李尚旗

(廣東技術(shù)師范學(xué)院 社科部，廣東廣州 510665)

在農(nóng)民工利益表達(dá)過(guò)程中，政府需要起到良好的利益協(xié)調(diào)作用，同時(shí)政府也有責(zé)任保護(hù)農(nóng)民工這個(gè)弱勢(shì)群體的利益，對(duì)各種損害農(nóng)民工利益的行為進(jìn)行約束和監(jiān)督。但我國(guó)部分政府部門長(zhǎng)期以來(lái)在農(nóng)民工問(wèn)題上的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致他們?cè)诿鎸?duì)農(nóng)民工利益表達(dá)時(shí)不能夠妥善處理，甚至有打壓傾向。這就造成農(nóng)民工利益表達(dá)受挫，當(dāng)農(nóng)民工無(wú)法通過(guò)體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道實(shí)現(xiàn)利益訴求，非制度化利益表達(dá)行動(dòng)就會(huì)成為他們的選擇之一，這必然會(huì)對(duì)社會(huì)的秩序造成重大影響。因此，政府相關(guān)部門如何形成關(guān)于農(nóng)民工利益表達(dá)問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)，并在此基礎(chǔ)上采取科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略，有著重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、部分政府部門對(duì)農(nóng)民工利益表達(dá)的應(yīng)對(duì)態(tài)度

雖然各級(jí)人民政府在維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工利益表達(dá)權(quán)方面已經(jīng)取得了巨大成績(jī)，但是在關(guān)于農(nóng)民工利益表達(dá)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)方面，仍有部分政府部門和相關(guān)工作人員存在些許問(wèn)題，對(duì)待農(nóng)民工通過(guò)體制內(nèi)表達(dá)渠道反映的利益要求，不能及時(shí)作出反應(yīng)，使農(nóng)民工利益訴求表達(dá)受挫。我們從大量的農(nóng)民工利益表達(dá)的案例中可以看到，體制內(nèi)利益表達(dá)渠道其實(shí)是他們的首選，但是當(dāng)他們的利益表達(dá)沒(méi)有回應(yīng)或者受挫后，他們要么會(huì)選擇沉默，要么就是鋌而走險(xiǎn)選擇強(qiáng)制性的利益表達(dá)渠道。這其中，一些政府相關(guān)部門的行政不作為應(yīng)該說(shuō)起到了推波助瀾的作用。

農(nóng)民工利益表達(dá)在我國(guó)缺乏公共權(quán)力的支撐，一些政府對(duì)農(nóng)民工利益表達(dá)認(rèn)識(shí)的不足也是一個(gè)重要原因。雖然近幾年來(lái)，我國(guó)相關(guān)的政府部門已經(jīng)不斷出臺(tái)各種政策來(lái)保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，但是農(nóng)民工利益表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)仍困難重重。一些政府部門對(duì)農(nóng)民工利益沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)有其歷史的原因。

(一)對(duì)農(nóng)民工群體存在一定的偏見

改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民工大量涌入城市，為我國(guó)工業(yè)化、城市化提供了大量的廉價(jià)勞動(dòng)力，為工業(yè)化和城市化的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但是大量的農(nóng)民工不斷涌入城市，使城市人口急劇增長(zhǎng)，給城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了巨大壓力。農(nóng)民工分散雜居以及流動(dòng)性很大，犯罪及社會(huì)不穩(wěn)定因素增加，城市居民就業(yè)壓力加大，這都給城市政府管理體系帶來(lái)了巨大的壓力。再加上歷年來(lái)屢次出臺(tái)各種對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的各種歧視性和限制性的政策，一些地方政府部門已經(jīng)習(xí)慣于對(duì)農(nóng)民工的“管理”，沒(méi)有“服務(wù)”農(nóng)民工的理念，他們忽視了農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的積極的一面，片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工涌入城市給城市所帶來(lái)的各種困難，所以導(dǎo)致管理和認(rèn)識(shí)上對(duì)農(nóng)民工利益認(rèn)識(shí)的不足。

