馬　卿

(中共中央黨校 政法教研部， 北京 100091)

中國政府購買服務的歷史、成果與挑戰(zhàn)*

馬卿

(中共中央黨校 政法教研部， 北京 100091)

摘要：政府購買服務的實踐是在社會轉型的大背景下中國政府治理機制的一種創(chuàng)新，它對于減輕政府壓力，整合社會力量參與社會公共物品的供給，最大程度滿足人民群眾的各類服務需要等具有積極的意義。目前，中國政府購買服務的實踐已由點到面向全國范圍推廣，并且實施更為規(guī)范、范圍不斷擴大、類別逐漸增加。但是，仍存在著重“績效”而非“服務”、考評機制不夠健全、作為承載主體的社會組織發(fā)展不健全、不均衡等問題。

關鍵詞：政府購買服務； 治理現(xiàn)代化； 轉變政府職能； 社會組織； 公共服務

政府購買服務的實踐是中國政府在社會轉型的大背景下治理機制的一種創(chuàng)新，是新的社會時期轉變政府職能的內在要求。政府購買服務能夠減輕政府壓力，整合社會力量參與社會公共物品的供給，最大程度地滿足人民群眾的各類服務需要，從而以較少的政府投入實現(xiàn)更大程度的政府治理績效。因此完善中國政府購買服務的機制建設與實踐推廣對于堅持中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要的意義。

一、中國政府購買服務的緣起

任何一項新的政府政策或者舉措的出臺都是一定社會歷史條件的產(chǎn)物，中國政府購買服務的嘗試亦有其特定的背景。

(1) 社會轉型帶來的壓力。中國在建國之后的60余年時間里，社會結構經(jīng)歷了一次劇烈的變遷，轉折點就是伴隨著改革開放的到來，計劃經(jīng)濟時代單位體制的解體。在此之前，中國在經(jīng)濟上實行嚴格的計劃經(jīng)濟，政治上是自上而下的完全控制，社會結構上是建立在單位制和人民公社制基礎上的固化的結構。與此相適應，政府的角色就是“一家之主”，政府要具體安排經(jīng)濟生產(chǎn)活動，也要以單位制和人民公社制為載體提供社會全體成員的衣食住行、生老病死等全部的公共服務。這樣的社會結構和政府體制固然有其優(yōu)點，能夠在一些方面體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越之處，但是它也帶來了生產(chǎn)力發(fā)展近乎停滯和生產(chǎn)關系僵化等嚴重問題，直接的結果就是社會大眾的民生出現(xiàn)危機。在這樣的背景下，安徽小崗村的一次底層的、偶然的創(chuàng)新實踐以其帶來的巨大的生產(chǎn)力釋放的轟動效應被不可阻擋地向全國推廣蔓延，人民公社制自然而然地解體了。伴隨人民公社制的解體，中國的廣大農村出現(xiàn)了治理上的真空狀態(tài)，即便隨后的村民自治、農村兩委等機制擔起了一定的行政職能，但是農村的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會問題隨著中國城鎮(zhèn)化歷程的推進而越來越成為政府在社會轉型之后所面臨的巨大壓力。在城市，問題亦是如此，單位制解體或者趨向于解體固然帶來了企業(yè)負擔的減輕和生產(chǎn)效率的提高，但是原來單位所承擔的很大一部分公共服務職能被“甩”給了社會，或者更嚴格地說是交給了政府。這樣，上述社會大轉型所帶來的來自城市和農村的公共服務壓力對于中國政府形成了嚴峻的考驗。事實上政府購買服務最初在西方發(fā)達國家展開就是因為高福利制度下政府財政壓力不堪負荷的結果。因此可以說，廣大的地域、龐大的人口、復雜的公共服務內容、科層制系統(tǒng)可能存在的效率低下、權力尋租等問題，都使得中國政府需要嘗試新的公共服務供給方式。

