吳雋雅

(福州大學 法學院， 福州 350108)

論“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的局限性及其完善*

吳雋雅

(福州大學 法學院， 福州 350108)

摘要：“環(huán)境監(jiān)管失職罪”作為現(xiàn)行刑法中僅存的規(guī)制環(huán)境執(zhí)法主體瀆職犯罪的罪名，對環(huán)境監(jiān)管體制的正常運作具有重大意義，與生態(tài)安全的保障更是休戚相關(guān)。然而，該罪名的局限性使得相關(guān)法條很難發(fā)揮懲罰及預防犯罪的作用，無法解決當下環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪規(guī)制所面臨的眾多理論及實踐難題。對“環(huán)境監(jiān)管失職罪”局限性的完善，主要包括增添、細化環(huán)境監(jiān)管瀆職的罪名，完善罪名的構(gòu)罪規(guī)定及相應的法定刑配置。

關(guān)鍵詞：瀆職罪； 環(huán)境執(zhí)法； 環(huán)境監(jiān)管； 環(huán)境監(jiān)管失職罪； 構(gòu)罪規(guī)定； 法定刑

“環(huán)境監(jiān)管失職罪”是我國現(xiàn)行刑法中僅有的規(guī)制環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的罪名。我國《刑法》早在1997年就以“環(huán)境監(jiān)管失職罪”將環(huán)境監(jiān)管瀆職行為部分納入刑事法律的規(guī)制范圍①我國《刑法》將“環(huán)境監(jiān)管失職罪”劃歸到第9章瀆職類犯罪。《刑法》第408條規(guī)定：“環(huán)境監(jiān)管失職罪，是負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的國家機關(guān)工作人員嚴重不負責任，導致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或拘役?！薄?006年7月26日最高人民檢察院公布實施《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標準的規(guī)定》(以下簡稱《立案標準》)，2006年7月28日最高人民法院公布實施《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，分別對“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的“危害結(jié)果”進行了較為明確的規(guī)定，并對該罪的刑事責任追究標準作出了同等于結(jié)果犯的規(guī)定②詳見《立案標準》第19條對“環(huán)境監(jiān)管失職罪的立案標準”及“其他致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴重后果的情形”認定標準的相關(guān)規(guī)定以及《解釋》第1、2、4條對“公私財產(chǎn)遭受重大損失”、“人身傷亡的嚴重后果”、“嚴重危害人體健康”、“公私財產(chǎn)損失”等認定標準的相關(guān)規(guī)定。。對此學術(shù)界認為：環(huán)境監(jiān)管失職罪屬于特定國家機關(guān)工作人員瀆職罪[1]643，且屬于過失犯罪[2]，即該罪在主觀上出自過失；應將“環(huán)境監(jiān)管失職罪”中的“環(huán)境監(jiān)管”界定為狹義的“環(huán)境資源監(jiān)督管理③我國環(huán)境法學界以"環(huán)境資源監(jiān)督管理“替代了原有的"環(huán)境保護監(jiān)督管理”?！盵3]，即環(huán)境資源行政執(zhí)法主體(環(huán)境資源行政監(jiān)督管理各部門)對各種影響環(huán)境資源的行為進行規(guī)劃、調(diào)控和監(jiān)督的管理活動[4]。

近年來，我國環(huán)境執(zhí)法主體瀆職犯罪形勢日趨嚴峻，不僅犯案量呈逐年上升趨勢，而且多與環(huán)境保護犯罪、貪污賄賂犯罪相交雜，其危害性已不局限于可統(tǒng)計的經(jīng)濟損失及人員傷亡，對我國生態(tài)環(huán)境造成的損害更是無法估量[5]。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，“環(huán)境監(jiān)管失職罪”罪名及犯罪構(gòu)成要件存在的問題逐漸顯露，尤其是其生態(tài)保護法益的缺位，不利于對環(huán)境污染、破壞事件的及時控制和有效解決。該罪名適用范圍及刑罰規(guī)制的局限性，已無法遏制復雜多樣的環(huán)境瀆職犯罪，亟需予以完善。