(二)對(duì)農(nóng)民工利益表達(dá)存在壓制傾向

一些地方政府為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，千方百計(jì)為企業(yè)創(chuàng)造各種所謂的發(fā)展條件，甚至?xí)?duì)各種企業(yè)損害農(nóng)民工利益的事情視而不見?！耙恍┑胤秸沿瀼貏趧?dòng)法與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)法規(guī)定的勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇等會(huì)影響到當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響個(gè)人政績(jī)。”［1］甚至有個(gè)別政府以改善招商引資環(huán)境為名，降低勞動(dòng)保障標(biāo)準(zhǔn)，限制勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法，對(duì)外資企業(yè)和納稅大戶違反勞動(dòng)法的行為遷就姑息甚至縱容，損害了勞動(dòng)者權(quán)益［2］。當(dāng)農(nóng)民工利益受損，他們找一些相關(guān)政府部門反映他們的利益要求，有的政府部門反應(yīng)很慢，能拖就拖，對(duì)農(nóng)民工正常的利益表達(dá)不予理睬和支持。

二、政府部門對(duì)農(nóng)民工利益表達(dá)的認(rèn)識(shí)重塑

在一些農(nóng)民工非制度化利益表達(dá)事件中，原本簡(jiǎn)單的勞資爭(zhēng)議問(wèn)題，因?yàn)檎块T在處理農(nóng)民工的利益訴求表達(dá)過(guò)程中，沒(méi)有采取及時(shí)、公正的回應(yīng)措施，導(dǎo)致矛盾激化，有時(shí)候政府部門甚至都可能成為農(nóng)民工非制度化利益表達(dá)的發(fā)泄對(duì)象。要引導(dǎo)農(nóng)民工在制度的框架內(nèi)進(jìn)行理性的利益表達(dá)活動(dòng)，政府部門就需要改變?cè)械膶?duì)利益表達(dá)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)態(tài)度。

(一)改變對(duì)利益代表的認(rèn)識(shí)

一些政府官員之所以對(duì)農(nóng)民工利益表達(dá)持有偏見，有其特殊邏輯——因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨代表人民的根本利益，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，所以政府代表人民的根本利益。但是政府不可能代表人民群眾的全部利益，政府部門更不可能是人民群眾的唯一利益代言者。有的政府部門在長(zhǎng)期的社會(huì)管理活動(dòng)中，受“大政府小社會(huì)”傳統(tǒng)思維的影響，已經(jīng)習(xí)慣于包辦所有的事務(wù)，甚至?xí)?xí)慣性認(rèn)為，民眾的利益表達(dá)活動(dòng)也必須要由政府部門來(lái)代勞。從這樣的認(rèn)識(shí)出發(fā)，一些政府部門就會(huì)否定個(gè)人利益表達(dá)的合理性與合法性，把一些農(nóng)民工自下而上的、基于個(gè)體的利益表達(dá)認(rèn)為是“鬧事”，或者是反政府的行為而對(duì)其進(jìn)行防范和壓制。這種思維只看到社會(huì)的整體利益，但是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到整體利益是由各種具體利益組成。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，我國(guó)利益分化日益嚴(yán)重，農(nóng)民工作為獨(dú)立的社會(huì)階層必然有其自身的利益要求。政府應(yīng)該承認(rèn)農(nóng)民工的整體利益，也要認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工有特殊的、具體的利益。農(nóng)民工利益的實(shí)現(xiàn)雖然離不開政府部門的支持，但是政府也需要認(rèn)識(shí)到，只有農(nóng)民工自己才能準(zhǔn)確了解自身的利益需求，政府部門可以代表農(nóng)民工進(jìn)行利益表達(dá)，但是前提是需要保障農(nóng)民工的利益表達(dá)權(quán)利，在農(nóng)民工充分利益表達(dá)的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效的利益整合。

