張玨芙蓉

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

論行政責任類型的體系建構(gòu)

張玨芙蓉

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

由于我們行政法制的不完善和行政責任概念界定的龐雜繁復(fù)等原因，導(dǎo)致了行政責任的“懸置”，為了解決因此所產(chǎn)生的各種問題，行政責任必須轉(zhuǎn)變“粗放經(jīng)營式”的研究方法，在行政責任概念重新界定的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)向行政責任的類型化研究，進而通過類型化來引導(dǎo)法律規(guī)則體系的構(gòu)造。筆者在本文中圍繞行政責任主體進行討論，并對行政責任發(fā)生原因、行政責任關(guān)系和行政責任的內(nèi)容四種要素作為基本的類型化依據(jù)，進而對行政組織體責任的研究從組織型名義主體的責任和受委托的組織的責任兩個方面來展開;進而將行政公務(wù)人員劃分為兩個類別，即名義主體和實際主體，并以此建構(gòu)起以行政組織體的責任和行政公務(wù)人員的責任兩大責任為綱的行政責任類型的基本體系。

行政責任;類型化;體系;建構(gòu)

一、行政責任類型體系之疏漏

法治社會要求國家機關(guān)在法律的范圍內(nèi)行使權(quán)力，并依法承擔責任;公民依法享有權(quán)利，也依法履行法律規(guī)定的義務(wù)?？墒欠从^我國行政法制實踐，可以發(fā)現(xiàn):一方面我們在各種行政法規(guī)范中周詳?shù)匾?guī)定了作為被管理者的行政相對人的法律義務(wù)和法律責任，可是作為管理方的行政機關(guān)及其公務(wù)人員的責任卻往往不能落到實處。是什么原因造成了這種責任的“懸置”?

一是由于我們行政法制的不完善，使得行政機關(guān)的責任承擔不能落到實處。主要表現(xiàn)為以下幾種形式:相關(guān)的法律法規(guī)對具體的行政違法行為進行了定義，但是對違法行為的責任承擔主體卻模糊不清;法律上對違法行政行為的行政責任進行了規(guī)定，但是責任規(guī)定的不具體或不具有操作性;在行政違法和行政責任具體明確的情況下，卻沒有規(guī)定相應(yīng)主體;在責任承擔上的違法性、主體、責任三者都滿足的情況下，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的對其進行處罰追究的主體;法院對于行政訴訟的受案范圍過于狹窄，使得很多行政違法行為排除在司法受案之外，得不到司法追究。

二是由于我們的行政公務(wù)人員責任追究體制的設(shè)計違背了法治的精神內(nèi)核，無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能。目前，我們對公務(wù)人員責任追究的法律規(guī)范在形式上缺乏必要的明確性。按法律規(guī)定對于行政違法行為可以追究刑事責任或者受行政處分，其中對于刑事責任，刑法對于具體的主客觀行為規(guī)定的較為明確，但是對于行政處分的適用卻沒有相應(yīng)的實施規(guī)范。就義務(wù)的違反而言，也有一般違法和嚴重違法之分，可是在我們的法律規(guī)定中卻輕描淡寫的統(tǒng)以“行政處分”概括之。特別是對于行政部門的領(lǐng)導(dǎo)的責任承擔上，我國法律的欠缺尤為明顯，缺乏法律規(guī)范，缺乏相應(yīng)的責任追究機制和責任追究原則?，F(xiàn)階段很多地方的行政違法事件的領(lǐng)導(dǎo)具體承擔責任，依據(jù)的卻是輿論的影響力大小，傳播越大，責任越大。因而導(dǎo)致同一行為不同責任，這不是法治社會的應(yīng)有形態(tài)。

