曾正翠

摘 要：介紹了云南省鹽津縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)“參與式”財政預(yù)算改革的做法和成效，分析了鹽津縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)“參與式”財政預(yù)算改革存在的問題，提出了完善鹽津縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)“參與式”財政預(yù)算改革的建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算 預(yù)算改革 預(yù)算管理

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）03-086-03

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政預(yù)算是政府支出的重要依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理對我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村、推進城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。當前，受外部國際貿(mào)易環(huán)境影響，我國宏觀經(jīng)濟形勢復雜多變，未來公共財政體制改革必然需要不斷深化，所以處于財政管理末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理問題值得深入研究。

一、鹽津縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)“參與式”財政預(yù)算改革的做法和成效

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)下放雖能激發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的積極性，但管理卻是一大難題。鹽津縣實施的“參與式”預(yù)算，與浙江溫嶺、江蘇無錫的模式基本一致，主要是通過由群眾參與討論和評議，讓公眾直接參與財政預(yù)算編制，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金分配，實現(xiàn)預(yù)算編制由“閉環(huán)”向“開放”轉(zhuǎn)變。其核心是民眾的參與，重點是編制公開透明的公共財政預(yù)算。鹽津縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“參與式”預(yù)算改革主要有廟壩和豆沙兩種模式，在方式、內(nèi)容和程序上都各具特色。在方式上，廟壩鎮(zhèn)采取群眾代表參與、競爭立項的方式進行預(yù)算編制，是一種“自下而上”的方式；豆沙鎮(zhèn)采取的是以政府為主導，按照當年全鎮(zhèn)財力狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，擬定當年建設(shè)項目交由群眾代表議事表決后進行預(yù)算，是一種“自上而下”的方式。以“政府主導”的豆沙模式，更能表現(xiàn)穩(wěn)妥；以“競爭為主”來決定“怎樣花政府的錢”的廟壩模式，更加體現(xiàn)民主。在內(nèi)容上，廟壩鎮(zhèn)包括“推薦代表、民意調(diào)研、額度測算、確定項目、群眾懇談、公開公示、人大審定”七個方面；豆沙鎮(zhèn)包括“項目額度測算、擬定項目計劃、選舉議事代表、推行民主懇談、項目公開公示、人大審議批復”等六個方面。其核心都是通過群眾直接參與，把群眾最關(guān)心、迫切希望辦又有條件辦的事，科學合理地辦好辦實。

通過“參與式”預(yù)算改革，廟壩和豆沙兩個鎮(zhèn)取得了一定成效：轉(zhuǎn)變了政府觀念，增強了公開透明度，提高政府的公信力，激活了基層人大的監(jiān)督職能，基層政府干部素質(zhì)得到較大提升。舉例來說，2013年，廟壩鎮(zhèn)納入“參與式”預(yù)算管理資金531萬元（上年超收397萬元、轉(zhuǎn)移支付88萬元，體制補助46萬元），較上年增加241萬元，增長83.1%。通過3次群眾代表懇談，確定了必保項目7個，資金163萬元，競爭性項目10個，資金368萬元。2013年，豆沙鎮(zhèn)納入“參與式”預(yù)算管理資金476萬元（上年超收321萬元、轉(zhuǎn)移支付47萬元，體制補助108萬元），民主議事通過17個項目，資金380萬元，剩余資金96萬元待重新進行民主議事通過。截至目前，有26個項目已經(jīng)完工，8個項目正在實施。

二、鹽津縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)“參與式”財政預(yù)算改革存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理缺乏民主理財、民主監(jiān)督機制

在“鄉(xiāng)財縣管”的管理機制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個部門編制預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在每年年初僅向人代會作簡單、粗糙的財政預(yù)決算報告，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有作報告，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算也未進行公開，民眾更是無從知曉。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整也未曾向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團報告，僅按照部門預(yù)算的要求辦理年終決算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能逐步弱化。