(2) 新時期民眾對于公共服務的新需求。改革開放后中國在經(jīng)濟高速發(fā)展、人民生活水平不斷提高的同時，政府的公共服務供給也有了很大程度的發(fā)展。但是不能否認的是民眾對社會公共服務的不滿與日俱增，公共服務的發(fā)展與民眾對公共服務的期望之間的距離在逐漸增大。這些矛盾的焦點主要集中在醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等關系社會公眾切身利益的民生熱點問題上。并且從民眾關注的角度來看，除了公共服務提供的數(shù)量之外，公共服務的涉及領域、質量和公共服務在提供過程中的公正、公平、透明、效率等價值層面的問題也是民眾所密切關心的。新時期，民眾的公共服務需求涵蓋了醫(yī)療衛(wèi)生、培訓就業(yè)、子女教育、老人養(yǎng)老等領域，內容深入到了社會生活的各個層面。就其質量而言，中國改革開放后經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展已使中國解決了溫飽問題，目前正處于全面建成小康社會時期。民眾對于社會公共服務的質量要求已經(jīng)不再停留在最基礎的生存標準線上，而是趨向于要求社會公共服務更加細分，滿足各類群體不斷提升的服務需求?？傊?，政府公共服務面向廣大的社會公眾，因此以服務群眾為重點，以群眾滿足需求為標準，隨著新時期民眾對公共服務需求的不斷變化，政府在公共服務提供的方式等問題上也要有所變革。

(3) 政府職能轉變的題中之義。政府購買公共服務是政府職能轉變的直接結果。后者亦是前者的前提和基礎。政府職能的轉變取決于政府對自身角色定位的變化。中國政府的角色定位大體上經(jīng)歷了從統(tǒng)治者到管理者，到今天提倡的治理者這樣一種身份變化過程。伴隨著這一過程，政府逐漸對其原有的職能范圍和管理方式進行了調整。中國在改革開放后的六次政府機構改革*分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年政府機構改革。中，“每一次政府機構改革都緊扣了轉變政府職能這個歷史主線”[1]。并且在1988年的政府機構改革中，首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”[2]，要求政府從直接、微觀的經(jīng)濟管理為主轉變?yōu)殚g接、宏觀的管理為主。在政府職能轉變的過程中，主要涉及到正確處理政府與企業(yè)、政府與社會、政府與市場的關系問題。政府要將權力從具體性社會事務中適當剝離，由企業(yè)自主經(jīng)營，由社會組織和機構獨立完成或者與政府合作完成一些社會服務工作，由市場完成對于資源的基礎性配置工作。隨著上述政府職能的調整，政府在提供公共服務的問題上，完全可以引入市場化競爭機制，在競爭性原則下?lián)駜?yōu)選擇更加高效更具性價比的企業(yè)來承擔一部分公共服務的生產(chǎn)和供給，同時在一些管理問題上，政府還可以通過與社會組織的合作，實現(xiàn)公共服務的社會化。這樣既可以在很大程度上減輕政府的壓力，又可以激發(fā)社會組織的活力，并且為企業(yè)創(chuàng)造更多的競爭機會[3]。

二、中國政府購買服務的發(fā)展

中國政府購買服務的嘗試起始于20世紀初期。目前學界普遍將2000年上海在盧灣等六區(qū)十二個街道開始的依托養(yǎng)老機構開展居家養(yǎng)老服務的試點作為內地政府購買服務的開始。從此，政府購買服務由理念上的準備真正進入到實踐階段。此后這一嘗試迅速在更大范圍內推廣，尤其是一些主要的大城市，在城市治理中紛紛嘗試政府購買服務來替代原有的政府壟斷公共服務供給的做法，并且在實施辦法、涉及類別等方面不斷有所創(chuàng)新。

總體來看，中國政府購買服務目前已經(jīng)取得了一些積極的成果。首先，政府購買服務的嘗試由點到面已向全國范圍推廣。中國政府正式啟動政府購買服務是在2000年的上海，隨后南京、無錫、深圳、天津、北京等地也紛紛依據(jù)自身情況，開展了不同形式的探索。隨著政府購買服務試點的不斷增加，中國政府也已經(jīng)就全國范圍的政府購買服務工作的展開給出了明確的要求。2013年9月，國務院辦公廳發(fā)布關于政府向社會力量購買服務的指導意見，明確要求在公共服務領域更多地利用社會力量，加大政府購買服務力度，并且設定了相應的目標任務，即“十二五“時期，政府向社會力量購買服務工作在各地逐步推廣，統(tǒng)一有效的購買服務平臺和機制初步形成，相關制度法規(guī)建設取得了明顯進展。到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度，形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高。國務院這一文件的出臺，是對進一步轉變政府職能，加強政府購買服務工作的重大部署，也意味著中國政府購買服務的嘗試已經(jīng)從最初的地方試點進入到了全國推廣的階段，其實行的范圍將大大擴展。

