羅漢高,李明華

(浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境法治與社會發(fā)展研究中心，浙江 臨安　311300)

· 環(huán)境法規(guī) ·

淺議《環(huán)境保護(hù)法》修訂亮點

羅漢高,李明華

(浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境法治與社會發(fā)展研究中心，浙江 臨安311300)

此次《環(huán)境保護(hù)法》(修訂案)突破陳舊的立法理念，為環(huán)保實踐提供有效保障——生態(tài)文明理念首次進(jìn)入環(huán)境保護(hù)法律體系；環(huán)境問題的預(yù)防、監(jiān)管制度的細(xì)化；明確生態(tài)補(bǔ)償問題在法律中的地位等。在解讀新《環(huán)境保護(hù)法》的過程中，筆者通過分析結(jié)合社會現(xiàn)實問題的實證主義分析等研究方法，探討了修訂案的理論意義及其中具體制度在當(dāng)前環(huán)境保護(hù)中所應(yīng)起到的作用；對環(huán)境保護(hù)法的基本定位、法律邏輯結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計等問題展開討論。

環(huán)境保護(hù)；公眾參與；生態(tài)補(bǔ)償；法律責(zé)任；基本制度

1　前　言

立法是法治發(fā)展的重要一環(huán)，而法律修訂也是國家通過立法手段協(xié)調(diào)利益沖突、規(guī)制社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當(dāng)?shù)姆沙绦?。?973年第一部《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》(試行)到2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂案(以下簡稱“修訂案”)的頒布，由環(huán)境保護(hù)基本法、環(huán)境保護(hù)單行法、環(huán)境法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件組成的統(tǒng)一，科學(xué)的環(huán)境法律體系基本成型[1]。

2012年8月31日，《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》正式提上議程，全國人大常委會向社會公眾公開征求意見，共收到9572位網(wǎng)民的11748條意見以及17封來信。2013年7月19日～8月18日，修正案二次審議稿再次向社會公眾征求意見，共收到網(wǎng)民意見2434條及來信48封。在總結(jié)社會各界人士的意見和建議之后，第三次法律意見審議中將環(huán)保法由修改轉(zhuǎn)為修訂，并在內(nèi)部征求了修訂意見。2014年4月24日，第十二屆全國人大常委會第八次會議上表決通過了新《環(huán)境保護(hù)法》[2]，將于2015年1月1日施行。此次，環(huán)境保護(hù)法的修訂在立法理念、基本制度、監(jiān)管模式、政府責(zé)任、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境責(zé)任等諸多方面做了改進(jìn)與革新。

2　新《環(huán)境保護(hù)法》的立法理念的革新與綱領(lǐng)性地位的確立

2.1立法理念的革新——生態(tài)文明理念

指導(dǎo)理念是任何一部法律的制定、修改、修訂所必須遵循的基本方針，以便確立法律修訂的意義、范圍及規(guī)范社會生活所要起到的作用。此次環(huán)保法的修訂，著重解決了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的共性和突出問題，首次將生態(tài)文明的環(huán)保理念寫入了環(huán)境基本法，將政策性的“宏觀指導(dǎo)”與環(huán)境保護(hù)所特有的“微觀治理”相結(jié)合[3]。

(1)“宏觀指導(dǎo)”：

確保立法思想與原則符合社會發(fā)展的要求，修訂案文本貫穿了十八大會議精神的主旨，將構(gòu)建生態(tài)文明理念貫穿始終，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，將經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展理念放在了重要的位置。

任何法律制定的基本目的都是為了維護(hù)社會的穩(wěn)定，解決現(xiàn)存的社會問題，因此法律的可執(zhí)行性對于一部法律而言至關(guān)重要。修訂案立法目的增加了“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”的表述，將國家基本政策寫入法律，契合國情。第5條首次將學(xué)界討論的基本原則予以明確規(guī)定“環(huán)境保護(hù)堅持保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主，綜合治理，公眾參與，污染者擔(dān)責(zé)的原則”[4]。經(jīng)過30年的環(huán)境法治發(fā)展，借鑒國外環(huán)境治理的成功經(jīng)驗，此次修訂在管理體制和基本制度方面都做出大幅度的改動。

(2)“微觀治理”

環(huán)境問題所特有的基本情況是持續(xù)時間長，“副作用”顯著，對公眾影響大。此次修訂案以解決目前環(huán)境保護(hù)的突出問題為目的結(jié)合生態(tài)環(huán)境所特有的情況，加強(qiáng)政府責(zé)任機(jī)制、將責(zé)任落實到個人；確立“生態(tài)紅線”，確保生態(tài)底線；征集群眾意見，該變過去公眾“被參與”的情形，集中解決公民環(huán)境權(quán)益等，通過法條的增補(bǔ)，有效的實現(xiàn)作為基本法律的指導(dǎo)意義和協(xié)調(diào)單行法實施的作用。

