王青炸 上海鐵路局企業(yè)管理和法律事務(wù)處

合資鐵路經(jīng)營管理存在問題分析及改進建議

王青炸 上海鐵路局企業(yè)管理和法律事務(wù)處

合資鐵路自產(chǎn)生以來，歷經(jīng)探索起步、快速發(fā)展、逐步規(guī)范階段，合資鐵路對促進地方經(jīng)濟發(fā)展，解決鐵路新線建設(shè)資金嚴重不足發(fā)揮了積極的作用。為全面適應(yīng)新形勢下合資鐵路的發(fā)展，對合資鐵路經(jīng)營管理存在的問題及對策進行探討。

合資鐵路；存在問題；對策措施

長期以來，我國鐵路主要由國家負責投資、建設(shè)和管理。合資鐵路的出現(xiàn)，改變了長期以來我國鐵路建設(shè)投資主體單一的局面，調(diào)動了地方建設(shè)鐵路的積極性，拓寬了投融資渠道，對加快鐵路路網(wǎng)建設(shè)起到了重要作用，特別是最近幾年大規(guī)模鐵路客運專線的建設(shè)，更是使合資鐵路經(jīng)歷了量變、質(zhì)變的兩個發(fā)展時期，合資鐵路已成為鐵路建設(shè)的主流模式和路網(wǎng)的重要組成部分。

但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展及鐵路管理體制改革的全面深化，而合資鐵路卻僅維持在傳統(tǒng)的中央、地方合作模式，在經(jīng)營管理上也沒有持續(xù)的創(chuàng)新和突破，遠未形成多元化的投資和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，上述問題若未能有效解決，勢必影響到合資公司進一步發(fā)展。

1 合資鐵路經(jīng)營管理中存在的問題

20世紀80年代，在地方政府為促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，原鐵道部為解決新線建設(shè)資金嚴重不足的共同意愿下，雙方就合資建設(shè)鐵路開始了積極的探索，隨著國家積極出臺鼓勵鐵路建設(shè)投資多元化的政策，合資鐵路如雨后春筍般迅速發(fā)展，并逐步成為全國路網(wǎng)的重要組成部分。以上海鐵路局為例，截止2014年底，上海鐵路局管內(nèi)已有28家合資鐵路公司，已運營的19家合資鐵路，公司營業(yè)里程為3 850.4 km，總資產(chǎn)2 897.71億元，項目資本金1 797.28億元。合資鐵路無論是營業(yè)里程還是資產(chǎn)總額均已超過國鐵，在肯定發(fā)展成績的同時，我們更要清醒地看到存在的問題。

（1）經(jīng)營情況兩級分化。合資鐵路公司的經(jīng)營凸顯兩級分化特點，效益好的合資公司經(jīng)營一年比一年好，而效益差的公司經(jīng)營看不到好轉(zhuǎn)的希望。對那些路網(wǎng)干線及客流量較大的城際鐵路合資公司，由于坐擁天時地利，往往擁有大量客流，能較快實現(xiàn)現(xiàn)金流平衡甚至盈利目標，以我局的滬寧城際公司為例，公司運營第一年就實現(xiàn)了盈利。而部分老線合資鐵路由于運量增長緩慢，部分新線鐵路由于運量培育需要時間，則出現(xiàn)了經(jīng)營困難、虧損嚴重的問題，比如我局的新長、阜六、宿淮等公司，現(xiàn)金流已難以正常維系，甚至需要依靠股東方的調(diào)劑資金來維系公司的運營，同時由于虧損合資公司拖欠路局的委托運輸管理費，也給路局的經(jīng)營帶來極大壓力。

（2）路地股東矛盾分歧顯現(xiàn)。由于目前合資鐵路公司普遍采用委托運輸管理模式，雖然合資鐵路公司從法律角度是鐵路運輸?shù)氖袌鲋黧w，但由于合資公司實際不直接從事運輸經(jīng)營活動，因此地方股東對合資公司的資產(chǎn)管理尤其關(guān)注。比如合資公司投資形成的動車所、走行線等資產(chǎn)，公司承擔相應(yīng)的費用，卻難以落實資產(chǎn)收益，地方股東反應(yīng)強烈，另外包括合資公司的商業(yè)開發(fā)、廣告租賃、委托運輸管理費構(gòu)成等，也是地方股東屢次反映的問題，矛盾的積累導致地方股東與鐵路方的關(guān)系緊張，甚至出現(xiàn)地方股東在合資公司年度股東會、董事會上對議案決議投反對票的情況。

