求日益增加，由此產(chǎn)生的權(quán)益糾紛逐漸增多，但因缺乏明確的依據(jù)，導(dǎo)致這些糾紛難以有效處理。同時(shí)，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要充分調(diào)動(dòng)沿海地方政府、企業(yè)投資開發(fā)的積極性，但目前大量的海洋管理權(quán)限都集中在中央政府，地方政府在涉海投資開發(fā)活動(dòng)上缺乏足夠的審批權(quán)限，影響了企業(yè)等市場主體涉海投資開發(fā)的積極性，在一定程度上制約了地方海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（四）執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置過多

當(dāng)前，在南海的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在縱向上分為國家、省、地級(jí)市、縣四級(jí)。代表國家層面的，主要有國家海洋局南海分局、隸屬于國家交通運(yùn)輸部的中華人民共和國海南海事局、農(nóng)業(yè)部南海區(qū)漁政局等；代表地方層面的，主要有海南省海洋與漁業(yè)廳、武警海南邊防總隊(duì)等及其在市縣對應(yīng)設(shè)置的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。除《漁業(yè)法》外，相關(guān)法律法規(guī)對各級(jí)海洋執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范圍和執(zhí)法事項(xiàng)并不十分明確，造成各級(jí)政府海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)重復(fù)執(zhí)法或執(zhí)法缺位等問題。另外，上述執(zhí)法機(jī)構(gòu)在南海執(zhí)法自成體系，難以資源共享，不能形成合力，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、執(zhí)法效率低下等問題，面臨同一執(zhí)法對象違法行為需要不同執(zhí)法主體執(zhí)法的困境。

（五）軍地溝通有待進(jìn)一步理順

由于歷史上，在國家層面，國家海洋局曾海軍代管；在南海，西沙駐軍主要領(lǐng)導(dǎo)曾兼任西南中沙工委書記，導(dǎo)致在南海軍地職權(quán)沒有明確界定。時(shí)至今日，軍地對南海管理仍有不同理解，駐軍認(rèn)為應(yīng)該以軍管、軍控為主；地方認(rèn)為西南中沙群島及其海域是海南省的行政區(qū)劃之一，應(yīng)由地方黨政部門依法行使行政職權(quán)。地方政府與軍方之間在溝通和管理上缺乏一個(gè)聯(lián)合機(jī)制。

三、海南海洋行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新的路徑選擇

（一）將三沙市設(shè)置為海南省海洋綜合管理組織，統(tǒng)一全省海洋管理

三沙市管轄的陸地面積只有10多平方公里，而海洋面積達(dá)200余萬平方公里，其本身就是專門進(jìn)行海洋管理的地級(jí)市政府，雖然剛剛組建，其職能還沒有完全明晰，但若不及早科學(xué)設(shè)計(jì)，將來必將與其他海洋管理機(jī)構(gòu)職能產(chǎn)生沖突。根據(jù)目前海南省海洋管理存在的問題分析及國際海洋管理的經(jīng)驗(yàn)來看，海洋行政管理的統(tǒng)一化、綜合化是海南省海洋行政管理改革的必然方向。這就要求改革中必須打破海洋管理分割局面，大膽探索，改變海洋管理政出多門，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一市場。統(tǒng)一綜合的管理模式是在新形勢下發(fā)揮海洋行政管理體制競爭力的前提條件。具體的設(shè)想如下：一是借國務(wù)院成立地級(jí)三沙市之機(jī)，爭取國務(wù)院支持，將隸屬于國家交通部的海南海事局、農(nóng)業(yè)部的南海漁政局、國家海洋局南海分局中關(guān)于南海區(qū)域的管理職能劃歸三沙市行使，比如涉及南海地區(qū)的船舶污染、漁政保護(hù)等由三沙市管理。二是可將海南省海洋與漁業(yè)廳中涉及南海管理職能劃歸三沙市行使，便于統(tǒng)一南海資源與漁業(yè)管理。將原海洋與漁業(yè)廳的漁業(yè)管理職能劃歸農(nóng)業(yè)廳，與農(nóng)業(yè)部設(shè)置對口，負(fù)責(zé)陸地水面漁業(yè)管理，海洋漁業(yè)由三沙市管理。三是將涉及南海的公安邊防、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、旅游開發(fā)與管理、氣象服務(wù)統(tǒng)一由三沙市行使。三沙市的成立，是海南省全面推進(jìn)海洋綜合管理與綜合執(zhí)法的大好時(shí)機(jī)，機(jī)不可失，失不再來。綜合規(guī)劃，使三沙市成為南海高度集中統(tǒng)一的綜合決策、綜合管理、綜合執(zhí)法的地方政府，集中和壯大南海執(zhí)法力量，提高南海執(zhí)法的效率和效果。以三沙市為試點(diǎn)，在全國率先建立海洋綜合管理與執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