三是學(xué)界中對行政責任的概念界定呈紛然雜呈之格局。行政責任的概念也不存在不同的觀點。一種觀點認為行政責任是行政機關(guān)對于機構(gòu)人員違反相關(guān)組織紀律承擔的內(nèi)部責任。另一種觀點認為行政責任是指行為人因為違反了行政法，而承擔的懲罰性的法律后果①參見應(yīng)松年主編:《行政法與行政訴訟法詞典》，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第209頁。。還有觀點認為，將行政責任分為廣義和狹義兩種。廣義上的行政責任是行政行為中的行政主體、行政人員、相對人依據(jù)行政法所應(yīng)履行的法律義務(wù);狹義上的行政責任指相對人或行政主體及相關(guān)人員其中一方因違反行政法，所應(yīng)承擔的一種不利法律后果①參見羅豪才主編:《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第318頁。。

二、行政責任類型體系之厘清

(一)行政責任概念之新界定

分析學(xué)界對行政責任的幾種概念可以發(fā)現(xiàn)，我國行政法學(xué)界對行政責任采取的是一種較為寬泛的界定方法，行政責任既可以指稱第二性義務(wù)，如行政行為違法侵權(quán)所造成的責任，也可以涵蓋第一性義務(wù)，如合法的行政征收行為所引發(fā)的行政補償義務(wù)。首先對于“責任”一詞，對因合法行為而引起的補償義務(wù)，即行政行為第一性的責任本文不進行討論，而將論述的重點集中于因違法行為而引出的責任。

明確了“責任”一詞的內(nèi)涵后，“行政”的具體含義需要進一步明確?！靶姓钡睦斫鈱嵸|(zhì)上就包含兩個方面:一方面對于行政行為的主體和行政行為的相對人，責任由其中一方承擔還是共同承擔;另外一方面，行政責任的承擔是依據(jù)法律關(guān)系，還是行政法律義務(wù)。

由誰來承擔責任的問題，有“公民說”、“行政法主體說”、“行政主體說”?！肮裾f”概念中的責任，指相對人的責任;“行政法主體說”概念中的責任，指行政關(guān)系中行政主體和相對人雙方的責任;“行政主體說”指的是行政主體責任，即做出行政行為的行政機關(guān)的責任。上述三種觀點對于行政責任的定義上存在偏差，是其分析的角度不同所致，因關(guān)注點的不同存在差異。筆者從行政關(guān)系中的不同地位，即誰主導(dǎo)，誰應(yīng)承擔責任的單線體系分析角度出發(fā)，認為行政責任應(yīng)指的是行政管理機構(gòu)違法所應(yīng)承擔的責任，即管理方的責任。

對于行政責任來源的法律義務(wù)回答，筆者認為是行政法義務(wù)。行政行為可能導(dǎo)致民事責任和行政責任，而這兩種責任依據(jù)是不一樣的，前者依據(jù)民法后者依據(jù)行政法，應(yīng)分開理解。但行政法義務(wù)的具體內(nèi)涵又存在不同的理解，行政法不但包括相關(guān)的法律和法規(guī)等制定法，也包括行政基本原則、基本內(nèi)在價值等無形的相關(guān)規(guī)范。責任義務(wù)不單來源于制定法，筆者認為義務(wù)來源還包括相應(yīng)的法律原則、法律精神等等。法包括行政法，不僅指實在的文本法律規(guī)范，還包括文本規(guī)范背后的法律精神、原則和價值等等。