其次，政府購買服務不斷規(guī)范，走向法制化軌道。政府購買服務的實質是引入市場化競爭機制，通過選拔更具性價比的企業(yè)或者更具資質的社會組織參與公共服務的生產(chǎn)和供給，從而減輕政府壓力，激發(fā)市場活力，為廣大民眾提供更好的公共服務。那么在具體的操作過程中，怎么保證選拔過程的公開、透明和公正，避免出現(xiàn)權力尋租、權錢交易的腐敗問題，選出真正最優(yōu)的公共服務提供者就成為了關鍵問題。中國政府在不斷的探索中積累經(jīng)驗，逐漸規(guī)范了相關操作流程，并且出臺了有關的法律法規(guī)，使政府購買服務走上了法制化軌道。由九屆全國人民代表大會常務委員會2002年6月29日通過，2003年1月1日起開始施行的《中華人民共和國政府采購法》就是專門針對政府采購的專門性法規(guī)。其中的采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇傭等。該項法律對于政府采購的原則、類別、標準等作了詳細的規(guī)定。這一法律的出臺標志著中國政府購買服務開始步入法制化的軌道。

再次，政府購買服務的范圍不斷擴大，類別逐漸增加。政府購買服務最開始出現(xiàn)在城市社區(qū)養(yǎng)老服務領域。隨著政府購買服務試點的不斷增加，各地政府開始嘗試在更加廣泛的領域加以應用。從目前收集到的相關信息看，政府購買服務的種類已經(jīng)涉及到了市政設施養(yǎng)護、社會辦養(yǎng)老服務、群眾文化活動、慈善救助、農民工子女教育、艾滋病防治、失能老人養(yǎng)老服務等領域，內容從傳統(tǒng)的市政工程外包、民生服務發(fā)展到了慈善救助、社區(qū)建設、社會福利等領域，政府購買服務的范圍正在逐漸擴大。此外，政府對于購買服務的投入也在不斷加大，例如2010年7月，北京市政府拿出1億多元資金向社會組織購買涉及民生領域的服務，內容涉及300項具體服務項目。這一趨勢顯示出政府日益傾向于和社會組織加強合作，以不斷滿足社會公眾對于公共服務的各類需求。

以上幾個方面是中國政府購買服務所取得的主要進展，除此之外，政府在購買服務的操作流程標準化、購買形式多樣化、考評機制科學化等方面亦有長足的進步，此處不再一一贅述。上述發(fā)展成果表明中國政府在進一步深入轉變政府職能，提高社會服務和管理水平上正不斷取得進步。

三、中國政府購買服務的幾個挑戰(zhàn)

中國政府在不斷完善政府購買服務方面取得了長足的進步，但是實踐中的一些問題也反映出了政府在購買服務上仍然面臨著一些新的挑戰(zhàn)。

首先，重心偏移，重“績效”而非重“服務”。政績是考核政府工作的主要標準，也是政府工作的主要目標依據(jù)。因此，部分地方政府在購買服務的過程中出現(xiàn)“政績工程”，結果導致政府公共服務不是“為需要而購買”，反而成了“為購買而購買”。2012年在由廣東省行政管理學會主辦的“行政體制改革與政府職能轉變”研討會上，與會的專家學者就中國政府在購買服務中出現(xiàn)的各類問題進行了集中討論，其中就有所謂的“為購買而購買”的“政績工程”問題。會上討論了一個典型案例、“市里給每個街道分配200萬元，作為購買社工服務的經(jīng)費。很多街道領導電話馬上被打爆了，有人就說，你把社工服務包給我，我馬上去成立一個社工組織”[4]。這個案例雖小，但反應的問題卻絕非個案。一些地方政府在購買服務中有專門的資金，但是這個資金應該怎么花?應該花在哪兒?一些地方的有關領導或者沒有經(jīng)過科學論證，或者純粹為了出政績，只為政府面子好看而盲目進行政府服務購買，沒有切實從服務需求者的角度出發(fā)，缺乏科學的調研論證，而致使民眾的真正需求被罔顧，導致政府花了錢買了服務，民眾卻不買賬。這一方面導致了政府資源的浪費，另一方面也會引起社會民眾對于政府工作的質疑和不滿，有違政府購買服務的初衷。

