林暉+管建濤

近日發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)_廣作的意見》（以下稱《意見》）?！兑庖姟窂膽?zhàn)略和全局出發(fā)，把扶貧開發(fā)工作擺到了更加突出的位置，并對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期扶貧開發(fā)工作作出明確部署。《意見》提出的改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制、建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制、改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制三大看點(diǎn)尤為引人注目。

貧困縣考核不再GDP至上

記者日前在國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣——黑龍江省蘭西縣、海倫市等地采訪時(shí)，不少地方官員直言：“爭搶貧困縣帽子，其實(shí)爭的是利益?！币恍┴毨У貐^(qū)地方政府財(cái)政收支矛盾突出，國家對(duì)縣里的轉(zhuǎn)移支付資金多成為滿足政府運(yùn)轉(zhuǎn)的“飯碗”，而非扶持農(nóng)民脫貧的“追加資本”，形成“扶縣”與“扶民”兩層皮現(xiàn)象。

針對(duì)這種現(xiàn)象，國務(wù)院扶貧辦主任劉永富認(rèn)為，目前各地官員考核辦法中，基本是以GDP論英雄，扶貧工作基本沒有進(jìn)入考核體系，做不好沒壞處，好處則可以保留。“所以現(xiàn)在客觀存在一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象，雖然一些縣的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上去了，但是老百姓得到的好處不明顯。”

《意見》明確提出，要改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制。由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開發(fā)上。同時(shí)，研究建立重點(diǎn)縣退出機(jī)制，建立扶貧開發(fā)效果評(píng)估體系。

“改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制具有非常重要的意義，這將引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政干部把工作重點(diǎn)放在解決貧困問題上，而不是盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任汪三貴認(rèn)為，目前對(duì)貧困地區(qū)的官員來說，扶貧開發(fā)只是一般性的工作，并不占據(jù)最重要的地位。改革考核機(jī)制后，有助于把扶貧資源真正用在扶貧開發(fā)上，調(diào)動(dòng)貧困縣做好脫貧工作的積極性。

精準(zhǔn)扶機(jī)制“瞄準(zhǔn)”最貧困人群

來自國務(wù)院扶貧辦的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年初，我國貧困人口總數(shù)為9899萬人。但是，這個(gè)數(shù)據(jù)是按照農(nóng)民人均純收入2300元的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)抽樣調(diào)查而來，由于全國還沒有建立統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)，尚不能對(duì)所有的扶貧對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別。

《意見》提出，建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。國家制定統(tǒng)一的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在已有工作基礎(chǔ)上，堅(jiān)持扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，按照縣為單位、規(guī)?？刂?、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則，對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶建檔立卡，建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李靜認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧難在貧困戶的識(shí)別。以前貧困戶的認(rèn)定是村干部甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部上報(bào)的，上級(jí)政府很難進(jìn)行鑒別，存在一些弄虛作假的現(xiàn)象，不少真正的貧困戶和低保戶被排除在外?！斑@幾年來，有些地方的村莊實(shí)行了民主評(píng)議并公示的辦法來識(shí)別貧困戶和低保戶，這種自下而上的識(shí)別效果很好，建議在實(shí)際工作中予以推廣。”

汪三貴說，識(shí)別出貧困對(duì)象只是第一步，更關(guān)鍵的是深入分析不同貧困對(duì)象、貧困家庭的致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施。例如，有些貧困家庭成員喪失勞動(dòng)能力，這就需要靠社會(huì)保障來扶持；有些是因病因?yàn)?zāi)致貧，但還有勞動(dòng)能力，可以提供打工就業(yè)的機(jī)會(huì)和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?？偟膩碚f，精準(zhǔn)扶貧要做大量更加細(xì)致的工作，扶貧政策不能一刀切。

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)下放到縣

《意見》提出，改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制。各級(jí)政府要逐步增加財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入，加大資金管理改革力度，增強(qiáng)資金使用的針對(duì)性和實(shí)效性，項(xiàng)目資金要到村到戶，切實(shí)使資金直接用于扶貧對(duì)象。簡化資金撥付流程，項(xiàng)目審批權(quán)限原則上下放到縣。

汪三貴認(rèn)為，以往的扶貧項(xiàng)目審批往往是從上到下的管理，報(bào)到省里去批準(zhǔn)，未必符合基層的實(shí)際情況。精準(zhǔn)扶貧到村到戶，都是些很細(xì)很小的扶貧項(xiàng)目，對(duì)這些項(xiàng)目的管理只有接近這些貧困戶的政府層級(jí)才了解情況。因此，專項(xiàng)扶貧資金應(yīng)該下沉，讓更了解實(shí)際情況的縣級(jí)政府根據(jù)農(nóng)戶實(shí)際需求去做，這樣才能更有效率?？h級(jí)以上政府要把更多精力用于扶貧目標(biāo)考核和監(jiān)督檢查資金使用情況。

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”，審計(jì)署日前公布的審計(jì)報(bào)告表明，一些地方存在虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污侵吞扶貧資金等突出問題。《意見》提出，省、市兩級(jí)政府主要負(fù)責(zé)資金和項(xiàng)目監(jiān)管，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施好扶貧項(xiàng)目，各級(jí)人大常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)資金審計(jì)結(jié)果的監(jiān)督，管好用好資金。堅(jiān)持和完善資金項(xiàng)目公告公示制度，積極發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門作用，加大違紀(jì)違法行為懲處力度。逐步引入社會(huì)力量，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。

李靜說，在扶貧項(xiàng)目的立項(xiàng)和執(zhí)行上可以引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量的參與。政府項(xiàng)目可以與企業(yè)項(xiàng)目、援助項(xiàng)目等相結(jié)合，使政府資金起著補(bǔ)充作用或引導(dǎo)作用，從而動(dòng)員更大范圍內(nèi)的社會(huì)資金參與扶貧。在扶貧資金監(jiān)管上，可以考慮資金分配、資金使用、資金監(jiān)督三者分開，資金分配由政府進(jìn)行，資金使用和資金監(jiān)督委托第三方，如NGO（非政府組織）或其他組織，也可以是貧困社區(qū)的自我管理和監(jiān)督，有效發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。