因此，行政責任指的是做出行政行為的行政主體因違反相關(guān)的行政法律法規(guī)或行政法基本原則，所應(yīng)承擔的不利法律后果。

(二)行政責任之類型化研究

為了解決這種“半吊子”式的法治所產(chǎn)生的各種問題，行政責任必須轉(zhuǎn)變目前這種“粗放經(jīng)營式”的研究方法，應(yīng)用類型化的方法進行研究。類型化作為一種法學(xué)研究的方法，其特點在于將抽象的概念進行特征化的表述，并以此對法律關(guān)系進行分類，構(gòu)建法律體系。②“類型的思考方式的價值在于:類型乃是與抽象的概念相對立，類型將包含于其中的大量個別的特征，使其明顯的具有意義的連接，并容許維持這種連接?！眳⒁婈惽逍?《稅法總論》初版，三民書局，第127頁。應(yīng)用類型化方法，筆者認為對法律責任進行具體的劃分，關(guān)鍵在于對不同責任所進行特征化的分類，形成相應(yīng)的責任類別，與相應(yīng)的法律關(guān)系一一對應(yīng)。具體有以下幾種分類:行政機關(guān)責任和行政人員責任;財產(chǎn)責任和非財產(chǎn)責任;抽象責任和具體責任;權(quán)力機關(guān)追究責任、司法機關(guān)追究責任和行政機關(guān)自我追究則;補救責任和懲罰性責任;內(nèi)部責任和外部責任。上述的每一個分類都只是揭示了相對應(yīng)的個別特征，而非“大量個別特征具有意義的連接”，因此無法配套相應(yīng)的規(guī)則體系。例如內(nèi)部行政責任和外部行政責任、財產(chǎn)性責任和非財產(chǎn)性責任，其各自的歸責原則、責任方式、歸責主體可能都是不同的，行政公務(wù)人員的責任也是如此，換言之，單獨從責任主體這一個特征尚不足以明朗、獨特到可以支撐起一個配套的責任規(guī)則體系。只有對行政責任多方面進行綜合分析，包括主體范圍、責任性質(zhì)、歸責主體、行政責任歸責原則、行政責任形式等多種要素，即進行“大量個別特征具有意義的連接”，方可能歸納出一個相對獨特的責任類型，實現(xiàn)責任的類型化。這一方面意味著可以提升行政責任體系的周延性與完備性，另一方面也將為檢視我們的“行政責任覆蓋率”提供了一個有用的參照框架。

行政責任的類型化在本文中可以看作是一種對行政責任加以體系化的努力，它力圖綜合多種分類標準以形成一個立體的分類結(jié)構(gòu)。體系化的目的在于確保分析的周延性，掃除研究盲區(qū)，提供基本的研究框架和全景式的觀察視角。不過體系化首先需要提供一個分類標準的排序，以上位要素統(tǒng)攝下位要素，以整合多重視角，形成責任類型的層次體系。觀察事物有不同的角度，比較事物也有不同的標準。事物內(nèi)在的豐富性決定了這種標準和角度是無窮無盡的，企圖整合所有的標準無論從理論還是實踐上都是不可能的，這也決定了所謂的“周延性”和“全景式”只能是相對意義上的，必須有所甄別和取舍。在此我們選取了如下四種要素作為基本的類型化依據(jù):行政責任主體;行政責任的發(fā)生原因;行政責任關(guān)系;行政責任的內(nèi)容。依據(jù)這些分析要素將其分為行政機關(guān)責任和行政人員的責任。

三、行政組織體責任

行政組織體的責任不完全等于行政機關(guān)的責任，雖然我們在前文中提出了“實際行政主體”和“名義行政主體”的兩大分類，但是這種分類是以行政機關(guān)和公務(wù)員之間這種典型行政法律關(guān)系為藍本而展開的，但是具體到實踐中，由于行政組織體并不只有行政機關(guān)一種類型，所以問題會變得益加復(fù)雜。行政組織體可以大致分為行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織、受委托的組織三類，對于行政組織體責任的研究也必須從各類組織自身特征的法律地位出發(fā)，不可簡單的“一刀切”或“一鍋燴”。

傳統(tǒng)的行政主體學(xué)說將行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織統(tǒng)稱為“行政主體”，這種處理方法除了有關(guān)于行政訴訟被告的實證法上依據(jù)外，更重要的是它把握住了這兩類組織一個重要的共性:都可以以自己的名義作出行政行為，并以自己的名義承擔責任。所以這兩類主體可以統(tǒng)稱為“名義主體”。由于這兩類主體都是組織體，所以，這兩類主體確切的可以稱作“組織型名義主體”。對于行政責任劃分，我們可以歸類為組織型名義主體的行政責任和受委托的組織的行政責任。

(一)組織型名義主體的責任

組織型名義主體的責任依據(jù)責任發(fā)生原因的不同，可以分為行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生的行政責任和具體行政行為所生的行政責任兩種類型。