（二）著力培養(yǎng)海洋文化，增強(qiáng)島民海洋意識(shí)

海南省是一個(gè)島嶼省份，歷史上海南人民最早對南海進(jìn)行了開發(fā)，創(chuàng)造了豐富的海洋文化。人們在從事海洋活動(dòng)或海洋性社會(huì)生活中產(chǎn)生了獨(dú)具海南特色的海洋風(fēng)俗、宗教信仰、海洋傳說，海南還流傳著不少海洋神話和傳說，這些均是海南海洋文化不可或缺的組成部分。但即使如此，海南的海洋文化依舊不成熟，海南人民的海洋意識(shí)依舊薄弱。這與我們整個(gè)國家的文化大環(huán)境有很大的關(guān)系。作為一個(gè)傳統(tǒng)的陸權(quán)國家，一直以來海權(quán)都被忽視。近年來隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，海南省對海洋資源的開發(fā)正全面鋪開，《海南省海洋功能區(qū)劃》和《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》得到國務(wù)院和國家發(fā)展改革委員會(huì)的批復(fù)，各項(xiàng)工作已經(jīng)全面展開。但在海南人民的海洋意識(shí)培養(yǎng)方面卻幾乎一片空白。因此當(dāng)務(wù)之急不僅僅要加大投資大力開發(fā)南海豐富的資源，還必須花大量的精力培養(yǎng)人民群眾的海洋意識(shí)。具體的可以從以下幾方面做起：

第一，將海洋知識(shí)教育納入國民教育體系。在海南各個(gè)中小學(xué)開展海洋基礎(chǔ)教育，并將海洋知識(shí)作為學(xué)生素質(zhì)考核的重要指標(biāo)，從小培養(yǎng)起海洋意識(shí)。

第二，引進(jìn)和培養(yǎng)高水平的海洋教育師資隊(duì)伍，大力開展海洋職業(yè)教育。一方面在沿海市縣建立專門的海洋職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，另一方面在現(xiàn)有的職業(yè)教育體系中加入海洋教育的相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)專業(yè)的海洋開發(fā)技術(shù)人才。

第三，加強(qiáng)輿論宣傳。充分運(yùn)用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體通過各種渠道普及海洋知識(shí)，宣傳海洋權(quán)益，培養(yǎng)公眾的海洋意識(shí)，建立和完善公眾的海洋管理的公眾參與機(jī)制。

第四，加強(qiáng)海洋文化遺產(chǎn)的保護(hù)和挖掘，開展海洋文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[1]。例如，加強(qiáng)對海南省媽祖文化的恢復(fù)和保護(hù)并大力宣傳。