(二)重新定位政府的協(xié)調(diào)作用

在很多勞資糾紛中，損害農(nóng)民工利益的直接主體是雇傭方，農(nóng)民工和雇傭方之間的利益矛盾本來(lái)是通過(guò)二者在利益過(guò)程中的利益博弈呈現(xiàn)出來(lái)的，政府的責(zé)任本來(lái)是從中進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)，使矛盾和沖突控制在社會(huì)秩序允許的范圍內(nèi)。如果政府這時(shí)以社會(huì)代表者的身份即第三者的身份來(lái)調(diào)節(jié)農(nóng)民工和雇傭方的矛盾，它自然不會(huì)成為農(nóng)民工利益表達(dá)的矛頭指向。但是一些政府相關(guān)部門往往對(duì)農(nóng)民工的利益表達(dá)進(jìn)行壓制，這就使農(nóng)民工利益損失暫時(shí)得不到補(bǔ)償，他們的利益表達(dá)對(duì)象就轉(zhuǎn)向政府了。加上一些地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)據(jù)上升，與雇傭方有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在包辦農(nóng)民工利益表達(dá)時(shí)就難免“引火燒身”。這需要相關(guān)政府部門由包辦農(nóng)民工利益表達(dá)的做法轉(zhuǎn)為支持農(nóng)民工進(jìn)行自主性利益表達(dá)，這樣才能在農(nóng)民工和雇傭方的社會(huì)利益矛盾和沖突中起到控制和調(diào)節(jié)作用。

(三)正確認(rèn)識(shí)利益沖突

“一個(gè)僵化的社會(huì)，不允許沖突發(fā)生，就會(huì)極力阻止必要的調(diào)整，這將把災(zāi)難性崩潰的危險(xiǎn)增大到極限。”［3］“一個(gè)彈性的社會(huì)從沖突中受益，因?yàn)檫@種行為通過(guò)創(chuàng)新和改進(jìn)規(guī)范保證了它在新條件下繼續(xù)存在?！保?］本來(lái)，社會(huì)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期后，利益沖突本身已經(jīng)不是問(wèn)題，而在于沖突的程度以及是否有合法有效的途徑來(lái)解決。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)中最基本的沖突模式是“沖突的雙方是一種你勝我負(fù)、你死我活的關(guān)系，這種沖突中缺乏一種以討價(jià)還價(jià)為特征的理性解決利益沖突的方式”［5］。這種對(duì)待利益沖突的認(rèn)識(shí)態(tài)度也會(huì)影響到政府對(duì)基于利益沖突而產(chǎn)生的利益表達(dá)活動(dòng)的看法。加上長(zhǎng)期以來(lái)政府部門基于“維穩(wěn)”的邏輯思維考慮，對(duì)各種利益沖突很敏感，缺乏一種務(wù)實(shí)地、理性地對(duì)待利益矛盾和沖突的態(tài)度，特別是長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)待利益問(wèn)題的政治化和意識(shí)形態(tài)化，使各種利益的討論成為敏感的話題。其實(shí)，利益的多元化以及利益多元化基礎(chǔ)上形成的利益沖突和矛盾，并不是多么可怕的一件事情。一般情況下， “利益的表達(dá)和博弈是一種比較溫和的社會(huì)互動(dòng)方式，是正常社會(huì)生活的一部分?！保?］如果政府能夠盡量不從政治和意識(shí)形態(tài)的角度來(lái)看待利益沖突，將更有利于政府找到解決矛盾和沖突的措施。政府相關(guān)部門應(yīng)該認(rèn)識(shí)到導(dǎo)致社會(huì)沖突和動(dòng)蕩的真正原因并不是利益表達(dá)，而是利益失衡和利益對(duì)立，甚至有時(shí)恰恰是因?yàn)槿狈τ行У睦姹磉_(dá)渠道，將有關(guān)利益群體排斥于體制性利益表達(dá)之外，才在客觀上積累了社會(huì)動(dòng)蕩和爆發(fā)的能量。政府相關(guān)部門也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到“沖突本身并不會(huì)徹底根除。沖突實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生許多使人類生活更具實(shí)際意義的東西。沒(méi)有沖突，社會(huì)就會(huì)呆滯，就會(huì)滅亡。關(guān)鍵在于社會(huì)必須對(duì)沖突進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使沖突不以將會(huì)毀掉整個(gè)社會(huì)的暴力方式而進(jìn)行”［7］。對(duì)待農(nóng)民工利益表達(dá)問(wèn)題也一樣，農(nóng)民工利益表達(dá)問(wèn)題主要反映了當(dāng)前的勞資沖突，是利益沖突的一種，這種利益沖突往往不具有政治色彩。在一些農(nóng)民工利益表達(dá)過(guò)程中，參與者開始時(shí)往往也很自覺努力地將要求控制在有限的勞動(dòng)報(bào)酬范圍之內(nèi)，所以對(duì)待農(nóng)民工利益表達(dá)所反映出來(lái)的利益沖突問(wèn)題，政府需要采取更務(wù)實(shí)的態(tài)度。

