舒友祺

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128 ）

1 收繳管理制度的變遷

我國(guó)非稅收入收繳管理制度，按照代收方式大致可以劃分為“單位代收”、“銀行代收”、“電子代收”三個(gè)階段。

（1）“單位代收”階段（1993～1999年）。單位代收，是指納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金由執(zhí)收單位代理收取，通過(guò)過(guò)渡性賬戶層層上解主管部門，由主管部門匯總定期繳入財(cái)政專戶或國(guó)庫(kù)單一賬戶的收繳方式。從1993年起，行政性收費(fèi)“納入財(cái)政預(yù)算管理”，標(biāo)志著預(yù)算外資金收繳方式由“單位收取”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝淮铡奔磫挝淮?cái)政征收。1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后，預(yù)算外資金規(guī)模逐步增加。1983年1月財(cái)政部《預(yù)算外1資金管理試行辦法》和1986年4月國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》指出，預(yù)算外資金是指不納入國(guó)家預(yù)算，由各地方、各部門、各單位自收自支的財(cái)政資金。1993年10月中辦、國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于治理亂收費(fèi)的規(guī)定》、《關(guān)于對(duì)行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入實(shí)行預(yù)算管理的規(guī)定》和1995年1月財(cái)政部《行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入實(shí)行預(yù)算管理實(shí)施辦法》明確，行政性收費(fèi)收入作為國(guó)家財(cái)政收入，逐步納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理，尚未納入預(yù)算內(nèi)管理的行政性收費(fèi)、專項(xiàng)收費(fèi)及事業(yè)性收費(fèi)，實(shí)行財(cái)政專戶存儲(chǔ)。1996年7月國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》規(guī)定，預(yù)算外資金實(shí)行收支兩條線管理。1996年12月財(cái)政部《政府性基金預(yù)算管理辦法》規(guī)定，執(zhí)收單位將基金收入全部送存財(cái)政專戶。

（2）“銀行代收”階段（1999～2009年）。銀行代收，是指財(cái)政部門在代理銀行開(kāi)設(shè)專門用于歸集和結(jié)算非稅收入的賬戶，委托代理銀行代收非稅收入資金，由代理銀行繳存財(cái)政專戶或國(guó)庫(kù)單一賬戶的收繳方式。從1999年起，預(yù)算外資金實(shí)行“銀行代收”，結(jié)束了預(yù)算外資金“單位代收”的歷史，標(biāo)志著預(yù)算外資金收繳方式由“單位代收”轉(zhuǎn)變?yōu)椤般y行代收”。實(shí)行“銀行代收”方式后，由執(zhí)收單位和代理銀行兩個(gè)主體分別完成開(kāi)票和代收業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了票款分離和票款同步。1999年3月中辦、國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于1999年落實(shí)行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入“收支兩條線”規(guī)定工作的意見(jiàn)》規(guī)定，推行行政事業(yè)性收費(fèi)票款分離，實(shí)行“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的管理體制。1999年6月財(cái)政部《行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入實(shí)行“收支兩條線”管理的若干規(guī)定》、2001年12月國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理的意見(jiàn)》、2002年6月財(cái)政部《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》、2004年7月財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)地方非稅收入管理的通知》規(guī)定，各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的管理制度。

（3）“電子代收”階段（2009年～至今）。電子代收，是指財(cái)政部門建立統(tǒng)一的非稅收入收繳管理體系，繳款人及其代理銀行通過(guò)非稅收入收繳管理體系和電子信息系統(tǒng)，將應(yīng)繳款項(xiàng)直接繳入財(cái)政專戶或國(guó)庫(kù)單一賬戶的收繳方式。從2009年起，財(cái)政部規(guī)定通過(guò)收繳管理系統(tǒng)收繳非稅收入，標(biāo)志著非稅收入收繳方式由“銀行代收”轉(zhuǎn)變?yōu)椤半娮哟铡?。電子代收，擁有繳款人不需要往返銀行繳款、擺脫了銀行營(yíng)業(yè)時(shí)間的限制、可以在任意地方完成繳款、可以通過(guò)電腦和手機(jī)等移動(dòng)終端方式辦理等優(yōu)點(diǎn)。非稅收入收繳電子化，建立了新型收繳賬戶體系和電子信息系統(tǒng)，財(cái)政資金直接繳入財(cái)政專戶或國(guó)庫(kù)單一賬戶，實(shí)現(xiàn)了資金和信息及時(shí)匹配。2009年1月，財(cái)政部《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，所有非稅收入收繳都要在統(tǒng)一的收繳管理體系中運(yùn)行。2011年4月財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步完善制度規(guī)定切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金管理的通知》、2011年12月財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2012年12月財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)財(cái)政票據(jù)電子化改革的的方案》、2014年10月國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、2014年12月國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》規(guī)定，完善和推廣運(yùn)用財(cái)政票據(jù)電子化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“電子開(kāi)票、自動(dòng)核銷、全程跟蹤、源頭控制、信息共享”，推行非稅收入電子繳庫(kù)，實(shí)現(xiàn)非稅收入全電子化繳款。2015年4月國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施銀行卡清算監(jiān)管準(zhǔn)入管理的決定》明確，我國(guó)銀行卡清算市場(chǎng)將全面開(kāi)放。