2.2綱領(lǐng)性地位的確立——新修訂的環(huán)保法與現(xiàn)行單行法的關(guān)系

自1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》以來，我國針對環(huán)境保護(hù)頒布實施的單行法律、法規(guī)等多達(dá)40幾部。單行法律越多，法律規(guī)范之間的重復(fù)和沖突就越凸顯[5]。恰當(dāng)?shù)奶幚怼董h(huán)境保護(hù)法》與其他單行法律的關(guān)系，是環(huán)境法律體系30幾年來愈來愈凸顯的難題。切實地吸收整合其他環(huán)保單項法律法規(guī)已經(jīng)實踐并產(chǎn)生良好效果的制度，是此次修訂案突出的特點，也是確立其在該領(lǐng)域中基礎(chǔ)性、綜合性的基本法地位的體現(xiàn)。

修訂案明確環(huán)保法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法地位，主要規(guī)定環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本原則和基本制度，解決共性問題。德國價值法學(xué)的代表拉倫茨認(rèn)為，法律的適用并不僅僅是邏輯三段論的應(yīng)用，其時常需要法官的價值判斷[5]?！董h(huán)境保護(hù)法》作為單行法價值判斷的基礎(chǔ)法律，應(yīng)該具備基本的價值功能。諸多單行法規(guī)相互配合、協(xié)調(diào)，從而共同形成邏輯結(jié)構(gòu)完整、綜合性、互補(bǔ)性較強(qiáng)的環(huán)境法律規(guī)范整體。由《環(huán)境保護(hù)法》發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，單行環(huán)境法律對各部門的職能進(jìn)行具體規(guī)定，以便各部門各司其職，相互配合。例如：大氣污染防治法的立法已經(jīng)列入了今年常委會的立法規(guī)劃，土壤污染防治法也列入了常委會5年立法規(guī)劃[6]，這些環(huán)境單行法的修訂應(yīng)當(dāng)依據(jù)新修訂的環(huán)保法作出更為細(xì)致、可行的條文規(guī)定。

3　新《環(huán)境保護(hù)法》條文修訂亮點

3.1環(huán)境法的制度創(chuàng)新

環(huán)境法治從最初的小步走到如今的大步跑，立法改革的力度愈來愈大。此次修訂，將焦點集中在“政府責(zé)任和監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)的管理制度、環(huán)評制度的完善、公益訴訟主體、環(huán)境保險、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)紅線”等監(jiān)管問題和基本制度設(shè)計上。將民主立法、科學(xué)立法、開門立法的理念完全融入到環(huán)保法的修訂[7]。

(1)跨行政區(qū)域聯(lián)防機(jī)制建設(shè)

社會發(fā)展，工業(yè)進(jìn)步，引發(fā)的環(huán)境問題是區(qū)域性、流域性的。修訂案第15條第三款指出“國家鼓勵開展環(huán)境基準(zhǔn)研究”充分運(yùn)用“法治的全國一盤棋功能”，規(guī)定了國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，用來規(guī)范區(qū)域大氣污染和流域水污染的防治問題，實現(xiàn)了由點源控制向區(qū)域協(xié)調(diào)和聯(lián)動防治的轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了解決環(huán)境問題的針對性和方向性。與此同時，健全國家已建立的環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度；鼓勵和組織開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾?。唤h(huán)境污染公共監(jiān)測預(yù)警的機(jī)制，以應(yīng)對日益嚴(yán)重的面源污染、霧霾和水流流域污染等問題。修訂案明確行政區(qū)劃實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的法律要求，有利于打破治污受制于行政區(qū)劃、各自為戰(zhàn)的“瓶頸”難題。

(2)生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)紅線制度確立

修訂案貫徹黨的十八大和十八三中全會精神[8]，將生態(tài)文明保護(hù)列為環(huán)境保護(hù)的重點，首次在法律條文明確生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)紅線制度等重要的生態(tài)保護(hù)制度，如第29條“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實行嚴(yán)格保護(hù)”；第31條第一款“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。”

這一規(guī)定，突破了之前僅僅將環(huán)境治理局限在污染治理的怪圈，增強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)的原則性規(guī)定，關(guān)注重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)的保護(hù)。將生態(tài)保護(hù)、污染治理、合理利用自然資源等各方面的環(huán)境保護(hù)要素都融入到修訂案中，真正實現(xiàn)環(huán)境基本法的功能。