三、農(nóng)民工利益表達(dá)的政府治理

農(nóng)民工利益表達(dá)的實(shí)質(zhì)無(wú)非是實(shí)現(xiàn)利益訴求，尤其是勞動(dòng)權(quán)益。所以要治理農(nóng)民工利益表達(dá)問(wèn)題，減少農(nóng)民工非制度化利益表達(dá)事件的發(fā)生，有效維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，政府部門需要在正確分析農(nóng)民工利益表達(dá)問(wèn)題實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，從以下幾個(gè)方面來(lái)入手:

(一)建立平等的就業(yè)制度

首先是完善勞動(dòng)力自由流動(dòng)制度。各級(jí)政府管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念和思維定勢(shì)，樹立憲法上的平等權(quán)觀念，保障農(nóng)民工的平等勞動(dòng)者地位，打破戶籍、地域、行業(yè)、崗位、工種、所有制等多方面的就業(yè)限制，尊重和維護(hù)農(nóng)民工的平等就業(yè)權(quán)，杜絕各種針對(duì)農(nóng)民工的歧視性規(guī)定，為農(nóng)民工的自由流動(dòng)提供更好的社會(huì)服務(wù)。其次，規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)的管理。政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)用人單位和各種職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的管理，制定和完善各種保護(hù)農(nóng)民工權(quán)利的法律規(guī)范，切實(shí)依法保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，預(yù)防、處理各種農(nóng)民工在就業(yè)過(guò)程中遇到的問(wèn)題。再次，加強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)權(quán)的司法保護(hù)。對(duì)各種侵害農(nóng)民工合法就業(yè)權(quán)利的抽象行政行為，應(yīng)加大司法審查力度。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)平等就業(yè)權(quán)的民事司法保護(hù)，為農(nóng)民工在求職過(guò)程中遇到的各種就業(yè)歧視提供司法保護(hù)。

(二)加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察制度建設(shè)

首先，要加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)。我們可以在勞動(dòng)和社會(huì)保障部門中設(shè)立勞動(dòng)監(jiān)察局，同時(shí)根據(jù)各地的實(shí)際情況配置一定的勞動(dòng)監(jiān)察人員，政府要保障其充足的人員、經(jīng)費(fèi)，提高勞動(dòng)監(jiān)察員的權(quán)限地位，使勞動(dòng)監(jiān)察真正能履行保護(hù)勞動(dòng)者的職責(zé)。其次，勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)履行職責(zé)。勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)加強(qiáng)日常的監(jiān)察工作，防止和糾正各種對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益侵害行為，加大對(duì)不簽訂勞動(dòng)合同的用人單位的查處力度。對(duì)于一般勞動(dòng)違法案件，勞動(dòng)監(jiān)察均應(yīng)立案處理，不得推向勞動(dòng)仲裁。通過(guò)公布舉報(bào)電話等各種途徑來(lái)健全群眾舉報(bào)的受理和查處制度。再次，各級(jí)地方政府要對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察工作大力支持。一些地方政府忽視農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，缺乏正確的政績(jī)觀念，認(rèn)為勞動(dòng)監(jiān)察會(huì)對(duì)招商引資造成負(fù)面影響，對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察工作橫加干涉，這就對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察工作帶來(lái)影響。地方政府應(yīng)以勞動(dòng)監(jiān)察部門為主，多部門聯(lián)動(dòng)依法保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。最后，盡快制定《勞動(dòng)保障監(jiān)察法》。從立法上賦予勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)無(wú)效合同的確認(rèn)權(quán);明確勞動(dòng)監(jiān)察案件立案時(shí)間，縮短勞動(dòng)監(jiān)察案件的處理時(shí)效;賦予勞動(dòng)行政監(jiān)察部門一定的行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，以保障勞動(dòng)監(jiān)察部門權(quán)力的有效行使，切實(shí)保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

