毛永發(fā) 上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

鐵路沿線違法建筑清理整治工作的思考

毛永發(fā) 上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

我局地處長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，鐵路沿線經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁，土地價(jià)值不斷攀升，侵占鐵路用地搭建違法建筑現(xiàn)象屢禁不止，嚴(yán)重影響鐵路運(yùn)輸安全和沿線環(huán)境。由于鐵路運(yùn)輸安全隱患中違法建筑的整治難度大、情況復(fù)雜，如何治理危及鐵路運(yùn)輸安全的違法建筑，是鐵路運(yùn)輸安全管理中全新的課題。

土地；清理；管理

隨著大規(guī)模鐵路建設(shè)的不斷推進(jìn)，新建鐵路陸續(xù)竣工投入運(yùn)營(yíng)，對(duì)鐵路沿線外部環(huán)境安全提出了更高要求。近年來(lái)，鐵路兩側(cè)，高架橋下私搭違建、亂堆亂停等問(wèn)題較為突出，成為鐵路運(yùn)營(yíng)的安全隱患。為此，我們要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，條塊結(jié)合，統(tǒng)籌安排、依法整治”的原則，以保障鐵路運(yùn)輸持續(xù)安全為目的，著力解決鐵路沿線突出安全隱患，創(chuàng)造良好的鐵路沿線安全環(huán)境，確保鐵路運(yùn)輸安全。本文以加強(qiáng)鐵路運(yùn)輸安全外部環(huán)境整治工作為抓手，探索鐵路沿線違法建筑清理整治有效途徑，并從安全隱患表現(xiàn)形式分析入手，對(duì)處置依據(jù)和清理整治措施等方面的探討，提出鐵路沿線安全隱患整治的工作建議。

1 鐵路沿線安全隱患情況分析

1.1 基本情況

據(jù)初步排查統(tǒng)計(jì)，全局隴海、阜淮、新長(zhǎng)、京九、滬昆等鐵路沿線安全隱患約1 900余處，主要集中在上海、杭州、南京、寧波等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)。尤其是高速鐵路和高架橋下各類安全隱患約147處，其中：違法建筑49處，堆放物65處，圈地經(jīng)營(yíng)19處，停車(chē)場(chǎng)14處。

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院安委辦、鐵路總公司和路局多次針對(duì)鐵路沿線安全隱患開(kāi)展了專項(xiàng)清理整治活動(dòng)，取得了一定的成效。但是由于鐵路局、合資鐵路公司等鐵路運(yùn)輸企業(yè)不具備行政執(zhí)法資格，僅靠政府和行政主管部門(mén)組織的整治行動(dòng)，鐵路沿線安全隱患也很難得到有效遏制和徹底消除。

1.2 違法建筑形成

（1）歷史原因。多年以來(lái)，一些單位疏于管理，個(gè)別單位領(lǐng)導(dǎo)以解決群眾住房困難為借口，默許和同意鐵路沿線周邊居住戶，在鐵路沿線隨意占地搭建房屋。近年來(lái)，鐵路生產(chǎn)力布局調(diào)整，一些單位以改善職工住房條件為理由，將部分線路車(chē)站關(guān)閉后空置生產(chǎn)房屋分配給職工居住，有些單位和個(gè)人還利用周邊鐵路用地搭建輔助用房。由于這些違法建筑形成時(shí)間較久，情況復(fù)雜，處理難度較大。

（2）確權(quán)領(lǐng)證滯后。一些鐵路單位對(duì)開(kāi)展鐵路用地確權(quán)工作重要性認(rèn)識(shí)不夠，土地登記領(lǐng)證工作滯后，造成鐵路用地界址不清，面積不準(zhǔn)、四至不明，一旦發(fā)現(xiàn)危及安全的建（構(gòu)）筑物，鐵路部門(mén)要維權(quán)或處置，缺少有力法律憑據(jù)支撐。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，城鎮(zhèn)范圍不斷擴(kuò)大，特別是上海、杭州、南京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市區(qū)域，受經(jīng)濟(jì)利益誘惑，一些單位和個(gè)人認(rèn)為違法成本低下，行政處罰難、司法執(zhí)行難，將鐵路用地作為被侵占的對(duì)象，而形成鐵路運(yùn)輸安全隱患的事件時(shí)有發(fā)生。