一、“環(huán)境監(jiān)管失職罪”罪名的局限性

1. 環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪復雜多樣

在司法實踐中，由于環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪多與環(huán)境保護犯罪、貪污賄賂犯罪相交雜，其表現(xiàn)形式十分復雜多樣，主要分為以下幾種類型：其一，追求地方利益，縱容超強度開采，發(fā)生嚴重生態(tài)破壞、重大污染事故。如河北邢臺“11·6”坍塌事件、廣東興寧煤礦“8·7”特大透水事件、河北邯鄲涉縣鼎鑫焦化肆意排污事件等*“河北邢臺石膏礦區(qū)‘11·6’特別重大坍塌事故”詳見http：//bd.hbrc.com/rczx/news-3202565.html，“廣東興寧煤礦透水事故”詳見http：//news.sina.com.cn/z/mzmkts/#4，“河北涉縣環(huán)保違法審批鼎鑫焦化違法生產(chǎn)”詳見http：//www.cqn.com.cn/news/cjpd/501698.html，2013-05-11訪問。。其二，環(huán)境監(jiān)管不力，發(fā)生重大環(huán)境污染事故。如四川成都沱江重大污染事件、湖南瀏陽鎘污染事件等*“四川沱江特大污染事故調(diào)查”詳見http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/05/content_1402136.htm，“湖南瀏陽鎘污染調(diào)查”詳見http：//news.ifeng.com/society/5/200908/0811_2579_1295978.shtml，2013-05-04訪問。。其三，貪圖私利，進行權(quán)錢交易，發(fā)生重大污染、生態(tài)破壞事故。如紫金礦業(yè)污染事件、陜西鳳翔血鉛事件、哈藥“污染門”事件、貴陽福海生態(tài)園案等*“紫金礦業(yè)再陷環(huán)保門”詳見http：//finance.ifeng.com/stock/special/zjky/，“陜西鳳翔‘血鉛’事件調(diào)查”詳見http：//news.xinhuanet.com/focus/2009-08/14/content_11879902.htm，“哈藥‘污染門’事件”詳見http：//finance.people.com.cn/GB/8215/210272/234396/16330013.html，“聚焦‘福海生態(tài)園’案”詳見http：//news.gog.com.cn/system/2008/09/15/010349547.shtml，2013-05-14訪問。。其四，違法審批，充當保護傘，發(fā)生重大污染或生態(tài)破壞事故。如博羅縣環(huán)保局越權(quán)審批案、鹽城特大水污染案、廣東肇慶西江盜采河砂案、廣東“墳爺”公益墓地嚴重毀林事件等*“博羅環(huán)保局越權(quán)審批重污染企業(yè)”詳見http：//www.hznews.com/xw/szxw/200610/t20061025_51915.html，“江蘇鹽城水污染”詳見http：//news.sohu.com/s2009/yanchengshuiwuran/，“西江盜采河沙案40‘保護傘’被查水利廳一副局獲刑”詳見http：//www.gd.chinanews.com/2014/2014-05-03/2/311983.shtml，“廣東‘墳爺’承包公益性公墓涉嫌斂財億元”詳見http：//news.sina.com.cn/c/2013-03-19/002826568768.shtml，2013-05-18訪問。。

這幾類環(huán)境監(jiān)管瀆職案件均屬于嚴重環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪(具體表現(xiàn)為濫用職權(quán)、玩忽職守及徇私枉法)的一種或幾種，具有極大的危害性和惡劣的社會影響，而現(xiàn)有刑事立法并未對環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的類別進行細分，僅以“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的罪名“一刀切”式地定罪并配置刑罰，致使大量環(huán)境監(jiān)管瀆職者被輕刑化處理，甚至未受處罰仍然擔負環(huán)境監(jiān)管職責。由此，刑法的懲罰功能無法顯現(xiàn)，我國生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重的威脅和破壞。

2. 罪名之局限性：與立法初衷相違背

罪名是具體犯罪本質(zhì)特征的高度概括，也是司法實踐中決定能否對犯罪行為予以處罰的前提和基礎(chǔ)?？茖W訂立罪名及其內(nèi)容，對于正確定罪和準確量刑非常重要。然而“環(huán)境監(jiān)管失職罪”罪名所具有的局限性，使得司法實踐中對環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的認定和歸責存在很大的阻礙，與立法初衷相違背。該問題集中表現(xiàn)在“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的“失職”二字上。