（3）公司內(nèi)部管理不規(guī)范。雖然大多數(shù)合資鐵路公司已經(jīng)建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度的框架。但還不能完全按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求運作，管理不規(guī)范、規(guī)章制度不健全，市場化程度不夠。在獨立經(jīng)營遇到困境時，合資公司習慣于寄希望股東方會出手幫扶，特別是認為國鐵股東不會坐視不管。同時由于合資公司多數(shù)的董事長及董事會成員是兼職的，對公司的經(jīng)營管理不能及時監(jiān)控，一些重大決策受制于經(jīng)營層，決策程序不規(guī)范，往往先行事，后決策，形不成有效的監(jiān)督。

（4）體量規(guī)模小而分散。由于合資公司發(fā)展的歷史原因，部分公司運營里程短，經(jīng)營規(guī)模小，存在著數(shù)量多、規(guī)模懸殊大、分布范圍廣等特點。以上海鐵路局為例，部分合資公司成立的初衷就是為了籌融資需要，因此往往屬于孤立的線路，兩端都需要和國鐵或者合資鐵路公司接軌。這種情況造成合資公司的管理單位分散、管理人員增加、運輸清算復雜、資產(chǎn)交叉等問題，從長遠來看，也不利于合資公司的生存發(fā)展。

2 加強合資公司的經(jīng)營管理的對策建議

（1）明晰資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系。多年來，合資鐵路未能吸引投資的重要原因之一就是合資鐵路的財產(chǎn)權(quán)，特別是其使用權(quán)、

收益權(quán)和處置權(quán)的行使無法得到切實的保障。因此，在合資鐵路的資產(chǎn)處置和資產(chǎn)使用過程中，必須尊重相關(guān)利益人的財產(chǎn)權(quán)利，明確誰是出資者，誰是財產(chǎn)的主人，使各類經(jīng)濟成分的合法財產(chǎn)受到法律的保護，使投資主體對其全部財產(chǎn)依法享有占有權(quán)、處置權(quán)、支配權(quán)和收益權(quán)。這樣才能真正實現(xiàn)“誰投資、誰所有，誰受益、誰承擔風險”，真正建立起對投資主體的投資風險的約束機制。

2014年初，我局就根據(jù)總公司的統(tǒng)一部署，對25家控股合資鐵路公司根據(jù)各企業(yè)實際分別召開股東（大）會，對參加清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估工作進行審議，并形成股東會決議，為全面摸清合資公司資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量和狀態(tài)，理順資產(chǎn)管理和經(jīng)營中存在的問題奠定基礎(chǔ)；2014年6月以來，為做好京滬高速鐵路股份有限公司與我局相互劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)移交工作，我局先后指導合武、滬寧、寧安、寧杭等合資公司召開股東會，就資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)相關(guān)事項形成決議，從而明晰、理順了合資公司之間及合資公司與國鐵的資產(chǎn)邊界。下一步，我們將積極做好總公司及地方股東的溝通協(xié)調(diào)，重要關(guān)注合資公司投資的樞紐資產(chǎn)收益、商業(yè)開發(fā)分成等問題的解決。

（2）爭取合資鐵路的公益性補貼。公益性建設(shè)項目指的是社會效益、環(huán)境效益明顯，經(jīng)濟效益較差的項目，比如我局修建完成的金山鐵路，就具有公益屬性，因此在項目可研批復階段，就明確了地方政府給予補貼。另外，比如阜六、宿淮等虧損嚴重的合資鐵路項目，本身是為了消除地區(qū)間的經(jīng)濟差異，促進社會共同發(fā)展而修建的，也具有一定的公益屬性，這類鐵路主要以實現(xiàn)社會效益為主，投資很難收回。

2013年以來，為維護上海金山公司的正常運營，我們與上海市就金山鐵路公交化運營補貼方面與上海市達成一致，獲得地方股東的支持與理解，使金山公司每年可以獲得1.7億元的市政補貼。由于鐵路作為基礎(chǔ)設(shè)施具有投資回報率低，投資回收期長的基本屬性和特征，尤其是為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟而修建，建成通車后承擔了一部分公益性運輸任務(wù)，今年以來，我們在與地方政府洽談的時候，提出按照設(shè)計的客貨運量來測算合資公司的運營收入，不足部分由地方政府用財政補貼的方式給予補助的要求,將爭取給予落實。