1．行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生的行政責任

行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生的行政責任在理論和實踐上都具有重要的意義。①行政規(guī)范創(chuàng)制行為，即行政機關(guān)或被授權(quán)組織為有效的實施行政管理活動而制定行政規(guī)范性文件的行為。參見楊解君:《行政法學(xué)》，中國方正出版社2002年版，第188頁。但是與具體行政行為產(chǎn)生的行政責任歸類方式對比，兩者存在巨大差別，各自遵循著不同的行為規(guī)范，所產(chǎn)生的后果以及責任形式也存在相當大的差異。

學(xué)界對行政機關(guān)責任的研究一般都是集中在具體行政行為所生的責任，對規(guī)范創(chuàng)制行為所生的行政責任存在一定程度的忽視，少有學(xué)者對這兩種責任各自的特征、規(guī)律作深入地研究，這無疑是不全面的。這種不全面在行政法制現(xiàn)實運行中產(chǎn)生的后果是:享有行政規(guī)范創(chuàng)制權(quán)的行政主體在利益驅(qū)動下創(chuàng)制了大量的行政規(guī)范性文件，“紅頭文件滿天飛”，而不同行政主體之間的利益沖突又導(dǎo)致行政規(guī)范性文件之間時常發(fā)生沖突和矛盾，特別是部門規(guī)章之間的沖突層出不窮，這令執(zhí)法者和相對人無所適從，司法機關(guān)也常常因此陷入兩難。清理固然是解決的辦法之一，但是一味依賴“運動式”的清理只能算是一種舍本逐末的做法?？梢哉f，沒有責任的約束，“清理—膨脹—再清理—再膨脹”將是無法避免的怪圈。行政規(guī)范創(chuàng)制行為表面上影響小，但是其實際上的效果超過具體行政行為，因為后者只影響具體的少數(shù)相對人，而前者針對的是不特定的多數(shù)人，所以對其責任的研究應(yīng)該是行政責任領(lǐng)域中未來的重點之一。我們認為，就行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生的行政責任，至少要解決如下兩個重要問題:

第一，行政規(guī)范創(chuàng)制行為責任所生內(nèi)部法律責任的缺位。

從行政責任關(guān)系角度看，行政法律關(guān)系可以分為內(nèi)部行政法律關(guān)系和外部行政法律關(guān)系，行政規(guī)范創(chuàng)制行為責任可以分為內(nèi)部法律責任和外部法律責任。對行政規(guī)范性文件的撤銷和變更可以視作為行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生外部法律責任的承擔，但是問題是創(chuàng)制主體是否承擔內(nèi)部行政法律責任呢?行政法律責任不同于行政責任，正如行政法律關(guān)系不同于行政關(guān)系一樣。有效的規(guī)范和制約行政規(guī)范創(chuàng)制行為的前提之一是建構(gòu)內(nèi)部法律責任體系。具體來說，要明確如下幾個問題:何種情形下規(guī)范創(chuàng)制主體承擔內(nèi)部法律責任;其責任內(nèi)容為何?責任形式有那些?責任追究主體是誰?

第二，行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生外部法律責任的責任形式有待完善。

有學(xué)者認為行政規(guī)范創(chuàng)制行為不直接針對具體的行政相對人，不直接影響具體的行政法律關(guān)系，因此，這種行為的間接性決定了其責任形式只能是撤銷或變更。①參見姚銳敏、易鳳蘭:《違法行政及其法律責任研究》，中國方正出版社2000年版，第197頁。這種觀點沒有錯，但是尚不全面?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定了相應(yīng)的法律沖突的解決機制，對應(yīng)的有權(quán)機關(guān)可以對沖突的法律進行撤銷或改變。②1、超越權(quán)限的;2、下位法違反上位法規(guī)定的;3、規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當改變或者撤銷一方規(guī)定的;4、規(guī)章的規(guī)定被認為不適當?shù)?，?yīng)當予以改變和撤銷的;5、違反法定程序的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，有權(quán)機關(guān)可以撤銷和改變。但是問題在于上述兩種決定不能產(chǎn)生溯及力，因而對于行政機關(guān)對不同時間所實施的同一類型的行政行為，會產(chǎn)生不同的法律評價。行政規(guī)范性文件被撤銷或改變的原因很多，對于那些出于部門利益的、明顯的、嚴重違法的行政規(guī)范性文件應(yīng)該創(chuàng)設(shè)一種新的責任方式——確認違法無效。賦予其法律上的溯及力，所有依該規(guī)范文件做出的行政行為都確認違法，行為相對人都可以獲得司法救濟。