首先，需要明析“失職”和“瀆職”的區(qū)別：所謂“失職”，即“負有職責的工作人員對本職工作不認真負責，未依照法律規(guī)定履行自己的職務，致使本單位或服務對象造成損失的行為”[6]。如果行為人的身份屬于國家機關(guān)工作人員或者國有企業(yè)工作人員，且其造成嚴重損失，那么其失職行為便構(gòu)成瀆職犯罪。而“瀆職”是我國刑法規(guī)定的類罪名之一，依據(jù)《刑法》規(guī)定，是指“國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為”*《刑法》第397條。。瀆職行為又可具體分為濫用職權(quán)、徇私舞弊、徇私枉法的故意犯罪行為和玩忽職守的過失犯罪行為*“瀆職罪和失職罪有什么區(qū)別”詳見http：//blog.sina.com.cn/s/blog_7cb1e0c90100rk7d.html，2013-05-15訪問。[7]。刑法對于“失職行為”的主觀方面認定為過失，而“瀆職行為”的主觀方面包括故意和過失。從上述對比分析可見，“失職”和“瀆職”在犯罪行為主體、危害結(jié)果及主觀方面等要件上的表現(xiàn)是明顯不同的。據(jù)此，我們可以得出“失職”二字使該罪名所規(guī)制的瀆職行為范圍被限定于過失犯罪行為的結(jié)論。

環(huán)境監(jiān)管失職罪之所以獨立于瀆職犯罪而單設罪名，是由該犯罪所侵犯的法益(環(huán)境的良好生態(tài)功能)的特殊性所決定的。由于環(huán)境問題往往具有潛在性、長期性和難以修復性，需要設計出足以在環(huán)境破壞、污染“事前”和“事中”便發(fā)揮保護功能的法律制度來節(jié)約環(huán)境保護成本。環(huán)境監(jiān)管制度便是應運而生的產(chǎn)物，其對于環(huán)境違法行為和環(huán)境犯罪行為均應起到預防和控制作用。環(huán)境監(jiān)管瀆職所造成的危害結(jié)果，除產(chǎn)生一般瀆職行為所能導致的公民人身、財產(chǎn)損害外，亦會對其所監(jiān)管的客體(即生態(tài)環(huán)境)造成損害，而生態(tài)環(huán)境所遭受的損害不局限于環(huán)境遭到破壞的表象，更會對整個自然環(huán)境的生態(tài)功能帶來長久的威脅。因而，需以嚴格的刑事處罰來規(guī)制和防范環(huán)境監(jiān)管瀆職行為，以懲罰未盡到環(huán)境監(jiān)管職責的相關(guān)主體，預防出現(xiàn)類似行為。未盡到職責的瀆職行為即環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪行為，包括過失犯罪行為和故意犯罪行為，而無論是故意犯罪還是過失犯罪，均會造成嚴重的損害后果。故意犯罪行為所具有的主觀惡性和結(jié)果的危害性往往比過失犯罪行為大得多，過失犯罪行為尚且不能類以一般的瀆職犯罪所懲戒，那么故意犯罪行為更應當專設罪名予以苛責。故筆者認為，專設環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法初衷是為了確?！碍h(huán)境的良好生態(tài)功能”得到保護，當下所設立的罪名卻未將故意犯罪納入而僅局限于過失犯罪，違背了這一罪名設立的初衷。

二、“環(huán)境監(jiān)管失職罪”犯罪構(gòu)成設定有待完善

1. 犯罪主體難以確定

由于環(huán)境執(zhí)法對象具有分散性與多樣性[4]，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法亦呈現(xiàn)出“多頭執(zhí)法”的特點，我國的環(huán)境執(zhí)法主體具有多元性*依據(jù)《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《固體廢物污染防治法》等法律及其他有關(guān)法規(guī)，我國環(huán)保執(zhí)法主體包括：國務院，縣級以上各級地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門中從事環(huán)境保護工作的人員，國家海洋行政主管部門、港務監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門，各級公安、交通、鐵道、水利、民航管理部門以及農(nóng)業(yè)行政主管部門中依照有關(guān)法律規(guī)定對環(huán)境或資源的保護實施監(jiān)督管理的工作人員。[8]42-44。我國“統(tǒng)管與分管相結(jié)合”的環(huán)境監(jiān)督管理體制，使得多個環(huán)境執(zhí)法主體共同負責環(huán)境監(jiān)管工作[9]。環(huán)境行政主管部門與計劃、經(jīng)貿(mào)、工商、國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設、水利等有關(guān)部門相互配合，多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法已成為環(huán)境執(zhí)法之必然要求。然而，雖然相關(guān)法律法規(guī)已對我國環(huán)境執(zhí)法主體及其職責權(quán)限進行了明確規(guī)定，但卻未明晰各主體的權(quán)限劃分，使得實踐中各執(zhí)法主體的監(jiān)管職權(quán)分工及責任劃分難以確定，一旦出現(xiàn)環(huán)境問題，涉案的具體“環(huán)境監(jiān)管主體”很難確定，即使得以確定，對各主體的責任認定亦很困難。此外，刑法以立法解釋的形式限制了“環(huán)境監(jiān)管主體”僅能為國家機關(guān)工作人員，而現(xiàn)實中我國環(huán)境主管行政部門中還存在著許多協(xié)助國家機關(guān)工作人員履行環(huán)境監(jiān)督管理職責的非國家機關(guān)工作人員，現(xiàn)行體制對該類主體缺失相關(guān)歸責規(guī)制，亦存在難以追究刑事責任的風險。