（3）開(kāi)發(fā)利用不當(dāng)。部分鐵路單位在鐵路用地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，簡(jiǎn)單采取以租代管對(duì)外出租出借鐵路用地，簽訂的租借協(xié)議內(nèi)容不清、標(biāo)的不明，缺乏違約約束條款，甚至默許借用人在鐵路用地內(nèi)搭建房屋，不僅給鐵路權(quán)益造成損害，而且形成了難以清理的違法建筑。

（4）日常監(jiān)管不到位。一些單位管理機(jī)制不健全，管理人員工作責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)危及安全的違法建筑(構(gòu))物，未能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并制止，處置時(shí)間滯后，處理方式不當(dāng)，使這些新生違法建筑成為新的安全隱患。

（5）新線建設(shè)遺留。部分鐵路建設(shè)項(xiàng)目存在應(yīng)拆而未拆的建筑（構(gòu)）物，一些施工單位將施工用房出售造成項(xiàng)目開(kāi)通運(yùn)營(yíng)以后即遺留違法建筑。

2 違法建筑處置依據(jù)

2.1 國(guó)家法律有關(guān)規(guī)定

（1）2008年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)。”第六十六條規(guī)定：“建設(shè)單位或者個(gè)人有下列行為之一的，由所在地城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)責(zé)令限期拆除，可以并處臨時(shí)建設(shè)工程造價(jià)一倍以下的罰款：①未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的；②未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的；③臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過(guò)批準(zhǔn)期限不拆除的?！钡诹藯l

規(guī)定:“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施?！?/p>

（2）1999年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十六條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令退還非法占用的土地?！钡诎耸龡l規(guī)定：“責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除。”

2.2 地方法規(guī)有關(guān)規(guī)定

2009年8月1日施行的《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》（上海市人大常委會(huì)公告第14號(hào)）第十一條規(guī)定：“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在責(zé)令限期拆除決定規(guī)定的期限內(nèi)，自行拆除違法建筑。當(dāng)事人自行拆除確有困難的，拆違實(shí)施部門(mén)可以代為拆除。當(dāng)事人未在規(guī)定的期限內(nèi)拆除違法建筑的，拆違實(shí)施部門(mén)應(yīng)當(dāng)向市或者區(qū)、縣人民政府報(bào)告，由市或者區(qū)、縣人民政府責(zé)成拆違實(shí)施部門(mén)等有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆除，并可以依法予以罰款?！钡谑l規(guī)定：“對(duì)正在搭建的違法建筑，拆違實(shí)施部門(mén)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)責(zé)令當(dāng)事人暫停施工，依照有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行調(diào)查取證后，以書(shū)面形式責(zé)令當(dāng)事人停止建設(shè)、自行拆除，并可以采取暫扣施工工具和材料等措施；當(dāng)事人拒不停止建設(shè)或者拒不拆除的，拆違實(shí)施部門(mén)應(yīng)當(dāng)立即強(qiáng)制拆除，并可以依法予以罰款。”

2.3 鐵路法規(guī)有關(guān)規(guī)定

（1）1995年5月1日施行的《中華人民共和國(guó)鐵路法》第三十七條規(guī)定：“已經(jīng)取得使用權(quán)的鐵路建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)批準(zhǔn)的用途使用，不得擅自改作他用；其他單位或者個(gè)人不得侵占。侵占鐵路建設(shè)用地的，由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)責(zé)令停止侵占、賠償損失?！?/p>

（2）2014年1月1日施行的《鐵路安全管理?xiàng)l例》第八十九條規(guī)定：“未經(jīng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)同意或者未簽訂安全協(xié)議，在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)建造建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施，取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)或者堆放、懸掛物品，或者違反保證鐵路安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和施工安全規(guī)范，影響鐵路運(yùn)輸安全的，由鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，可以處10萬(wàn)元以下的罰款?！?/p>

綜上所述，鐵路沿線違法建筑處理是地方人民政府和鐵路運(yùn)輸企業(yè)的共同責(zé)任。縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)是違法建筑查處的行政執(zhí)法部門(mén)，土地行政主管部門(mén)是違法用地查處的行政執(zhí)法部門(mén)。鐵路運(yùn)輸企業(yè)在各級(jí)人民政府監(jiān)督、指導(dǎo)下，依據(jù)法律賦予的職責(zé)和義務(wù)，采取有效措施確保鐵路運(yùn)輸安全。

3 違法建筑清理整治工作途經(jīng)

鐵路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈，大眾化的交通工具，國(guó)家基礎(chǔ)性交通設(shè)施，營(yíng)造良好的鐵路運(yùn)輸環(huán)境，構(gòu)建有效的工作機(jī)制，制定完善的管理制度是確保鐵路運(yùn)輸安全的根本途徑。為此提出以下建議意見(jiàn)：