(三)建立完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

對(duì)農(nóng)民工利益表達(dá)進(jìn)行有效控制和引導(dǎo)，必須要有完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。政府相關(guān)部門作為公共權(quán)力的掌握者和行使者，應(yīng)該確立其在農(nóng)民工利益表達(dá)過(guò)程中的中立地位，對(duì)農(nóng)民工與雇傭方的利益沖突進(jìn)行及時(shí)的調(diào)節(jié)，對(duì)農(nóng)民工的利益要求要有及時(shí)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，這樣才能避免農(nóng)民工因利益要求得不到及時(shí)回應(yīng)，而采取各種非制度化的利益表達(dá)方式。政府要建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，首先要健全勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制。勞動(dòng)爭(zhēng)議處理不善是農(nóng)民工利益表達(dá)的主要原因之一。勞動(dòng)爭(zhēng)議處理不善就會(huì)使農(nóng)民工的利益得不到有效維護(hù)，勞資沖突加劇，引發(fā)各種農(nóng)民工利益表達(dá)行為。政府應(yīng)通過(guò)改革和完善現(xiàn)有的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制來(lái)解決農(nóng)民工與雇傭方的利益沖突，并通過(guò)這些勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制來(lái)及時(shí)回應(yīng)與實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的利益要求，減少因此而引發(fā)的農(nóng)民工利益表達(dá)事件。政府要改革和完善勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的勞動(dòng)仲裁和勞動(dòng)訴訟制度加以完善，實(shí)現(xiàn)“裁審自擇”?！安脤徸該瘛笨梢詽M足勞動(dòng)爭(zhēng)議的處理，理順仲裁與訴訟程序的關(guān)系，減少當(dāng)事人通過(guò)此途徑進(jìn)行利益表達(dá)的成本。還可以建立專門的勞動(dòng)法院或勞動(dòng)法庭。現(xiàn)有的農(nóng)民工勞動(dòng)爭(zhēng)議案件多、案值金額小、案情簡(jiǎn)單，如果這些大量的勞動(dòng)糾紛由法院承擔(dān)，現(xiàn)有的民事爭(zhēng)議處理程序?qū)㈦y以簡(jiǎn)便地處理這些案件。所以要設(shè)立勞動(dòng)法院或勞動(dòng)法庭專門從事勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的審判。簡(jiǎn)化勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序也是政府改革和完善勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制的重要方面。對(duì)于一些額度小的追索工資、賠償金、保險(xiǎn)金等勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，應(yīng)簡(jiǎn)化訴訟程序，以法定方式明確規(guī)定農(nóng)民工勞動(dòng)爭(zhēng)議案件農(nóng)民工的訴訟費(fèi)用可以暫緩繳納，相關(guān)費(fèi)用等案件處理后再來(lái)確定，避免因案件審理費(fèi)用過(guò)高而迫使農(nóng)民工放棄司法救濟(jì)的權(quán)利。其次，要完善三方協(xié)商機(jī)制。三方協(xié)商，是指由政府、雇主、勞動(dòng)者三方代表，根據(jù)一定的議事規(guī)則或程序，通過(guò)特定的形式開展協(xié)商談判而形成的共同參與決定、相互影響、相互促進(jìn)、相互制衡的一種制度［8］。通過(guò)建立和完善三方協(xié)商制度，可以有效化解勞資矛盾。通過(guò)這種制度，政府、雇傭方和農(nóng)民工可以及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題所在，及時(shí)解決。三方協(xié)商也有助于勞資雙方協(xié)議的達(dá)成，在雇傭事宜上確立勞資雙方都同意的規(guī)范，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看將惠及雇傭方及農(nóng)民工。

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