2. 犯罪客體狹隘

筆者之所以強調(diào)該罪的犯罪客體具有狹隘性，是因為犯罪客體對于犯罪行為的認定及正確量刑具有重大意義。前文已述，由于環(huán)境監(jiān)管活動的特殊性，“環(huán)境的良好生態(tài)功能”即“生態(tài)安全”亦是本罪名所應保護的法益，而犯罪客體的狹隘卻使得“生態(tài)安全”未被納入本罪名予以保護，影響了“國家正常的環(huán)境監(jiān)管活動”法益保護的實現(xiàn)。

目前，刑法理論界通說認為“環(huán)境監(jiān)管失職罪”所侵犯的客體是“環(huán)境監(jiān)督管理活動及國家對于環(huán)境污染防治的管理制度”。然而，筆者認為此種認定缺失了另一個重要且必備的客體——“生態(tài)安全”。所謂“生態(tài)安全”，筆者認為是指國家所轄區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)不受破壞，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得以保障，資源和能源得以合理開采及充分利用，各生物種群系統(tǒng)多樣穩(wěn)定，空氣及水體潔凈未受污染，土地肥沃未受污染，所流通食品無公害。其中，生態(tài)環(huán)境未受污染只是生態(tài)安全的基準，而各生物種群系統(tǒng)穩(wěn)定多樣，大氣、水體、土壤的潔凈才是生態(tài)安全的最高保障。

環(huán)境監(jiān)管主體的監(jiān)管職責，一定程度上是公權(quán)力干涉私權(quán)利的體現(xiàn)，即運用國家強制力來監(jiān)督管理自然人、法人等主體的(可能或已經(jīng))污染破壞生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)經(jīng)營活動。當公權(quán)力被正確合理地行使時，私權(quán)利和公共利益在一定程度上都受到了保護；當公權(quán)力未得到有效行使(包括作為和不作為的瀆職行為及故意和過失的瀆職行為)并因此產(chǎn)生了生態(tài)破壞、環(huán)境污染的危害結(jié)果時，不論私權(quán)利及其他公共利益是否受到侵害，環(huán)境監(jiān)管職責所設立的初衷(保護生態(tài)環(huán)境不受侵害，約束處罰環(huán)境污染破壞行為)就已經(jīng)被違背，生態(tài)安全所遭受的危害則更為嚴重。由于環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的構(gòu)罪主體——“環(huán)境監(jiān)管主體”具有環(huán)境法和行政法的雙重特點，故無論是何種瀆職行為，一旦該犯罪行為達到了構(gòu)罪所必備的危害性，必定是嚴重違反環(huán)境法和行政法的雙重違法行為，其直接侵害的客體的確是國家正常的環(huán)境監(jiān)管活動，而根本侵害的客體卻是生態(tài)安全[10]。

故筆者認為，瀆職行為一旦產(chǎn)生了“生態(tài)破壞”問題，則無論是否發(fā)生公私利益的損失，該瀆職行為必須受到懲治，不僅要承擔環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)未正確行使的刑事責任，更應當為環(huán)境保護制度受到破壞、所產(chǎn)生的嚴重環(huán)境問題而受到苛責。若刑法僅以保障“國家正常的環(huán)境監(jiān)管活動”作為“環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪”的法益，那么該罪名完全可以納入玩忽職守罪中，而無需將其作為特殊職務犯罪來單獨設立罪名。況且，此種“治標不治本”的刑事立法也無法實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的根本目的：環(huán)境的良好生態(tài)功能遭到破壞，使得環(huán)境監(jiān)管職責形同虛設；違法的職責未得以救濟或履行，亦使環(huán)境監(jiān)管制度(職責)失去意義；事后刑法救濟忽視了刑法“防患于未然”的預防功能，也使“公地悲劇”徹底失去刑事立法對其的最后遏制力。