（1）加強(qiáng)監(jiān)管，控制源頭。要結(jié)合鐵路沿線外部環(huán)境的實(shí)際情況，在清理普查的基礎(chǔ)上，采取“三實(shí)行”。即實(shí)行對(duì)違法建筑物安全隱患進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)研判，依據(jù)研判結(jié)果分別采取法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的手段及時(shí)處置；實(shí)行路局、站段、車(chē)間分級(jí)監(jiān)控管理，重點(diǎn)對(duì)高速鐵路、城市結(jié)合部、土地價(jià)值高等重點(diǎn)地段的監(jiān)管；實(shí)行源頭管理，切實(shí)做到早防范、早發(fā)現(xiàn)、早制止，將違法行為控制在萌芽狀態(tài)。

（2）依托政府，嚴(yán)格執(zhí)法。建立與地方政府定期聯(lián)系協(xié)調(diào)制度，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)向地方政府相關(guān)部門(mén)報(bào)告，并提出執(zhí)法書(shū)面申請(qǐng)，積極主動(dòng)與地方人民政府以及城管執(zhí)法等部門(mén)以及街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)，形成路地工作合力，按照屬地管理的原則，依托地方人民政府行政執(zhí)法權(quán)限依法處置鐵路安全隱患。我局要依據(jù)上海市、安徽、浙江省等地的實(shí)際情況，充分利用地方政府開(kāi)展“平安建設(shè)”、“三線三邊”、“三改一拆”等城鄉(xiāng)市容環(huán)境整治活動(dòng)契機(jī)，形成鐵路沿線安全隱患整治氛圍，加快推進(jìn)沿線違法建筑的拆除工作。

（3）攻堅(jiān)克難，逐處清理。要按照“堅(jiān)決制止新生、逐步清理既有”的工作原則，制定清理整治方案，以敢于負(fù)責(zé)的作風(fēng)和奮發(fā)有為的精神，攻堅(jiān)克難，逐步清理歷史遺留違法建筑。全面梳理房屋土地出租出借關(guān)系，對(duì)擅自改變用途、轉(zhuǎn)租、擴(kuò)大使用范圍、私搭違建等行為和整改不到位的，必須堅(jiān)決督導(dǎo)責(zé)任單位終止合同，收回房屋土地。以典型引路，借鑒隴海線沿線環(huán)境整治方法，創(chuàng)建示范區(qū)段。建立法律援助制度，對(duì)發(fā)現(xiàn)違法侵權(quán)行為，采用訴訟等法律手段，維護(hù)鐵路部門(mén)權(quán)益。

（4）加大投入，封閉管理。有計(jì)劃增加鐵路用地保護(hù)費(fèi)用投入，按照《鐵路安全保護(hù)條例》的規(guī)定和總公司高速鐵路防護(hù)柵欄管理辦法有關(guān)要求，努力實(shí)行高速鐵路全線封閉。

（5）盤(pán)活資源，利用保護(hù)。在保證高鐵運(yùn)輸安全的前提下，充分利用高鐵線路高架橋下方空間資源，加快推進(jìn)鐵路用地的綜合開(kāi)發(fā)，以開(kāi)發(fā)廣告、種植綠化苗圃和養(yǎng)殖等方式進(jìn)行探索，先保護(hù)、后開(kāi)發(fā)，通過(guò)保護(hù)性開(kāi)發(fā)的方式有效遏制違法侵占行為的發(fā)生。

（6）明確責(zé)任，強(qiáng)化落實(shí)。建立健全鐵路用地管理網(wǎng)絡(luò)，將違法建筑監(jiān)督工作責(zé)任分解到每個(gè)站段、車(chē)間和人員。加強(qiáng)路外安全宣傳，設(shè)立違法建筑舉報(bào)聯(lián)系電話，發(fā)動(dòng)市民群眾和鼓勵(lì)職工積極舉報(bào)監(jiān)督，對(duì)第一舉報(bào)人予以獎(jiǎng)勵(lì)。建立和完善績(jī)效考核、責(zé)任追究、督查督辦等管理制度，試行站段外部環(huán)境責(zé)任簽約和鐵路保安共保等方式，推動(dòng)管理單位積極開(kāi)展違建清理整治工作，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化有效管理。

責(zé)任編輯：萬(wàn)寶安

來(lái)稿日期：2015-02-05