2．具體行政行為所生的行政責任

第一，外部行政責任。

外部行政責任即應(yīng)對行政相對人所負的責任，從內(nèi)容上可以分為補救性責任和懲罰性責任。③參見姚銳敏、易鳳蘭:《違法行政及其法律責任研究》，中國方正出版社2000年版，第190頁。筆者認為這種二分法存在的問題就在于對補救性責任的把握有欠精致。就民法而言，權(quán)利受到侵害時，民法規(guī)定的救濟方法有兩種:“一是直接針對侵害予以還擊，簡稱排除侵害;二是間接針對侵害所造成之狀態(tài)設(shè)計填補，簡稱損害賠償?！雹軈⒁娫佬?《民法總則之現(xiàn)在與未來》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第234頁?！搬槍η趾τ枰赃€擊”就是對行為違法性的一種反正。具體到行政法上就是對行政行為違法性的一種糾正。這種觀點在訴訟法法理上也得到了印證。⑤參見顧培東:《社會沖突和訴訟機制》，四川人民出版社1991年版，第223頁。就行政責任而言，對一個違法行政行為的補救可能需要雙管齊下:首先，需要糾正違法行為，例如撤銷原行政行為、確認違法無效以及強令履行等;其次，在造成損害的情形下，還必須通過賠償?shù)确绞綄κ軗p害的權(quán)利加以救濟。因此，行政法律責任從內(nèi)容上分類，筆者認為有三類:糾正不法性責任、懲罰性責任、補償性責任。依此，具體行政行為所生的外部行政責任可以分為三種類型:懲罰性外部責任、補償性外部責任和糾正不法性外部責任。在不同的責任內(nèi)容下又有不同的責任形式。

由于懲罰性外部責任、補償性外部責任和糾正不法性外部責任各自內(nèi)容上有差異，所以其各自的責任形式也會有所差異。在此可能面臨的質(zhì)疑是行政機關(guān)是否能承擔懲罰性外部責任，就內(nèi)部懲罰性責任而言，我們知道上級行政機關(guān)可以以通報批評等形式對組織體進行懲罰，但是司法機關(guān)能懲罰行政機關(guān)嗎?這雖然很少見，但的確存在?！缎姓V訟法》第六十五條第三款第二項規(guī)定，行政機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不履行判決的，法院可以按日處以50至100元的罰款。這就是行政機關(guān)承擔的外部懲罰性責任。筆者認為，應(yīng)該賦予司法機關(guān)懲罰行政機關(guān)的權(quán)力，特別是在執(zhí)行環(huán)節(jié)中要拓寬外部性懲罰責任的責任類型。

具體行政行為的補償性外部責任的責任形式主要是行政賠償，但是由于某些精神性的損害是無法單單通過金錢加以彌補的，所以除了行政賠償外，其責任形式還應(yīng)包括賠禮道歉、恢復(fù)名譽、消除影響等輔助性的責任形式。糾正不法性外部責任的責任形式主要有:停止侵害;糾正錯誤;撤銷違法;返還權(quán)益;履行行政行為;恢復(fù)原狀;宣布行為無效。

