郭忠林

(東莞理工學院城市學院 金融與貿(mào)易系，廣東東莞 523429)

制度是一個“平臺”，在其上活動的相關組織希冀利用既定的制度安排來使其活動所得收益最大化或者達到其期望收益。當現(xiàn)有制度約束其活動或者不能使其所得收益最大化或者獲得期望收益時，則產(chǎn)生了對相關制度進行創(chuàng)新的動力和壓力。當希望變革制度的力量強于希望維持制度現(xiàn)狀的力量時，遇到合適的契機則制度創(chuàng)新就極有可能發(fā)生［1］377。

綜合現(xiàn)有關于制度創(chuàng)新的主要說法，本文對制度創(chuàng)新的界定如下:制度創(chuàng)新既包括揚棄舊的制度形式或者結(jié)構，從而創(chuàng)造出新的制度形式或結(jié)構，此為制度的“脫胎換骨”;也包括對現(xiàn)有制度形式或架構的優(yōu)化或改進，此為制度的“升級改造”。

東莞園區(qū)的制度創(chuàng)新也包括以上兩個方面——園區(qū)制度的“脫胎換骨”或者“升級改造”。囿于其級別和政策限制，其制度創(chuàng)新更多的是針對后一種意義而言。當然，也不排除探索出新的制度形式或結(jié)構。

一、東莞園區(qū)制度安排的現(xiàn)狀

東莞園區(qū)從設立到運作，舉辦者根據(jù)東莞的實際進行了相應的制度安排，其主要做法可以概括為以下幾點。

(一)以政府主導型為主

東莞的五大園區(qū)主要是在政府主導之下設立發(fā)展起來①目前在東莞的園區(qū)中只有粵海園區(qū)引入了外來資本進行開發(fā)建設。。它主要屬于“官辦”，而不是民間力量“自發(fā)”形成的。園區(qū)定位、發(fā)展方向、建設方案都由東莞市政府主導確立。幾個園區(qū)的投資主要來自政府，并由政府直接或者間接進行經(jīng)營和運作。幾個園區(qū)的高層管理人員由政府任命，大都保留公務員編制。園區(qū)都有一定的行政級別，其主要負責人的行政級別，也與之相應。

(二)行政及社會管理職能主要由管委會執(zhí)行

當前，東莞園區(qū)的行政和社會管理職能主要由園區(qū)管理委員會(簡稱為管委會)來執(zhí)行，而園區(qū)的開發(fā)經(jīng)營職能則由公司來執(zhí)行。二者類似政企分開。各園區(qū)的管委會是東莞市政府的派出機構，在授權范圍內(nèi)行使有關行政和社會管理職能。東莞市級擁有的行政審批的權限大多下放給了園區(qū)管委會;市政府未下放或非市政府擁有的管理職能所涉及的業(yè)務由管委會負責協(xié)調(diào)。各園區(qū)的審批管理權限有所不同，松山湖高新區(qū)和虎門港的權限稍微大些，其他幾個園區(qū)的權限目前相對小些。

(三)開發(fā)經(jīng)營職能采取企業(yè)化市場化的方式運作

除了園區(qū)工委和管委會分別司職黨政，為了更好地建設園區(qū)，往往在園區(qū)層面成立園區(qū)集團公司或者投資公司，下設相應的子公司?；景凑掌髽I(yè)化市場化來運作。由這些公司擁有園區(qū)的資產(chǎn)，這些公司又由所在園區(qū)的管委會或(和)國資委控股。例如，松山湖控股有限公司(松湖控股)負責松山湖高新區(qū)開發(fā)與經(jīng)營?；㈤T港成立了虎門港集團有限公司，作為虎門港開發(fā)建設主體。東莞生態(tài)產(chǎn)業(yè)園由東莞生態(tài)產(chǎn)業(yè)園控股有限公司來進行開發(fā)經(jīng)營。

(四)政策優(yōu)勢吸引企業(yè)、資金和人員入駐

東莞的園區(qū)在法律法規(guī)及政策的范圍內(nèi)，依靠一些政策優(yōu)勢，來吸引企業(yè)、資金、人員和有關單位入駐。主要包括:

1. 審批權限相對集中統(tǒng)一并有一定自主權限。由于審批權力下放和審批部門比較集中，有關事項的審批相對其他地方更快捷更人性化。有幾個園區(qū)的相關權限還較大。對于土地審批這一重要權力，松山湖高新區(qū)管委會可以自行審批用地200 畝及以下的項目和非用地項目①見《東莞松山湖科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)引進項目優(yōu)惠暫行辦法》(東府〔2010〕95 號)。。

2. 有一定的財稅政策支持。主要體現(xiàn)在對園區(qū)內(nèi)入駐企業(yè)的用地優(yōu)惠、稅負優(yōu)惠和財政扶持三個方面。

3. 金融支持體系逐步完善，金融服務改革有所突破。一是各園區(qū)都得到了銀行的融資支持。二是以銀行和政府為主體，對高新技術企業(yè)進行資助。三是在園區(qū)金融服務改革創(chuàng)新方面，有較大突破。四是引入風險投資和外資。

4. 有相應的人才引進優(yōu)惠政策。各園區(qū)都非常注重人才的引進，制定了相應的人才引進優(yōu)惠政策，對高科技人才給予所得稅優(yōu)惠和獎勵②見《松山湖高新區(qū)引進和培育高層次人才推進“梧桐計劃”的實施辦法(試行)》。。