（3）強化與地方政府等地方股東合作。建立與政府的依存和關(guān)聯(lián)關(guān)系,充分發(fā)揮投資各方的優(yōu)勢，尊重保障投資各方的合法權(quán)益，堅持平等協(xié)商、合作共贏的基本原則。發(fā)揮投資各方的優(yōu)勢就是要在發(fā)揮國鐵專業(yè)管理、技術(shù)人才和運輸組織等方面優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動地方政府在鐵路項目土地預(yù)審、環(huán)境評價、征地拆遷、稅費優(yōu)惠等方面的優(yōu)勢，為合資鐵路發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。保障投資各方的合法權(quán)益就是要堅持在法律法規(guī)框架內(nèi)履行股東各方職責，大股東的權(quán)利和義務(wù)，都必須通過公司法人治理結(jié)構(gòu)，按法定程序來體現(xiàn)。

一直以來，我們充分利用好股東會、董事會定期會議的平臺作用，在每年3月份，要求公司及時上報“三會”議案材料，并在會議召開之前，指導合資公司做好與地方股東的充分溝通對接，與股東同時共同研究解決合資鐵路發(fā)展中遇到的各種困難，努力搭建合資鐵路健康發(fā)展的良好工作平臺。本著"平等協(xié)商、相互尊重、共謀發(fā)展、互利共贏"的原則，加大與地方股東合作交流力度，構(gòu)建與地方股東相互信任的新關(guān)系。

（4）促進合資鐵路投資主體的多元化。國務(wù)院33號文進一步表明了國家對鐵路建設(shè)的支持態(tài)度，同時也明確了“統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運作、政策配套”的基本思路，指明了鐵路長遠發(fā)展必須要積極鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路，吸引社會法人投入鐵路，構(gòu)建合資鐵路的投資主體多元化。只有逐漸改變目前合資鐵路主要由兩級政府投資的模式，去掉合資鐵路濃厚的政府色彩，才能真正建立合資鐵路現(xiàn)代化產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)投資多元化的需要。

根據(jù)總公司的統(tǒng)一部署，2014年起，鐵路建設(shè)基金和車購稅投資計劃及今后的出資缺口均為鐵路發(fā)展基金公司出資，據(jù)此我局已指導九景衢、蘇北等公司將基金公司作為新股東納入合資公司且修改了公司章程，實現(xiàn)了鐵路發(fā)展基金入股合資鐵路。但真正意義上的吸引社會法人的投入、實現(xiàn)資金來源的多渠道化，我們還有很多較大的差距，但也是我們要努力的方向。

（5）優(yōu)化合資鐵路公司的整體布局。合資鐵路的重組不是企業(yè)的簡單疊加，推進合資鐵路公司布局調(diào)整的著眼點應(yīng)當：有利于壯大合資鐵路公司的綜合實力，實現(xiàn)人力、設(shè)備、技術(shù)等資源的優(yōu)化配置和共享，增強公司的市場競爭力和抗風險能力；有利于充分發(fā)揮路網(wǎng)資源優(yōu)勢，有效減少關(guān)聯(lián)交易和管理成本，提高運輸整體效率；有利于充分發(fā)揮現(xiàn)代企業(yè)制度優(yōu)勢，營造適應(yīng)市場需求的運行機制出發(fā)。

2014年以來，我們先后指導衢常、九景衢公司，海洋、新長公司履行重組整合程序，較好的整合了區(qū)域合資鐵路的公司的資源，目前，正有序推進杭州樞紐與杭甬、滬昆浙江公司重組。我們也將繼續(xù)按照下述三種思路有序推進合資鐵路公司重組，一是組建大干線公司，二是組建區(qū)域性公司，三是上述兩類的綜合，即在大干線公司的基礎(chǔ)上整合部分支線鐵路。同時，我們也將事先多征求其他股東對整合方案的意見，汲取地方股東對整合方案的靈感且減少實施過程中的摩擦。

3 結(jié)束語

隨著合資鐵路的發(fā)展，合資公司的體量越來越大，構(gòu)成也越來越復雜。合資鐵路如何在新形勢下找準定位、改革創(chuàng)新，破解發(fā)展過程中面臨的問題，需要我們進一步解放思想，更新理念，以改革創(chuàng)新的勇氣和只會攻堅克難，維護好合資公司的核心利益，加強合資公司的經(jīng)營管理，才能走出一條發(fā)展的新路。

責任編輯：萬寶安

來稿日期：2015-02-06