第二，內(nèi)部責任。

在行政機關(guān)內(nèi)部因行政違法導(dǎo)致的內(nèi)部行政責任，可以分為兩種:懲罰性內(nèi)部責任和糾正不法性內(nèi)部責任。我國的國家機關(guān)的經(jīng)費都來源于國家財政，國家機關(guān)的財產(chǎn)都是國家財產(chǎn)，因而補償性內(nèi)部責任自然也不存在。針對組織體的懲罰性內(nèi)部責任，其責任形式相對較少，主要有三種:對行政機關(guān)進行通報批評;沒收違法所得;罰款。

糾正不法性內(nèi)部責任的責任形式有六種:責令改正;限期糾正;撤銷具體行政行為;變更具體行政行為;確認具體行政行為違法;責令重新作出具體行政行為。

(二)受委托組織的行政責任

受委托組織，是指接受行政機關(guān)的委托而行使某項或從事某些行政事務(wù)管理的組織⑥參見楊解君著:《行政法學(xué)》，中國方正出版社2002年版，第150頁。。由于組織性名義主體的責任是行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生行政責任的唯一行政責任主體，所以受委托組織行政責任的發(fā)生依據(jù)只能是具體行政行為。受委托的組織因具體行政行為所生的行政責任可以分為外部責任和內(nèi)部責任。

1．受委托的組織的外部責任

受委托組織實施的行政行為實際上是一種民事代理行為，受委托組織接受行政機關(guān)委托實施某種行為，其責任由行政機關(guān)承擔。受委托機關(guān)沒有決定做出或不做出某種行為的權(quán)力，因而不能追究其責任。但是在受委托組織超越授權(quán)范圍實施某種行為，造成侵害結(jié)果的出現(xiàn)，其應(yīng)當承擔責任，但是因為其不具有做出行政行為的權(quán)力，是“假行政行為”，其后果受民法的調(diào)整。

2．受委托的組織的內(nèi)部行政責任

受委托組織承擔的是民事責任，對外不獨立地承擔行政責任，但在這種委托關(guān)系中，受委托的組織完全可能承擔內(nèi)部行政責任。受委托的組織應(yīng)受委托行政機關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)，并就所實施的行政行為的合法性向委托機關(guān)負責。如果受委托的組織在行使行政職權(quán)、辦理行政事務(wù)的過程中，沒有任何違法故意或過失，則由行政機關(guān)對委托的行政事務(wù)完全負責，包括所生的一切法律責任。而如果其存在故意或重大過失，則由其承擔責任。①參見楊解君:《行政法學(xué)》，中國方正出版社2002年版，第152頁。

其實這種基于委托關(guān)系的追償責任從責任內(nèi)容的角度看，只能算是補償性內(nèi)部責任。我國的理論和實踐中都未對受委托組織設(shè)立懲罰性的內(nèi)部責任，這種設(shè)計的理由在于行政機關(guān)和受委托組織之間的關(guān)系不同于行政機關(guān)和其行政公務(wù)人員之間的行政隸屬關(guān)系，委托機關(guān)和過渡主體之間這種平等的契約關(guān)系無法產(chǎn)生懲罰性的法律責任。依此，過渡主體的的內(nèi)部責任自然僅僅包括內(nèi)部補救性責任。

不過，筆者認為這種代理契約關(guān)系并不同于民法中的代理關(guān)系，因為這里涉及的是公共權(quán)力的行使問題，這種公法上的代理關(guān)系應(yīng)該具有其自身的特殊性。這種特殊性和行政自身內(nèi)在的公益性緊密相連，行政權(quán)濫用所造成的損害既可能是針對具體行政相對人的權(quán)利，也可能針對公共利益和法律的權(quán)威，實踐中大量行政行為所造成的損害可能不是直接針對相對人的，而是直接對國家、社會的公益以及法律秩序造成侵害，這種侵害后果可能無法通過金錢加以補償。筆者認為，從責任內(nèi)容的角度看，可分為懲罰性責任、補償性責任和糾正不法性責任。懲罰性責任至少應(yīng)該包括通報批評、沒收違法所得、罰款等責任形式。糾正不法性責任至少應(yīng)該包括責令改正、限期糾正、停止違法、宣布無效、責令繼續(xù)履行等責任形式。