《中華人民共和國預(yù)算法》第六十六條、第七十條、第七十一條、第七十二條分別明確了本級人大、上級政府、財政、審計部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算、決算的監(jiān)督；第六十九條也明確了各級政府應(yīng)當在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級人大作預(yù)算執(zhí)行情況的報告。根據(jù)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督主要是人大監(jiān)督，然而實際工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的專職人員很少，一般只有三四個人，而這些人又同時兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子成員同時分管其他事務(wù)，其結(jié)果只能使得這種監(jiān)督方式淪為形式?jīng)]有具體的實際操作意義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的監(jiān)督考核工作必然做不到位。

（二）議事規(guī)則、程序不盡完善，代表的素質(zhì)參差不齊

從鹽津縣參與式預(yù)算改革的實踐來看，民眾代表的選舉、民主議事（懇談）會的規(guī)則、程序都還需要進一步規(guī)范和完善。例如廟壩鎮(zhèn)從50名代表中，隨機抽取25名代表，則有可能出現(xiàn)某個村沒有代表參加懇談會，代表的代表性和民意得不到保障。

由于民眾代表的素質(zhì)參差不齊，對民主議事（懇談）質(zhì)量影響較大。從兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推選出來的民眾代表的簡歷來看，文化程度從大專到小學文化都有，對參與式預(yù)算改革參與的深度也不盡相同。文化程度越高，提出的意見、建議越科學，越有說服力，越能代表民意。

（三）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的改革與編制理解不足

就改革試點的情況來看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政項目的預(yù)算財務(wù)編制人員對于預(yù)算編制方面的理解還存在一定的不足，這主要表現(xiàn)在財政預(yù)算的編制員不能夠徹底明白預(yù)算的現(xiàn)實重要意義，他們中很多人只是為預(yù)算而結(jié)算，存在應(yīng)付工作的消極態(tài)度，同時現(xiàn)在的很多編職員對財政預(yù)算的法規(guī)政策理解不夠深入，無法嚴格按照法律的規(guī)定進行合法合理的財政預(yù)算，而且很多的預(yù)算編職員為了迎合領(lǐng)導滿足自身利益的需求，而盲目地丟棄了預(yù)算的基本原則。

從民眾的角度看，由于鹽津縣的參與式預(yù)算改革只是在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點，民眾對政府是否是有誠意進行真正的改革還持有一定的懷疑態(tài)度，若不加大力度深入推進，容易出現(xiàn)走過場或形式主義。

（四）財政預(yù)算的制度法規(guī)保障措施不足

現(xiàn)階段正是我國社會的全面轉(zhuǎn)型期時期，許多政策法規(guī)還存在著很多的漏洞，無法對現(xiàn)實的生活進行合理的約束。相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算來說，隨著政府職責、社會發(fā)展及電子技術(shù)的更新，財政預(yù)算的指標也應(yīng)該不斷的細化完善。

《預(yù)算法》第一章第二條規(guī)定：“國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央和省、市、縣、鄉(xiāng)五級預(yù)算?！倍}津縣現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，僅將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個部門，采取預(yù)算縣編、鄉(xiāng)鎮(zhèn)記賬的方式，由縣鄉(xiāng)共同編制，縣財政直接監(jiān)督管理鄉(xiāng)財政財務(wù)收支，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)的垂直管理。實際上在很大程度上剝奪了《預(yù)算法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算管理權(quán)，使“一級政府一級預(yù)算”無法全面落實。

（五）財力有限導致預(yù)算編制不全不準，影響預(yù)算改革的推進

鹽津縣縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財力比較差、收支缺口大，因此存在預(yù)算編制口徑偏小、調(diào)整或追加預(yù)算較多、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準確等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政需要安排的支出項目多、金額大，但穩(wěn)定的收入來源和可用財力卻有限，不能滿足其支出需求，為了避免違背《預(yù)算法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不得編制赤字預(yù)算的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能按照“先急后緩”的辦法以收定支，人為減少支出預(yù)算。

由于縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財力有限，主要以養(yǎng)人養(yǎng)機構(gòu)為主，能拿出來搞參與式預(yù)算的資金相當有限，廟壩和豆沙兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年用于參與式預(yù)算的資金只有200萬元左右，資金十分有限，能實施的項目輕少，涉及面窄，給參與式預(yù)算的深入推進帶來了束縛。