3. “危害結(jié)果”范圍局限

由于“環(huán)境監(jiān)管失職罪”屬于“過失犯罪”和“結(jié)果犯罪”，故而其犯罪結(jié)果不僅是該罪的構(gòu)罪要件，亦是該罪的既遂要件，犯罪行為及危害結(jié)果的社會危害性對該罪名成立與否起著決定作用。依據(jù)我國《刑法》第15條*《刑法》第15條第2款規(guī)定：“過失犯罪，法律有規(guī)定的才負刑事責任。”，“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的危害結(jié)果僅包括“發(fā)生重大環(huán)境污染事故，公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡”[11]，并不包括“嚴重的生態(tài)破壞”，故對于僅造成“生態(tài)破壞嚴重后果”的環(huán)境監(jiān)管瀆職行為無需進行刑事制裁。此時，該罪對“危害結(jié)果”規(guī)定的局限性顯現(xiàn)，即該罪名偏重于維護“環(huán)境監(jiān)管秩序”法益、并未注重對“生態(tài)安全”法益的保護。

所謂“嚴重的生態(tài)破壞”，即瀆職行為雖然尚未造成使公私財產(chǎn)遭受重大損失的后果或?qū)е掳l(fā)生重大環(huán)境污染事故，但環(huán)境介質(zhì)仍然遭受損害，環(huán)境的良好生態(tài)功能被嚴重破壞，如水土流失、山體塌陷、物種多樣性被毀等可察覺的環(huán)境要素損害現(xiàn)象，包括造成不可估量損失和可估量損失的生態(tài)破壞行為。從現(xiàn)實發(fā)生的環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的實際危害來看(如前文所述的河北邢臺“11·6”坍塌事件、貴陽福海生態(tài)園案件等)，該罪名對部分瀆職(過失)犯罪行為的規(guī)制存在空缺，現(xiàn)有罪名對“危害結(jié)果”的設定顯然不利于環(huán)境保護立法目標的實現(xiàn)。

再以我國可可西里自然保護區(qū)為例：可可西里自然保護區(qū)以野生動物、野生植物和礦產(chǎn)資源豐富而聞名。雖然我國法律已明文禁止破壞當?shù)氐恼湎∥锓N，可可西里自然保護區(qū)亦采取了大量的保護措施，但多年來當?shù)赝但C藏羚羊現(xiàn)象和濫采濫挖砂金現(xiàn)象一直很嚴重，藏羚羊數(shù)量不斷減少，砂金資源被違法濫采。這對當?shù)氐奈锓N多樣性和生態(tài)系統(tǒng)維護造成極大的危害，尤其是解決藏羚羊瀕危問題已到了刻不容緩的地步*美國著名野生動物學家喬治·夏勒(George Beals Schaller)多年來一直致力于野生動物的保護及研究。在其所著的《青藏高原上的生靈》中指出：“若再不采取有效的反偷獵措施，藏羚羊?qū)趲啄曛畠?nèi)減少至很悲慘的境地。”。然而目前為止，仍有大量偷獵者和采金者進入可可西里肆意捕殺藏羚羊、濫挖濫采砂金。當?shù)刎撚协h(huán)境監(jiān)管職責的執(zhí)法主體的徇私舞弊或玩忽職守行為，如隨意許可他人甚至庇護藏羚羊偷獵組織秘密進入自然保護區(qū)、不積極監(jiān)管保護物種及礦產(chǎn)資源等，是可可西里生態(tài)破壞嚴重的重要原因*喬治·夏勒通過長期的實地觀察，研究分析出我國藏羚羊偷獵猖獗和沙圖什貿(mào)易不斷升級與政府官員的不作為和濫作為有著緊密關(guān)系。亦有相關(guān)專家學者指出，執(zhí)法主體的失職行為是可可西里由“無人區(qū)”淪為“無法區(qū)”的重要原因。。的確，藏羚羊數(shù)量銳減、砂金資源枯竭并未對當?shù)丨h(huán)境造成污染，亦不會影響當?shù)厝祟惖纳敭a(chǎn)安全，但藏羚羊數(shù)量銳減甚至瀕臨滅絕，砂金資源被濫采濫挖，不僅會對當?shù)啬酥林苓叺貐^(qū)的生態(tài)循環(huán)造成嚴重影響，也會給我國乃至世界造成無法彌補的珍稀物種瀕危和自然資源浪費。造成如此重大的損失和危害，根據(jù)現(xiàn)行法律卻會因“僅造成生態(tài)破壞、未發(fā)生重大環(huán)境污染事故、未造成重大公私財產(chǎn)損失及人員傷害”，而無需以“環(huán)境監(jiān)管失職罪”被追究刑事責任[12]。由此可見，“環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪”構(gòu)罪要件的不科學性，使得此類生態(tài)破壞現(xiàn)象在我國大量地區(qū)普遍存在。