(3)環(huán)境公益訴訟制度的細(xì)化

2012年8月31日修正的《民事訴訟法》第55條對公益訴訟做出規(guī)定，但規(guī)定模糊，特別就訴訟主體方面仍舊備受爭議。此次環(huán)保法的修訂也針對環(huán)保公益訴訟主體資格問題做出規(guī)定，最終通過的修訂案將三審稿中“依法在國務(wù)院民政部門登記”改為設(shè)區(qū)的市一級民政部門登記的社會組織，將訴訟主體擴(kuò)大到大部分的民間環(huán)保組織，也讓公眾參與環(huán)境治理的愿望可以通過自治組織得以實現(xiàn)。修訂案第58條將環(huán)保組織作為公益訴訟的原告的主體地位明文予以規(guī)定。

條文確立了環(huán)境公益訴訟的基本訴訟主體，將之前公益訴訟訴訟主體概念不清的問題得到了確認(rèn)，承認(rèn)了社會各界參與公益訴訟的必要性，明確了社會環(huán)保組織作為公益訴訟主體參與環(huán)境污染事件審理的基本渠道，也為公眾進(jìn)行環(huán)境問題的監(jiān)督敞開了一扇大門。

(4)借鑒國外環(huán)境污染責(zé)任保險制度

環(huán)境污染責(zé)任保險制度是此次修訂增加的新制度。所謂環(huán)境污染責(zé)任保險制度是環(huán)境侵權(quán)責(zé)任社會化的形式之一[9]。 環(huán)境污染責(zé)任保險制度在國外已經(jīng)有幾十年的歷史，發(fā)展相對成熟。我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域首次明文規(guī)定環(huán)境污染責(zé)任保險，是結(jié)合國情借鑒國外施行有效環(huán)保制度的必然要求。

環(huán)境污染責(zé)任保險制度最早產(chǎn)生于美國，是為了分散排污企業(yè)環(huán)境風(fēng)險、保護(hù)第三人環(huán)境利益和減少政府環(huán)境壓力等問題而制定并具有獨特作用的基本制度。其一，不同國家基本國情有所差異，適用新制度的同時我們應(yīng)注意我國排污企業(yè)技術(shù)化水平和生產(chǎn)力水平都比歐美發(fā)達(dá)國家遜色，很多企業(yè)無法妥善處理環(huán)境問題，因此將環(huán)境污染風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給有能力的保險企業(yè)是將環(huán)境風(fēng)險緩解的有效途徑。其二，修訂案第52條規(guī)定“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險”，但結(jié)合具體情況如何實施還有待商榷。此后，出臺的實施細(xì)則應(yīng)就此方面做出具體可行的規(guī)定。否則，這行政指導(dǎo)性的規(guī)定，無法強(qiáng)制要求企業(yè)進(jìn)行環(huán)境污染責(zé)任保險，勢必導(dǎo)致此條文成為空中樓閣，沒有任何實際價值。

3.2公民環(huán)境權(quán)益：法律明確信息公開和公眾參與

眾多學(xué)者討論熱烈的公民環(huán)境權(quán)并未得到條文肯定，但修訂案第五章“環(huán)境信息公開和公眾參與”，以及第53條第一款“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，間接地確立了公民相關(guān)的環(huán)境權(quán)利，加強(qiáng)公眾對政府部門和排污單位履行環(huán)境職能的監(jiān)督。

(1)明確公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)定公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序,為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。對可能影響公眾健康和環(huán)境安全的情況，政府依法及時公布預(yù)警信息，啟動應(yīng)急措施。

(2)增加環(huán)境信息發(fā)布透明度，明確重點排污單位應(yīng)當(dāng)主動公開環(huán)境信息，規(guī)定重點排污單位應(yīng)當(dāng)如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況,并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

(3)完善建設(shè)項目環(huán)境影響評價的公眾參與,規(guī)定對依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時向公眾說明情況,充分征求意見。負(fù)責(zé)審批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的部門在收到建設(shè)項目環(huán)境影響報告書后,除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外，應(yīng)當(dāng)全文公開；發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目未充分征求公眾意見的,應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見。