2 收繳管理制度的困惑

我國(guó)非稅收入收繳管理改革，從1993年《關(guān)于治理亂收費(fèi)的規(guī)定》，到2002年《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》、2009年《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2015年計(jì)劃制定《政府非稅收入收繳管理辦法》，歷時(shí)三個(gè)七年。

（1）收繳管理制度的管理范疇。經(jīng)常提及非稅收入收繳管理制度一詞，尚未明確非稅收入收繳管理制度管理范疇。2002年6月財(cái)政部《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》，明確預(yù)算外收入收繳管理制度改革內(nèi)容，2009年1月財(cái)政部《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出深化非稅收入收繳管理改革要求，沒(méi)有明確非稅收入收繳管理制度的管理范疇。

（2）執(zhí)收單位的執(zhí)收責(zé)任。明確了非稅收入立項(xiàng)權(quán)利、定標(biāo)權(quán)和減免權(quán)，尚未明確執(zhí)收單位的執(zhí)收責(zé)任。1996年7月國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》規(guī)定，省級(jí)以下各級(jí)人民政府及其部門無(wú)權(quán)審批設(shè)立行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目或調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，地方無(wú)權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立基金項(xiàng)目。2004年7月財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》規(guī)定，符合國(guó)家規(guī)定審批程序批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，必須嚴(yán)格按照規(guī)定范圍和標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額征收。

（3）繳款人及其代理銀行的繳款責(zé)任。明確了行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等概念，尚未明確繳款人及其代理銀行的繳款責(zé)任?！吨袊?guó)財(cái)政情況（2013～2014）》明確，行政事業(yè)性收費(fèi)是在向公民、法人提供特定服務(wù)的過(guò)程中，按照成本補(bǔ)償和非盈利原則向特定服務(wù)對(duì)象收取的費(fèi)用。政府性基金是向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。2004年7月財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》規(guī)定，非稅收入是利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得的財(cái)政資金。

（4）收繳管理制度的收入項(xiàng)目范圍。相關(guān)文件對(duì)我國(guó)非稅收入管理范圍先后作出了不一致的規(guī)定。2004年7月財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》規(guī)定，政府非稅收入包括行政事業(yè)性收費(fèi)等10項(xiàng)。2011年12月財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，國(guó)庫(kù)集中支付制度要覆蓋所有財(cái)政性資金。2014年8月，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。2014年9月國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，規(guī)定把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。2015年5月國(guó)務(wù)院《2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和實(shí)行政府定價(jià)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，實(shí)行收費(fèi)目錄清單管理。

（5）收繳管理制度的執(zhí)收單位范圍。部分事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織執(zhí)收非稅收入，但是不愿意納入非稅收入監(jiān)管單位范圍。2009年1月財(cái)政部《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，將改革推進(jìn)到所有執(zhí)收單位和所有非稅收入項(xiàng)目。2015年4月財(cái)政部《關(guān)于開(kāi)展涉企收費(fèi)專項(xiàng)清理規(guī)范工作的通知》，規(guī)定行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體等，均納入清理規(guī)范的范圍。2015年5月國(guó)務(wù)院《2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，規(guī)定行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和實(shí)行政府定價(jià)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，實(shí)行收費(fèi)目錄清單管理。2015年6月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，對(duì)政府性基金和專項(xiàng)收入實(shí)現(xiàn)目錄清單管理。