“公地悲劇”的利己性已經(jīng)對當?shù)貫l危珍稀物種的繁衍和生態(tài)環(huán)境的平衡造成了極大的威脅，對環(huán)境監(jiān)管失職的立法規(guī)制缺位會加劇我國生態(tài)破壞的嚴重程度，加大我國生態(tài)安全問題的嚴重性*1968年“公地悲劇”由美國學者哈定提出，用以比喻被過度使用或侵占的環(huán)境資源卻無人問津的環(huán)境問題。如“嚴重污染的大氣和水源、過度砍伐的森林及過度捕撈的漁業(yè)資源”都是“公地悲劇”的典型例子。。由于生態(tài)破壞具有潛伏性、累積性、長期性、不可逆轉(zhuǎn)性等特點，使得“造成嚴重生態(tài)破壞”的瀆職行為對生態(tài)安全造成的威脅及損害很難及時有效地控制或修復，而未受遏制的瀆職行為會造成更多威脅生態(tài)安全的惡性循環(huán)，一旦大自然的循環(huán)鏈出現(xiàn)滯斷無法治理修復，則將給人類和自然環(huán)境帶來災難性的毀滅。若“環(huán)境監(jiān)管失職罪”不將“造成生態(tài)破壞”納入其對“危害結(jié)果”的規(guī)定中，則對“環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪”的刑法規(guī)定存在立法空白，不利于打擊環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪，亦不利于保護“環(huán)境良好生態(tài)功能”之法益[13]。

三、“環(huán)境監(jiān)管失職罪”法定刑配置有待完善

在我國刑法中，針對過失犯罪(依照最高法定刑)設定了6個檔次的法定刑[8]42-44。其中，“環(huán)境監(jiān)管失職罪”所配置的法定刑處于其中的最低檔次，即該罪的法定刑與過失犯罪總體法定刑強度及相近瀆職犯罪的法定刑強度相比較配置過輕，這明顯是不合理的。除此之外，該罪的法定刑配置(欠缺量刑幅度、強度)未考慮其嚴重的公共危害性(對環(huán)境法益的侵害，前已論述)亦是不合理的[9]。

雖然過失犯罪的定罪量刑總體遵循法定刑趨輕原則，但不排除某些過失犯罪的危害比故意犯罪所造成的危害結(jié)果還要嚴重，故而對于每個過失犯罪的具體量刑(量刑情節(jié)及量刑幅度)，應當綜合考慮該罪的性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度而定。其中，“業(yè)務過失”和“威脅或危害公共安全”是導致過失犯罪法定刑加重的兩個基本情節(jié)[1]655。“環(huán)境監(jiān)管失職罪”屬于業(yè)務過失犯罪*環(huán)境監(jiān)管失職罪屬于特殊瀆職犯罪中的過失犯罪，而瀆職犯罪屬于業(yè)務犯罪的一種，故環(huán)境監(jiān)管失職罪屬于業(yè)務過失犯罪。，且其所侵犯的客體(前已論述，應包含環(huán)境監(jiān)管制度和環(huán)境保護制度兩種法益)使該罪的客觀危害程度可能存在相當于危害公共安全的危險性*環(huán)境監(jiān)管失職罪屬于特殊瀆職犯罪，而其監(jiān)管對象的特殊性決定了其所負職責的重要性。環(huán)境污染和生態(tài)破壞影響著生態(tài)安全，屬于國家安全層次，且環(huán)境問題具有潛伏性、長期性、不可逆轉(zhuǎn)性，一旦責任主體未履行職責，致使環(huán)境犯罪未得到及時遏制，就很有可能給整個國家?guī)聿豢蓮浹a的災難，其引起的生態(tài)危機所具有的危害性不亞于危害公共安全的危害性。，而在相同過失心態(tài)下，危害公共安全的過失嚴重性重于業(yè)務上的過失，故刑罰的配置也應當相對加重。考慮以上幾點特殊性，應當針對不同行為的危害程度對不同的“環(huán)境監(jiān)管失職行為”適用不同的量刑幅度。而現(xiàn)行立法規(guī)定的“三年以下有期徒刑或拘役”過輕且量刑幅度過窄，無法針對犯罪人的具體犯罪行為給予輕重適當?shù)男塘P判處，不利于實現(xiàn)良好的刑罰效果，甚至可能導致在一個瀆職案件中出現(xiàn)不同主體輕責重判、重責輕判的不公平處罰，違背“罪責刑相適應”的基本原則。