三、完善鹽津縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)“參與式”財政預(yù)算改革的建議

（一）強化領(lǐng)導與民主監(jiān)督機制

1.加強領(lǐng)導，提高認識?！皡⑴c式”預(yù)算是一種創(chuàng)新的政治民主制度改革，是一種民眾能夠決定部分或全部可支配預(yù)算或公共資源最終用途的機制和過程。在這種創(chuàng)新的決策過程中，公民直接參與決策，討論和決定公共預(yù)算和政策，是政府政務(wù)公開的一個集中體現(xiàn)。為切實提高參與式財政改革預(yù)算工作的實效，鎮(zhèn)政府應(yīng)成立“參與式”預(yù)算編制改革工作領(lǐng)導小組，由鎮(zhèn)長任組長，各副鎮(zhèn)長任副組長，鎮(zhèn)黨政辦主任、財政所長、相關(guān)站所長、各村（社區(qū)）主任為成員，切實加強對改革工作的領(lǐng)導。領(lǐng)導組下設(shè)辦公室在財政所，由財政所長任辦公室主任，負責處理日常事務(wù)。

2.規(guī)范民眾代表選舉。堅持以戶為單位，按照行政村區(qū)劃，在轄區(qū)內(nèi)（村組、社區(qū)）通過由村委會組織召開民眾會議，通過投票的方式推選出5-6名民眾代表。代表配額涵蓋人大代表、政協(xié)代表、少數(shù)民族和社會知名人士等。在召開民主墾談會時，以片區(qū)為單位隨機抽取2名參與。這樣，既保障了代表覆蓋村級行政區(qū)域，也避免拉票的現(xiàn)象發(fā)生。

3.加強項目的監(jiān)督管理。要進一步明確了民眾代表的職責和義務(wù)，民眾代表需參與項目實施事前、事中和事后的監(jiān)督管理，保證和滿足群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)定期和不定期組織民眾代表檢查當年項目落實和項目進度情況，督促各村是否按程序、按要求辦理到位，聽取群眾意見，了解群眾滿意程度，并幫助解決實施中的存在困難和問題。

（二）規(guī)范議事程序，提升民眾代表素質(zhì)

1.召開民主議事會。鎮(zhèn)改革領(lǐng)導組應(yīng)及時組織召開民主議事會，民主議事會的議程主要包括：通報上年項目執(zhí)行、績效評價及問責情況；通報相應(yīng)項目的技術(shù)性與政策性審查意見；通報項目庫項目及資金總量測算意見；群眾議事員和政府對所提項目進行陳述；提問、討論；投票表決。技術(shù)性與政策性審查出具否定性意見的項目，不能進入民主議事會陳述、討論和表決。民主議事會議原則上每年召開兩次，分別研究決定編制年初預(yù)算以及調(diào)整預(yù)算。根據(jù)實際需要，亦可召開民主議事臨時會議，討論確定相關(guān)事宜。

2.明確民眾代表的任職條件和推選辦法。參選群眾議事員的群眾應(yīng)該具備一些基本的條件，例如擁護黨的路線、方針、政策，遵守國家法律法規(guī)；年滿18周歲，具有廟壩鎮(zhèn)戶籍或者是廟壩鎮(zhèn)常住人口；應(yīng)具備初中以上文化程度；有一定協(xié)調(diào)能力，身體健康；為人正派，辦事公道，在群眾中有威信；關(guān)心、關(guān)注社會發(fā)展，有無私奉獻精神。

群眾議事員通過直接推選或隨機推選的方式產(chǎn)生：（1）直接推選。以村（社區(qū)）為單位，各村（社區(qū)）兩委召開會議提名推選出2名固定分配議事員。（2）隨機抽選。以村（社區(qū)）為單位，各村（社區(qū)）所轄村（居）民小組推選1名議事員候選人，進入各自村（社區(qū)）議事員抽選庫。由各村（社區(qū)）兩委召開群眾會議在此庫中隨機抽選該村相應(yīng)名額的議事員。群眾議事員確定后，各村（社區(qū)）將本村（社區(qū)）群眾議事員相關(guān)資料上報鎮(zhèn)領(lǐng)導組辦公室備案。