第五，聯(lián)合高校培養(yǎng)高素質(zhì)海洋綜合管理人才。目前我國海洋人才培養(yǎng)“重理輕文”現(xiàn)象嚴(yán)重，各海洋院校多開設(shè)基礎(chǔ)學(xué)科專業(yè)和傳統(tǒng)專業(yè)，大多數(shù)海洋科研機(jī)構(gòu)均以技術(shù)研究為主，沒有設(shè)立專門的海洋戰(zhàn)略研究部門，同時(shí)國內(nèi)的海洋類高校都沒有設(shè)立培養(yǎng)海洋綜合人才的專業(yè)[2]。對此，海南省政府可以以組建熱帶海洋大學(xué)為依托，聯(lián)合教育部，國家海洋局共同建設(shè)海洋綜合人才培養(yǎng)體系。從國外引進(jìn)相關(guān)專業(yè)和教材，放寬移民政策引進(jìn)師資。與此同時(shí)，借鑒國家培養(yǎng)師范生的模式，招收優(yōu)秀高中畢業(yè)生，并簽訂相關(guān)協(xié)議。初期形成一批師資骨干，然后逐步擴(kuò)大招生規(guī)模，最終設(shè)立研究生院。形成良性的海洋綜合人才培養(yǎng)機(jī)制，雖然初期投資會(huì)很大，但從長遠(yuǎn)看將為海南省乃至整個(gè)國家?guī)砭薮蟮氖找妗?/p>

（三）強(qiáng)化地方政府海洋管理職責(zé)

根據(jù)《海南省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》、《海南省“十二五”規(guī)劃綱要》、《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》的戰(zhàn)略定位，把海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為提升海南綜合實(shí)力重要力量，按照“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、事財(cái)匹配”的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)政府及其各部門的海洋管理職責(zé)，著力構(gòu)建省市縣政府權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)有序、共同應(yīng)對的海洋管理體系。一是建立海南省政府海洋管理宏觀調(diào)控體系。省政府要建立配套的海洋管理法規(guī)和政策體系，對海洋航運(yùn)、海洋漁業(yè)、海洋資源、沿海產(chǎn)業(yè)帶、海洋環(huán)境的綜合發(fā)展進(jìn)行整體調(diào)控，合理開發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)涉海產(chǎn)業(yè)、企業(yè)及縣市政府在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展上持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)推進(jìn)。二是明確市縣政府海洋管理范圍與職責(zé)?？梢越梃b美國等海洋大國的做法，海南省可以明確縣市政府海洋管理范圍，縣市政府管理3海里范圍以內(nèi)的事務(wù)，3海里以外由新成立的三沙市統(tǒng)一管理?？梢詫㈩I(lǐng)海、內(nèi)水及潮間帶等離海岸較近而且開發(fā)利用較密集的海域授權(quán)市縣政府管理，同時(shí)強(qiáng)化其圍填海管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)和漁業(yè)安全管理職責(zé)。加強(qiáng)對市縣政府涉海履職的監(jiān)督，增強(qiáng)地方政府的責(zé)任感。三是推進(jìn)各級(jí)政府在海洋管理開發(fā)中的合作。充分借助中央有關(guān)部門（單位）海洋管理開發(fā)的人才、科技和資源優(yōu)勢，擴(kuò)大海洋合作交流，促進(jìn)海洋管理信息和科技平臺(tái)的共享，全面推進(jìn)海洋資源開發(fā)。

（四）加大投入，快速提高海洋管理能力

南海的有效、高效管理，除了強(qiáng)有力的軍事保障外，還需做夠的技術(shù)、設(shè)備和人力支持。從現(xiàn)有的條件來看，我國海洋勘探、開發(fā)和設(shè)備制造的技術(shù)及能力已經(jīng)具備，經(jīng)過多年培養(yǎng)，海洋管理可謂人才濟(jì)濟(jì)。現(xiàn)在關(guān)鍵是要加大投入，以實(shí)現(xiàn)技術(shù)轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備的現(xiàn)代化；通過加大投入改善海洋管理人員的生活條件和待遇，吸引更多的優(yōu)秀人才加入海洋管理隊(duì)伍。南海開發(fā)需求資金巨大，而海南又是財(cái)政收入小省，2014年全省一般公共預(yù)算總收入1242.8億元，地方一般公共預(yù)算收入才555.3億元，[1]僅靠財(cái)政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不可能完全滿足南海開發(fā)資金需要。因此海南省在大力爭取中央投入的同時(shí)，可以創(chuàng)新海洋開發(fā)投入機(jī)制和融資方式，健全海洋開放平臺(tái)，鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)積極參與海洋開發(fā)。比如可以成立海洋產(chǎn)業(yè)信托基金，積極向社會(huì)募集閑散資金，引導(dǎo)和扶植民間資金進(jìn)入南海開發(fā)等等，從而為南海開發(fā)持續(xù)提供資金支持。