（6）繳款人的支付方式與支付程序。POS機(jī)刷卡、批量代扣、網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行、微信銀行等電子支付手段的出現(xiàn)，客觀要求將“單位開(kāi)票、銀行代收”改革為“電子開(kāi)票、電子代收”。2012年12月財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)財(cái)政票據(jù)電子化改革的方案》規(guī)定，逐步完善財(cái)政票據(jù)電子化管理系統(tǒng)，具有電子開(kāi)票、自動(dòng)核銷、資金監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)分析等功能。2013年3月《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能方案》規(guī)定，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能。2015年4月國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施銀行卡清算機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入管理的決定》規(guī)定，我國(guó)的銀行卡清算市場(chǎng)將全面開(kāi)放。

（7）收繳賬戶設(shè)置與入庫(kù)方式。建立現(xiàn)代預(yù)算制度，要求非稅收入“直接繳款”過(guò)渡到“直接繳庫(kù)”。2010年10月《財(cái)政信息化建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》要求，建成覆蓋所有財(cái)政資金和所有預(yù)算單位的財(cái)政管理信息系統(tǒng)。2011年8月中辦、國(guó)辦《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》規(guī)定，實(shí)行“一個(gè)窗口受理、一站式審批、一條龍服務(wù)、一個(gè)窗口收費(fèi)”的運(yùn)行模式。2014年12月國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》指出，積極推行非稅收入電子繳庫(kù)，實(shí)現(xiàn)非稅收入直接繳入國(guó)庫(kù)。2015年5月行政審批制度改革要求，行政審批服務(wù)職能向行政審批服務(wù)部門集中，行政審批服務(wù)部門向政務(wù)中心集中。

（8）緩減免管理的責(zé)任主體。非稅收入緩減免管理是非稅收入征管的組成部分，執(zhí)收單位是緩減免管理的責(zé)任主體。2000年3月財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府性基金管理的通知》規(guī)定，征收政府性基金的部門或單位，不得多收、少收、自行減免或截留政府性基金。2004年5月《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》規(guī)定，執(zhí)收單位不得多征、少征或者擅自減征、免征非稅收入。2004年7月財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》規(guī)定，未經(jīng)省級(jí)以上財(cái)政部門批準(zhǔn)，執(zhí)收單位不得減免行政事業(yè)性收費(fèi)；未經(jīng)國(guó)務(wù)院或財(cái)政部批準(zhǔn)，執(zhí)收單位不得減免政府性基金。

3 完善收繳管理制度的建議

建立健全非稅收入收繳管理制度，就是為了加快非稅收入入庫(kù)速度和運(yùn)行效率、規(guī)范執(zhí)收單位的收繳行為。《政府非稅收入收繳管理辦法》的完善應(yīng)考慮下述幾個(gè)方面的內(nèi)容。

（1）收繳管理制度的管理范圍。建議明確“非稅收入收繳管理制度，是指將非稅收入的執(zhí)收與繳款相分離的制度。非稅收入收繳管理，包括非稅收入執(zhí)收管理和非稅收入繳款管理”。非稅收入收繳包括收與繳，收就是非稅收入執(zhí)收單位征收非稅收入，繳就是非稅收入繳款人、執(zhí)收單位及其代理銀行解繳非稅收入。政府及其財(cái)政、物價(jià)等部門是管理方，執(zhí)收單位、代理銀行、繳款人是被管理方，由政府及其財(cái)政和物價(jià)部門通過(guò)制定相關(guān)制度，約束執(zhí)收單位執(zhí)收行為和繳款人、執(zhí)收單位及其代理銀行繳款行為。

（2）執(zhí)收單位的執(zhí)收責(zé)任。建議明確“非稅收入執(zhí)收，是指非稅收入執(zhí)收單位依據(jù)有關(guān)規(guī)定征收或收取非稅收入的行為。征收或收取非稅收入必須依照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的項(xiàng)目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)行”。非稅收入執(zhí)收管理，就是規(guī)定執(zhí)收單位“使用什么項(xiàng)目收、按照什么標(biāo)準(zhǔn)收”，即執(zhí)收單位必須按法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)收。非稅收入執(zhí)收管理，就是約束執(zhí)收單位的執(zhí)收行為。在非稅收入收繳管理制度中，通過(guò)界定非稅收入執(zhí)收責(zé)任來(lái)規(guī)范執(zhí)收單位的執(zhí)收行為。