3.3明確污染環(huán)境的刑事責(zé)任，嚴(yán)罰重懲

為了解決越治理越污染的怪圈，新頒布的環(huán)保法在“法律責(zé)任”一章中改變了原來的處罰機(jī)制，如：第59條規(guī)定“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?！陛^之1989年的《環(huán)境保護(hù)法》，修訂案對造成污染環(huán)境的行為進(jìn)行了更為嚴(yán)厲的規(guī)定，加大違法成本，將企業(yè)使用權(quán)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入誠信檔案，及時向社會公布違法者名單，同時明確有關(guān)按日計罰規(guī)定中的罰款處罰標(biāo)準(zhǔn)。按日計罰、上不封頂讓污染者不愿、不敢、承擔(dān)不起污染的后果[10]。其次，修訂案第 25 條明確規(guī)定環(huán)保及相關(guān)部門以“查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”的權(quán)力，擴(kuò)大了環(huán)保執(zhí)法的強(qiáng)制措施范圍，對環(huán)保部門權(quán)威有明顯增強(qiáng)作用。

修訂案還對政府責(zé)任、相關(guān)管理個人責(zé)任、公民法律責(zé)任等方面做出嚴(yán)格的規(guī)定，例如：對違法者采用行政拘留、“引咎辭職”等制度，對污染違法者將動用最嚴(yán)厲的行政處罰手段。為此，有專家稱此次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》是有史以來“最為嚴(yán)厲”的法律。

4　結(jié)　語

歷時3年之久環(huán)境保護(hù)法修訂對于構(gòu)建具有中國特色的環(huán)境保護(hù)法律體系具有十分重要的意義。它總結(jié)了過去30幾年的環(huán)境問題治理中的經(jīng)驗，借鑒學(xué)習(xí)了國外施行有效的環(huán)保制度，為我國環(huán)境保護(hù)工作提供了充分的法律依據(jù)，由被動治理轉(zhuǎn)為主動調(diào)節(jié)，放棄一味追求GDP的錯誤觀點，保證經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)同時并重。新《環(huán)境保護(hù)法》我國嚴(yán)峻的環(huán)境問題帶了新的期待，但2015年具體施行的實際效果如何，還有待實踐的考驗。

[1]周珂.新修訂《環(huán)境保護(hù)法》向環(huán)境污染宣戰(zhàn)[J].環(huán)境保護(hù)，2014,(11):31.

[2]檢察日報《環(huán)保法大修：四審背后有“深意”》[EB/OL].http://newspaper.jcrb.com/html/2014-04/28/content_157917.htm,2014-05-09.

[3]王燦發(fā)，博學(xué)良.論我國《環(huán)境保護(hù)法》的修改[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011,11(3):27-32.

[4]本文所引用的法律條文均源于人民政府網(wǎng)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce,2014-04-28.

[5][德]卡爾·拉倫茨，陳愛娥，譯.法學(xué)方法論[M].北京：商務(wù)印書館，2003.

[6]財經(jīng)中國網(wǎng)《修訂后的<環(huán)境保護(hù)法>新法》[EB/OL].http://www.fechina.com.cn/category/news,2014-05-24.

[7]常紀(jì)文.滿足各界期待的成功修訂——解讀《環(huán)境保護(hù)法》修訂的亮點和難點[N].中國環(huán)境報，2014-04-29.

[8]2013年11月9日到12日的十八屆三中全會頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/C-118112746.htm.2014-05-24.

[9]周珂,劉紅林.論我國環(huán)境侵權(quán)責(zé)任保險制度的構(gòu)建[J].政法論壇,2003,(5):13-17.

[10]中國環(huán)境網(wǎng)2014年4月25日的《環(huán)保法時隔25年修訂 生態(tài)保護(hù)紅線首次寫入法律》[EB/OL].http://www.cenews.com.cn/xwzx2013/hjyw/201404/t20140425_773245.html,2014-04-28.

Discussion on “Environmental Protection Law” Revision Highlights

LUO Han-gao,LI Ming-hua

(EnvironmentalLaw&SocialDevelopmentResearchCenter,ZhejiangA&FUniversity,Linan,Zhejiang311300,China)

The “environmental protection law” (amendment) has broken through the old legislation idea, provided effective guarantee for the environmental protection practice — the concept of ecological civilization had first entered the environmental protection legal system. It covered the prevention of environmental problems, the refining of regulatory system, also cleared the status of Ecological compensation problem in the legislation. In the process of interpretation of the new “environmental protection law”, through content analysis combined with positivism analysis of real social issues, this article discussed the theoretical significance of the amendment and the function of the regulations in current environmental protection. The basic orientation of environmental protection law, logical structure, design of the system are also discussed.

Environmental protection; public participation; ecological compensation; legal liability; basic regulations

2014-07-12

中國法學(xué)會重點項目《我國環(huán)境法典立法研究：理念與方法》(CLS(2013)B19)。

羅漢高(1989-)，男，福建龍巖人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)2013級在讀碩士研究生，研究方向為環(huán)境與資源保護(hù)法。

李明華,lmh@zafu.edu.cn。

X197

A

1001-3644(2015)01-0158-04