（五）積極理順軍地關(guān)系

在南海管理上，軍隊(duì)是保障，發(fā)揮著及其重要、不可或缺的作用。建議從國家層面理順軍地關(guān)系，改變軍官代替法理斗爭的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，堅(jiān)持兩手抓兩手都要硬，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國防建設(shè)相輔相成、互為作用的良性關(guān)系和通過法理維權(quán)與軍事保障的良好格局。進(jìn)一步推動(dòng)西南中沙的土地確權(quán)，進(jìn)行軍事劃界，劃定軍事禁區(qū)和軍事管理區(qū)，將永興島上的軍用機(jī)場改為軍民合用，開通民用航線，為推進(jìn)西南中沙的開放開發(fā)奠定基礎(chǔ)。

結(jié)語

作為全國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，海南具備經(jīng)濟(jì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新的優(yōu)勢，但海洋管理體制機(jī)制創(chuàng)新僅僅依靠海南地方政府的努力是不夠的，更多需要中央頂層設(shè)計(jì)?；谀虾幎巳找鎻?fù)雜化、國際化的現(xiàn)實(shí)，要實(shí)現(xiàn)南海有效行政管轄，海南海洋行政管理體制機(jī)制創(chuàng)新還需統(tǒng)籌謀劃，加快推進(jìn)。

［1］金永明.日本最新海洋法制與政策概論［J］.東方法學(xué)，2009（6）.

［2］浙江省編委辦課題組.我省海洋行政管理體制現(xiàn)狀、問題及對策［J］.海洋經(jīng)濟(jì)，2012（3）.

［3］中國（海南）改革發(fā)展研究院.關(guān)于海南國際旅游到中長期發(fā)展規(guī)劃的建議（18條）［D］.2010：3.

［4］崔旺來.政府海洋管理研究［M］.北京：海洋出版社，2009.

［5］中國海洋年鑒編撰委員會(huì).中國海洋年鑒（2013）［M］.北京：海洋出版社，2013.

［6］海南省海洋與漁業(yè)廳工作動(dòng)態(tài)［EB］.http://dof.hainan. gov.cn/ywdt/gzdt/201403/t20140311_1169713.html.

［7］中國海洋年鑒編撰委員會(huì).中國海洋年鑒（2014）［M］.北京：海洋出版社，2014.

［8］范進(jìn)發(fā).解決南海問題最終還得靠海上實(shí)力［J］.今日中國論壇.2011（1、2）：59.

［9］崔旺來，閆莉娜，李有緒［J］.浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版），2009（4）.

［10］參見周達(dá)軍，崔旺來.海洋公共政策研究［M］.海洋出版社，2009（1）：106.

［11］2015年海南省政府工作報(bào)告［EB］.海南省人民政府網(wǎng)http://www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/jhzj/zfgzbg/szf/201502/t2015 0215_1523227.html.

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1007-9106（2015）11-0042-05

* 本文為海南省社科聯(lián)項(xiàng)目“海南省海洋行政管理體制創(chuàng)新研究”（HNSK［GJ］12-22）的階段性成果；教育部人文社科規(guī)劃項(xiàng)目“三沙市海洋管理體制創(chuàng)新研究”（13YJA810004）。

張禮祥（1970—），男，海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榈胤秸芾?、南海問題等。