其次，政府購買服務考評機制不夠健全。目前對于政府購買服務的著力點或者工作的重點在事中，也就是購買服務的具體操作上，而對于事先的公共服務參與競爭者的資質評估以及事后的公共服務績效評估卻往往缺乏相應的關注，具體表現(xiàn)就是政府購買服務的考評機制不夠健全，其中的關鍵是考評主體的單一化。目前在考評機制上，仍然偏重于政府考評或者說僅有政府是考評的主體，那么如果政府購買服務的過程中出現(xiàn)了權力尋租、權錢交易，政府的評估將是一種自我掩蓋，只有當真正出現(xiàn)了問題之后才可能進行相應的追責，而不能進行常態(tài)化的科學監(jiān)管。因此，在考評主體上可以適當引進社會公眾、專家學者、專業(yè)評估機構等第三方評估力量，形成綜合評估體系[5]，只有當涉及切身利益的民眾的意見、專家的觀點、專業(yè)機構的建議與政府的監(jiān)督考評有機整合時，才能真正實現(xiàn)對于政府購買服務的監(jiān)督與考評。此外，除了考評主體單一化的問題外，考評機制也要健全。因為政府購買服務涉及到的項目種類繁多，并且許多新加入的服務項目具有新的特點，因此，在設計考評標準和考評機制時需要有針對性地進行改進和完善，做到考有所依，避免出現(xiàn)考評上的制度空白。

再次，社會組織發(fā)展不健全、不均衡。作為政府購買服務的對象之一，社會組織的發(fā)達程度直接決定了其能夠為政府提供何種公共服務，但是這一政府公共服務的承接方在中國的發(fā)展卻不夠健全。一方面，中國改革開放以來為社會組織提供的發(fā)展時間和發(fā)展空間不足。傳統(tǒng)中國社會有各類行業(yè)組織等社會性機構來配合統(tǒng)治者進行有機的社會管理，新中國建立后，嚴格的單位體制完全取締了這一類社會組織的存在空間。改革開放后中國社會開放了社會組織的生存空間，但是因為注冊管理等方面的問題，例如注冊機構需要尋找到相應的政府部門去掛靠等，使得社會組織在中國的發(fā)展仍然是受到了很大程度的制約[6]。今天政府已經(jīng)出臺相應的改革辦法，改進了對于社會組織的管理方式，但是中國社會組織真正發(fā)展壯大仍然需要一定的時間。就目前來看，社會組織發(fā)展不健全仍是制約中國政府購買服務的一個瓶頸。此外，社會組織在中國各個地區(qū)發(fā)展的不均衡也在很大程度上影響了政府購買服務工作在全國范圍的推廣。政府購買服務開始以及發(fā)展都是由上海、深圳、北京、天津等發(fā)達城市來實現(xiàn)的，這些地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展也使得其社會組織發(fā)展相對比較進步。而在廣大的中西部地區(qū)，或者中小城市，社會組織的發(fā)展就遠遠不及上述大城市了[7]，這也導致在這些地區(qū)，即使政府推廣公共服務購買活動，也很難找到完全符合資質的社會組織來承接。這種社會組織發(fā)展的不均衡制約了政府購買服務在全國范圍的進一步展開。

四、結語

政府購買服務的嘗試是中國政府在社會大轉型背景下，在中國改革開放走向縱深階段的情況下，政府在面對新的社會環(huán)境以及民眾的新的公共服務訴求時的一項重大的改革舉措。這一舉措對于響應黨的十八屆三中全會提出的推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有長遠的內在價值，是今后政府職能改革的一個重要方向[8]。因此，政府需要全面審視當下在購買服務過程中存在的問題和挑戰(zhàn)，有針對性地加以改進，完善并深入推進政府購買服務工作。

參考文獻：

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[4]南方都市報.購買社會服務不能成為政績工程 [EB/OL].[2012-07-19].http：//news.gd.sina.com.cn/news/20120719/1329654.html.

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History, achievements and challenges of government

purchase of services in China

MA Qing

(Politics and Law Department, Party School of the Central Committee of CPC, Beijing 100091, China)

Abstract：The practice of government purchase of services is an innovation of governance mechanism in China in the background of social transformation. It has positive significance in reducing the workload of the government, integrating the participation of non-government entities in public goods supply, meeting the various service needs of people to the maximum extent, and so on. The current practice of government purchase of services in China has been expanded from a few places to the whole country, and the implementation has been more standardized, the scope has become wider, the category has been gradually increased. However, there are several problems such as focus on “performance” rather than “service”, imperfect evaluation mechanism, the unsound and imbalanced development of social organizations as the carrier, etc.

Key words：government purchase of service; governance modernization; transformation of government functions; social organization; public service

(責任編輯：吉海濤)

*本文已于2015-05-13 15∶33在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡出版地址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150513.1533.006.html

中圖分類號：D035

文獻標志碼：A

文章編號：1674-0823(2015)04-0295-04

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.04.02

作者簡介：馬卿(1983-)，女，河南南陽人，博士生，主要從事比較政黨等方面的研究。

基金項目：中國法學會部級法學研究課題(CLS(2014)D027)； 河北省高等學校人文社會科學優(yōu)秀青年基金項目(SY14120)。

收稿日期：2015-03-20