四、完善環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪有關(guān)立法的構(gòu)想

綜上所述，如何實現(xiàn)將環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪完全納入《刑法》的規(guī)制范圍，解決環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪認定難和量刑過輕的現(xiàn)狀，是當下完善有關(guān)立法的重點?？紤]到環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的復雜多樣性，如果僅局限于完善單一罪名，終難消除構(gòu)罪要件的局限性，無法將全部環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪囊括入刑[10]。面對當下日益嚴峻的環(huán)境問題，只有加強刑法規(guī)制環(huán)境瀆職犯罪的力度和強度，甚至適當?shù)刂匦袒⒎ǎ拍苡行Т驌舡h(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪及環(huán)境犯罪。具體而言，筆者認為應以“環(huán)境管理”為類別將原刑法第408條改為“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”類罪，并增添、細化環(huán)境監(jiān)管瀆職的罪名：新設類罪名“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”并將原罪名“環(huán)境監(jiān)管失職罪”并入保留、加以完善，同時新增罪名條款“環(huán)境監(jiān)管徇私舞弊罪”、“濫用環(huán)境監(jiān)管職權(quán)罪”和“包庇、縱容破壞環(huán)境資源保護犯罪分子罪”，并對收取賄賂后進行環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的行為予以規(guī)定。

1. 增改原條文為“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”類罪，擴大和完善刑法規(guī)制范圍

首先，在刑法第408條第1款立法中增加“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”的定義。考慮到司法實踐中環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪主體的主觀犯意認定困難，應以“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊”3個范疇來界定環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪，即將“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”定義為：“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的國家機關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或玩忽職守，導致嚴重環(huán)境污染、生態(tài)破壞或者造成其他惡劣影響的，要依法定罪量刑。國家機關(guān)工作人員徇私舞弊或包庇破壞環(huán)境資源保護犯罪分子犯前款罪的，加重處罰?！边@樣便可以實現(xiàn)對該罪名局限性的補正，不僅避免了構(gòu)罪主觀要件的局限性，而且擴大了構(gòu)罪客觀要件的范圍。

其次，完善“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”類罪之客體，明確規(guī)定“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”所保護的客體不再是單一的環(huán)境監(jiān)督管理秩序法益，而是雙重法益——生態(tài)環(huán)境保護法益與環(huán)境監(jiān)督管理活動制度法益。其中“國家環(huán)境監(jiān)管活動法益”為秩序價值，而“生態(tài)安全法益”主要為自由、正義價值，當兩種法益發(fā)生價值沖突時，執(zhí)法主體應當遵循“個案平衡原則”和“價值位階原則”來具體解決個案。但若雙重法益中的任意一個欠缺時，該罪都可能“失效”，即該罪名設立的預期社會效果未得到實現(xiàn)。

2. 完善已有罪名之罪狀，適當增添新罪名“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”作為類罪名，應當囊括所有的環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪，故不僅應包括“環(huán)境監(jiān)管失職罪”，還應增設“環(huán)境監(jiān)管徇私舞弊罪”、“濫用環(huán)境監(jiān)管職權(quán)罪”和“包庇、縱容破壞環(huán)境資源保護犯罪分子罪”，從而解決司法實踐中無法懲治濫用職權(quán)、徇私舞弊等環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的難題。

第一，保留并完善“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的構(gòu)罪條款，不再以“公私財產(chǎn)遭受重大損失或人身傷亡的嚴重后果”作為構(gòu)罪要件，而將其作為該罪的加重量刑情節(jié)，同時將“嚴重的生態(tài)破壞和自然資源浪費”添入該罪的“構(gòu)罪結(jié)果”。即設定“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的定義為“負有環(huán)境監(jiān)管職責的國家機關(guān)工作人員，嚴重不負責，致使發(fā)生重大環(huán)境污染事故或生態(tài)嚴重破壞、自然資源嚴重浪費的失職行為。當然，對“生態(tài)破壞”、“自然資源浪費”的程度應加以法定量化，使環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的構(gòu)罪行為區(qū)別于一般違法違規(guī)行為，從而判定相關(guān)責任主體的瀆職行為玩忽職守的程度。

第二，增添“濫用職權(quán)型瀆職犯罪”的構(gòu)罪條款。對于主觀為故意的瀆職犯罪，應予以較之過失犯罪更重的處罰。筆者認為，可增添行為犯、危險犯等構(gòu)罪模式，并根據(jù)具體案件中“濫用職權(quán)”瀆職行為的具體表現(xiàn)來確定構(gòu)罪要件，即以“違法弄權(quán)，不負責任”，“間接故意不作為”，“權(quán)錢交易”3種不同具體形式為標準，新增相應予以刑事處罰的罪名條款“環(huán)境監(jiān)管徇私舞弊罪”、“濫用環(huán)境監(jiān)管職權(quán)罪”和“包庇、縱容破壞環(huán)境資源保護犯罪分子罪”。