（三）加強宣傳，提升財務(wù)預(yù)算人員素質(zhì)

1.加強宣傳，營造氛圍。通過舉辦培訓班、開辦專題講座、發(fā)放宣傳小冊子等形式宣傳改革的指導思想、目標任務(wù)，使群眾參與預(yù)算改革試點工作深入民心，努力提高群眾參與的積極性和管理的主動性。

2.加強財務(wù)預(yù)算工作人員隊伍建設(shè)。首先，要加強對財務(wù)人員的職業(yè)道德教育，增強他們的責任意識，認真了解崗位職責，在實際工作之中認真的履行自己的職責，確保所整理的財務(wù)資料的真實性、可靠性。同時，也要與時俱進，不斷地對財務(wù)人員進行崗位培訓，使他們及時地了解管理的新方法、新模式，并使他們認真的落實到自己的崗位工作之中，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)預(yù)算編制工作的水平，提高財務(wù)管理工作的效率。

（四）完善制度，嚴守國家預(yù)算法規(guī)

1.建立機制，完善制度。堅持改革的方向不動搖，進一步建立健全各項管理機制，規(guī)范完善群眾議事員推選辦法、項目庫管理辦法、項目審查制度、民主議事會制度、績效考核評價辦法和群眾議事員誤工補助機制等，進一步探索和處理好群眾參與預(yù)算與人大的關(guān)系，強化基層人大監(jiān)督，逐步將群眾參與預(yù)算改革向縱深推進。

2.嚴格按照國家法律規(guī)定和方針政策制定編制預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制管理人員在編制預(yù)算時，一定要認識到預(yù)算工作的重要性，嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定，以國家的方針政策為指導編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算后續(xù)執(zhí)行的真實性和可操作性。一方面，在統(tǒng)一設(shè)置收支項目時，要將項目設(shè)置得更細更具體，以便提高預(yù)算計劃的準確性和合理性。另一方面，要充分考慮并且深入調(diào)研各種市場因素、政策因素、收支結(jié)構(gòu)因素可能對財政預(yù)算收支的影響，盡可能將這些影響因素考慮在內(nèi)，以便充分保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制后續(xù)執(zhí)行的可行性。

（五）規(guī)范項目資金的監(jiān)督管理

1.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的資金，加強項目資金審計。財政預(yù)算編制的簡化和不規(guī)范一個很重要的原因在于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有將預(yù)算外資金納入財政統(tǒng)籌進行統(tǒng)一調(diào)控，使得很多預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外進而帶來很多問題。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算準確編制的一個很重要的前提是要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的資金，統(tǒng)籌將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外資金納入預(yù)算編制管理。

要認真審查項目設(shè)計、標準、資金投入和可行性，加強對項目實施事前、事中、事后的指導和服務(wù)，相互配合，形成合力，推進改革；紀檢監(jiān)察、審計部門要強化對民主程序、決策程序和項目建設(shè)的監(jiān)督，加大項目資金的審計力度，提高政府資金的使用效益。

2.建立健全備選項目庫。近年來，基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入日益增加，社會民眾對上級的期望愈來愈高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體發(fā)展規(guī)劃和項目整合效應(yīng)以及項目庫的建立顯得尤為重要。鹽津在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“參與式”預(yù)算改革試點中，應(yīng)進一步加大力度建立項目庫，整合項目資金，有效減少重復投資。項目庫的建立主要來自兩個方面：（1）民眾代表提交的項目。各民眾代表在民意調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合本轄區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和急需辦理的事項，由3名以上代表聯(lián)名形成項目建議書交由村委會匯總上報，進入項目庫。（2）政府主導形成的項目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)本區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策以及導向，擬定當年政府主導發(fā)展的項目，經(jīng)政府辦公會討論通過進入項目庫。項目庫建立后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)報送縣直相關(guān)部門進行評估測算資金需求。同時，按照項目建設(shè)性質(zhì)與縣級相關(guān)部門對接，爭取將符合上級扶持政策的項目列入縣級項目庫，積極向上級爭取支持予以解決，減少參與式預(yù)算資金量小的壓力。

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（作者單位：鹽津縣財政局 云南鹽津 657500）

（責編：賈偉）