（3）繳款人及其代理銀行的繳款責(zé)任。建議明確“非稅收入繳款，是指非稅收入繳款人或執(zhí)收單位及其代理銀行依據(jù)有關(guān)規(guī)定將非稅收入解繳財(cái)政部門指定賬戶的行為。解繳非稅收入必須依照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的方式和程序執(zhí)行?！狈嵌愂杖肜U款管理，就是規(guī)定繳款人及其代理銀行“使用什么方式繳、通過(guò)什么渠道繳”，即繳款人及其代理銀行必須按法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的方式和渠道繳款。非稅收入繳款管理，就是約束繳款人及其代理銀行的繳款行為。

（4）納入改革范疇的收入范圍。建議明確“非稅收入收繳管理制度所稱的非稅收入，是指除稅收收入以外的所有政府性財(cái)政資金”。行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織收取的除會(huì)費(fèi)收入之外的實(shí)行政府定價(jià)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)和政府債務(wù)收入，屬于非稅收入收繳管理制度的管理范圍。

（5）納入改革范疇的單位范圍。建議明確“非稅收入收繳管理制度所稱的執(zhí)收單位，是指執(zhí)收非稅收入管理范圍內(nèi)非稅收入的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織”。收取或征收行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和實(shí)行政府定價(jià)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織，屬于非稅收入收繳管理制度的管理范圍。

（6）繳款人的支付方式與支付程序。建議明確“非稅收入實(shí)行‘電子開(kāi)票、電子代收、財(cái)政統(tǒng)管’的收繳管理體制，推行POS機(jī)刷卡、批量代扣、網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行、微信銀行等‘電子代收’收繳方式。非稅收入‘電子代收’收繳方式，是指非稅收入繳款人利用網(wǎng)上銀行通過(guò)銀行柜臺(tái)、POS機(jī)和電腦、手機(jī)等移動(dòng)終端繳納非稅收入的一種方式”。非稅收入執(zhí)收單位在辦理相關(guān)業(yè)務(wù)時(shí)，督促繳款人將應(yīng)繳款項(xiàng)直接繳入指定賬戶，同時(shí)完成執(zhí)收和繳款業(yè)務(wù)。

（7）收繳賬戶設(shè)置與入庫(kù)方式。建議明確“非稅收入收繳銀行賬戶體系，包括非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶、非稅收入國(guó)庫(kù)單一賬戶和非稅收入財(cái)政專戶。繳款人直接解繳的需要確認(rèn)的非稅收入款項(xiàng)和執(zhí)收單位集中匯繳的非稅收入款項(xiàng)，繳入非稅收入?yún)R繳結(jié)算賬戶。繳款人直接解繳的不需要確認(rèn)的非稅收入款項(xiàng)，繳入非稅收入國(guó)庫(kù)單一賬戶。繳款人直接解繳的納入財(cái)政專戶管理的非稅收入款項(xiàng)，繳入非稅收入財(cái)政專戶。財(cái)政部門公布需要確認(rèn)的、納入財(cái)政專戶管理的和不需要確認(rèn)的非稅收入目錄清單?！敝鸩饺∠嵌愂杖胴?cái)政專戶預(yù)算管理方式，將納入財(cái)政專戶管理的非稅收入，統(tǒng)一納入一般公共預(yù)算管理。界定需要確認(rèn)和不需要確認(rèn)的非稅收入，逐步壓縮需要確認(rèn)的非稅收入項(xiàng)目，將不需要確認(rèn)的非稅收入直接繳入非稅收入國(guó)庫(kù)單一賬戶。

（8）緩減免管理的責(zé)任主體。建議明確“非稅收入緩減免，是指依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，經(jīng)國(guó)家規(guī)定的審批程序批準(zhǔn)緩征、減征、免征非稅收入。法律、法規(guī)、規(guī)章明文規(guī)定可以緩征、減征、免征非稅收入的，由執(zhí)收單位按照規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。法律、法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有明文規(guī)定，確因特殊情況需要緩征、減征、免征非稅收入的，由執(zhí)收單位報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行?！狈嵌愂杖刖彍p免管理是非稅收入征收管理的重要組成部分，應(yīng)該明確為執(zhí)收單位的執(zhí)收責(zé)任。

［1］李友志.政府非稅收入管理［M］.北京：人民出版社，2001.

［2］劉寒波，等.政府非稅收入概論［M］.長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2014.

［3］鄭建新.政府非稅收入十得綜論［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.