3. 根據(jù)各罪名特點增設不同罪刑幅度，確保環(huán)境刑事立法的懲罰預防犯罪功能

由于不同的環(huán)境監(jiān)管工作存在不同的(一個或多個)環(huán)境監(jiān)管主體，故刑法不能忽視環(huán)境執(zhí)法主體的多元化特征而“一刀切”地將案件涉及的環(huán)境執(zhí)法主體全部納入規(guī)制范圍，統(tǒng)統(tǒng)冠以瀆職犯罪之名進行懲治[14]；亦不能忽視多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法中各執(zhí)法主體之間的配合關(guān)系及實際職責，教條地以“領(lǐng)導問責制”來決定和懲罰歸責主體。應當根據(jù)具體瀆職犯罪的社會危害性及主觀惡性來區(qū)別定罪量刑：

第一，對于“玩忽職守型”的環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪，應當依據(jù)其所造成的不同危害后果區(qū)別定罪量刑。應將原“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的量刑幅度和強度擴大，修改為：“負有環(huán)境監(jiān)管職責的國家機關(guān)工作人員，嚴重不負責，致使發(fā)生重大環(huán)境污染事故或生態(tài)嚴重破壞、自然資源嚴重浪費的失職行為，處三年以上七年以下有期徒刑，可并處罰金。僅造成生態(tài)破壞且事后及時采取措施彌補并切實減輕危害后果的，可以減輕處罰；導致公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的，應加重處罰?！?/p>

第二，對于“濫用職權(quán)型”的環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪，應區(qū)分“濫用職權(quán)”、“徇私舞弊”及“包庇、縱容環(huán)境犯罪分子”等情形分別定罪量刑?？稍鲈O如下條款：“負有環(huán)境監(jiān)管職責的國家機關(guān)工作人員故意不履行職權(quán)或濫用職權(quán)，可能導致環(huán)境污染或生態(tài)破壞的，處七年以上十五年以下有期徒刑，并處罰金；徇私舞弊或包庇、縱容環(huán)境犯罪分子的，構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管瀆職罪。若同時有貪污受賄行為，兩罪并罰?！边@樣便將濫用職權(quán)型環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪設定為危險犯和行為犯，提高了刑法對環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的規(guī)制強度。

五、結(jié)語

環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法活動對于規(guī)制環(huán)境犯罪起著十分重要的作用，對于生態(tài)安全的保護更是至關(guān)重要。當下環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域瀆職犯罪的嚴峻形勢亟待解決，刑事立法作為法律體系中最基本、最嚴格的約束力，應當為生態(tài)安全提供堅實的法律保障，從而為我國生態(tài)文明建設提供有力的立法支持。

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On limitation and improvement of “Crime for Dereliction of Duty

of Environment Supervising and Managing”

WU Jun-ya

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

Abstract：As the only crime which regulating the dereliction crime of subject of environmental law enforcement in current criminal law, “Crime for Dereliction of Duty of Environment Supervising and Managing” has important significance to the normal operation of environmental supervision system, and is closely related with the guarantee of ecological security. However, the limitation of the crime makes related legal articles hardly exert their functions of punishing and preventing crimes, and cannot solve the many current theoretical and practical problems facing by the regulation of dereliction crime of environmental supervision. The elimination of limitations of “Crime for Dereliction of Duty of Environment Supervising and Managing” mainly includes adding, detailing the contents of dereliction crime of environmental supervision, perfecting the regulation of composing crime and corresponding legal penalty configuration.

Key words：dereliction crime; environmental law enforcement; environment supervision; Crime for Dereliction of Duty of Environment Supervising and Managing; regulation of composing crime; legal penalty

(責任編輯：郭曉亮)

*本文已于2015-01-07 17∶02在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡出版地址：http：//http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150107.1702.002.html

中圖分類號：D912.6

文獻標志碼：A

文章編號：1674-0823(2015)04-0355-07

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.04.12

作者簡介：吳雋雅(1991-)，女，安徽滁州人，碩士生，主要從事環(huán)境與資源保護法學等方面的研究。

基金項目：福建省社會科學規(guī)劃重點項目(2012A010)。

收稿日期：2014-10-16