四、行政公務(wù)人員的責任

由于組織性名義主體的責任是行政規(guī)范創(chuàng)制行為所生行政責任的唯一行政責任主體，所以行政公務(wù)人員責任的發(fā)生依據(jù)只能是具體行政行為。如同行政組織體并不只有行政機關(guān)一種類型一樣，行政公務(wù)人員作為責任主體在實踐中也會產(chǎn)生類型上的分化。我們認為就行政公務(wù)人員而言可以分為兩種類型:作為實際主體的行政公務(wù)人員和作為名義主體的行政公務(wù)人員。

(一)作為實際主體的行政公務(wù)人員

大部分的行政公務(wù)人員不能成為行政法律關(guān)系中的名義主體。他們本身不是行政法律關(guān)系的主體，行政機關(guān)才能對外實施具體行政行為，其只是執(zhí)行者。其不是命令的決定者，因而對于所產(chǎn)生的后果(包括積極后果和消極后果)也被行政組織機構(gòu)吸收。能否以自己的名義行使行政權(quán)，并承擔該行政行為的后果(包括積極后果和消極后果)是判斷行政公務(wù)人員能否成為名義行政主體的主要標準。這個關(guān)鍵性的標準本質(zhì)上看就是權(quán)利能力的資格問題。這種通過代理關(guān)系享有作出行政行為的行為能力，但不具有權(quán)利能力的行政公務(wù)人員我們稱之為實際行政主體。

實際主體行政公務(wù)人員的責任，首先可以類型化為外部行政責任和內(nèi)部行政責任。

1．作為實際主體行政公務(wù)人員的外部責任

《行政訴訟法》第68條對于行政行為中公務(wù)人員的責任承擔做出了規(guī)定，②《行政訴訟法》第68條規(guī)定:“行政機關(guān)或者行政機關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯公民，法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害的，由該行政機關(guān)或該行政機關(guān)工作人員所在的行政機關(guān)負責賠償。行政機關(guān)賠償損失后，應(yīng)當責令有故意或者重大過失的行政機關(guān)工作人員承擔部分或者全部賠償費用?！币蛐姓藛T對外以行政機關(guān)的名義進行社會管理，在行政關(guān)系中與相對人并沒有直接的法律關(guān)系，其只是行政機關(guān)內(nèi)部的個體，因而違法行為導(dǎo)致的行政責任也由機關(guān)組織承擔，相關(guān)行政人員不承擔責任。筆者認為行政人員的責任應(yīng)當進行分開討論，上述已經(jīng)討論本文具體行政行為的責任可分為行政責任和民事責任。作為行政責任，筆者同意行政人員不負責任觀點，其作為組織的個體，只是行政行為的執(zhí)行者，其對外是以具體組織機關(guān)進行而不是個體名義，因而產(chǎn)生的行政責任后果也是組織承擔。

《民法通則》第121條規(guī)定行政人員的行政行為造成損害的，要承擔民事責任①《民法通則》第121條規(guī)定:“國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當承擔民事責任?！?。但是這一規(guī)定沒有明確到個人還是機關(guān)單位;而行政訴訟法將具體行政行為侵權(quán)責任承擔歸于國家機關(guān)。但是我們不能主觀的一概適用，即不能得出我國現(xiàn)有法律規(guī)范將所有責任歸于機關(guān)單位，而與行政人員無任何關(guān)系這一結(jié)論。

其他國家關(guān)于國家行政機關(guān)與行政人員之間的賠償關(guān)系有以下幾類:第一，行政人員實施的與行政機關(guān)無任何關(guān)系的純私人行為，其法律后果完全由行政人員個體承擔。這種情形下幾乎所有國家的規(guī)定都是一致的;第二，工作人員在執(zhí)行國家機關(guān)的行政任務(wù)過程中，利用其身份故意或惡意的對行政行對人實施侵害行為，受害人具有請求賠償選擇權(quán)，即可以向國家機關(guān)請求賠償，也可以要求其個人賠償;第三，國家機關(guān)及公務(wù)員的純公務(wù)行為或存在非故意的過失行為，造成損害的，由國家賠償，行政人員無需承擔責任。

2．作為實際主體行政公務(wù)人員的內(nèi)部責任

從責任內(nèi)容看可以分為補償性責任和懲罰性責任。

內(nèi)部補償性責任主要規(guī)定在《行政訴訟法》第68條中，即行政人員存在故意或重大過失時，造成損害的，國家機關(guān)先賠償，并隨后有權(quán)向行政人員追償。但是這條規(guī)定過于概括，對于內(nèi)部追究程序及具體條件沒有明確，例如如何界定故意或重大過失，此外沒有明確追究單位，使得該規(guī)定在實踐中形同虛設(shè)。

內(nèi)部懲罰性責任主要是行政處分，即警告、記過、記大過、降級、撤職和開除等六種。

(二)作為名義主體的行政公務(wù)人員

名義主體的行政人員在實際生活中不多，我們公民接觸的也較少。但是從法律的角度分析，在我們法律框架內(nèi)，存在著本身不是政府機關(guān)公務(wù)人員，也沒有獲得相關(guān)機關(guān)的授權(quán)委托的名義行政公務(wù)人員。一般都存在特殊領(lǐng)域的特殊職業(yè)上，因職業(yè)關(guān)系涉及到多數(shù)人的生命安全，因而法律賦予其在一定條件下，有權(quán)采取行動，發(fā)出類似行政命令，其行為受法律肯定。例如航空器的機長、船舶的船長等就有類似行政權(quán)力，②《中華人民共和國民用航空法》第46條規(guī)定:飛行中，對于任何破壞民用航空器、擾亂民用航空器內(nèi)秩序、危害民用航空器所載人員或者財產(chǎn)安全以及飛行安全的行為，在保證安全的前提下，機長有權(quán)采取必要的措施。我們將其定義為名義行政公務(wù)人員。

這一類名義型行政公務(wù)人員在我國傳統(tǒng)的行政主體理論框架下，找不到自己理論基礎(chǔ)。相反的，大陸法系行政主體理論早就認為，私人在某些特殊情況下也有可能成為行政主體，即所謂被授權(quán)人。③參見李洪雷:《德國行政法學(xué)中行政主體概念的探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第1期。這種現(xiàn)實存在的實證法規(guī)范，要求行政主體理論必須作出相應(yīng)的調(diào)整，以提升自身的適應(yīng)性和涵蓋度。

這類名義型行政公務(wù)人員為自然人個體，在責任上理所當然的沒有內(nèi)部外部之分。這一特征使得其與組織型名義主體存在明顯差異。依此，名義型行政公務(wù)人員的責任類型，依照責任內(nèi)容可分解為三個次級:外部性糾正不法性責任、外部性懲罰性責任和外部性補救性責任。但是檢視相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，只有關(guān)于此類主體權(quán)力的規(guī)定，卻沒有關(guān)于其義務(wù)和責任的規(guī)定，更談不上責任內(nèi)容的分類和責任形式的設(shè)定了。這是一個相當大的立法空白。特別突出的問題是外部性補救性責任的追究問題:應(yīng)該通過何種機制使得受損害的權(quán)利得到切實的彌補?國家是否要確立一個對此類責任的吸收標準?如何確立?由于補救性責任主要是金錢的補償，在主體具有實際支付能力的情況下強制其作金錢補償?shù)膶嵺`難度不很突出。但是個人的賠償能力是有限的，一旦名義型行政公務(wù)人員違法行使所授予的行政權(quán)對行政相對人造成的損害超出了侵權(quán)人的賠償能力，此時強制的作用不能不顯示出它的局限性，司法組織的神圣地位并不能完全避免在某些場合下的無奈，強制力的法力絕非無所不及。就外部性懲罰性責任而言，如何確立責任追究主體和責任形式也是一個值得研究的問題。

(責任編輯:張婧)

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1003-4145［2015］04-0178-06

2015-01-20

張玨芙蓉(1986—)，女，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士研究生，主要研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。