(五)協(xié)同創(chuàng)新初見端倪

東莞五大園區(qū)正在聯(lián)合企業(yè)、科研院所、銀行和風險投資基金等金融資源，形成協(xié)同創(chuàng)新，并取得一定成效。在這一點比較突出的是松山湖高新區(qū)。該園區(qū)已經(jīng)和有關高等科研院校協(xié)商，設立了華中科技大學研究院等協(xié)同創(chuàng)新基地。在園區(qū)的協(xié)調(diào)下，這些資源的交流整合為促進科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等奠定了較好的基礎。

(六)園區(qū)與周邊區(qū)域的融合逐漸深入并有制度性突破

東莞園區(qū)屬于從原來的鎮(zhèn)區(qū)剝離出來的飛地，雖有相當?shù)莫毩⑿裕x不開所在地政府和群眾的支持，切不斷與鄰近周邊的聯(lián)系。園區(qū)與周邊區(qū)域具有天然的割不斷的聯(lián)系，社會配套服務離不開周邊區(qū)域，商務交流會自發(fā)進行，政務交往也逐漸增加。東莞園區(qū)與周邊區(qū)域的融合日漸深入，已有園區(qū)正嘗試制度性的突破。

虎門港和沙田鎮(zhèn)在融合方面走得比較前列，目前沙田鎮(zhèn)和虎門港一體化已經(jīng)進入到了行政管理體系一體化。鎮(zhèn)港行政體系改革方案已于2013年10月10日正式獲東莞市政府批復。目前鎮(zhèn)港共有16 個單位開展合署辦公③沙田鎮(zhèn)虎門港16 單位合署辦公，見《東莞日報》2013年11月4日的相關報道。。

松山湖高新區(qū)和周邊鎮(zhèn)區(qū)的融合由經(jīng)濟方面的自發(fā)行為逐漸發(fā)展到由雙邊管理部門自覺引導。松山湖高新區(qū)和大朗鎮(zhèn)于2012年4月簽署了《松山湖高新區(qū)·大朗鎮(zhèn)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，啟動了10 個具體合作項目。松朗一體化的勢頭日漸明朗。

二、東莞園區(qū)現(xiàn)行制度安排評價

(一)東莞園區(qū)現(xiàn)行制度安排的優(yōu)勢

1. 園區(qū)功能多元化、綜合化。如果說早期的工業(yè)區(qū)主要是從經(jīng)濟利益出發(fā)，那么現(xiàn)在的東莞五大園區(qū)則承載了多重使命:園區(qū)自身經(jīng)濟指標的增長，帶動本區(qū)域經(jīng)濟增長或者轉(zhuǎn)型升級，促進經(jīng)濟和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進與鄰近區(qū)域的融合，探索管理的新體制等。各園區(qū)多被寄望能帶來政治、文化、社會、生態(tài)創(chuàng)新和優(yōu)化的經(jīng)濟增長，也就是“五位一體”的全面發(fā)展。

2. 園區(qū)運作市場化。東莞園區(qū)在運營過程中，實施了許多市場化舉措。其中，投資主體公司化為園區(qū)的責任和風險設置了邊界，避免了法律意義上的財政背書和政府兜底。一些園區(qū)(如粵海高端裝備技術園區(qū))還引入了非本地政府性質(zhì)的公司來參與其開發(fā)和建設。這樣做有以下幾點好處:多元化的投資主體完善了公司治理結(jié)構，有利于更加民主的決策;壯大了融資渠道和數(shù)量，更能順利推進園區(qū)建設;各投資主體能積極利用其人脈和渠道來招商引資，使園區(qū)能盡快走上正軌。值得注意的是，松山湖高新區(qū)正強化用市場化的方式來處理管委會和控股公司的關系。松山湖高新區(qū)管委會逐年向控股公司購買服務，還將園區(qū)大部分公用運營場所和市場化比較明顯的項目全部由控股公司代管，由原來財政提供補貼的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓晒咀载撚?、取消任何財政補貼。既減輕財了政壓力，又提高了工作效率。

3. 園區(qū)管理效率較高。由于各園區(qū)的管理部門得到了相當大的管理和審批授權，能自主行使主要的行政和社會管理職能，因此，東莞各園區(qū)管理部門的辦事效率相對非園區(qū)而言，還是比較高的。入駐各園區(qū)的企業(yè)或者項目在審批的各個環(huán)節(jié)大都能得到快捷的服務，基本上能在園區(qū)內(nèi)一站式完成。對有些重大項目，由于牽扯面較多，往往由管委會出面組織相關部門，以聯(lián)合辦公形式敦促項目推進。

4. 能較充分地調(diào)配眾多資源、協(xié)調(diào)各種關系。在東莞市政府的主導下，東莞的園區(qū)能調(diào)配行政資源、財政資源、金融資源、人力資源、科研資源，為園區(qū)的發(fā)展做了相當?shù)馁Y源儲備和支持。園區(qū)涉及到的方方面面的關系，包括與所在地周邊區(qū)域、與上級相關部門的關系等，大都能得到較好的協(xié)調(diào)。

(二)東莞園區(qū)現(xiàn)行制度安排的不足

1. 行政弊端猶存，激勵不足。東莞的五大園區(qū)都是政府主導，推動力主要來自政府及相關領導的行政力量，難免會從政績角度考慮較多。這樣就導致從市場運行的角度進行的思考和設計相對薄弱。園區(qū)行政管理主體與開發(fā)主體往往是合一的。雖然名義上各園區(qū)設立了開發(fā)公司，但基本上是兩塊牌子一套班子。我們不能否認園區(qū)的工作人員會從講政治的高度，以高度的責任感和使命感來從事工作。但從長遠出發(fā)和激勵約束機制來看，這樣的治理結(jié)構存在很大的問題。主要體現(xiàn)在:(1)市場的商業(yè)化績效激勵機制的無限性和政府工作人員薪酬水平有限性的矛盾。(2)責任與風險之間的不對稱性。一些園區(qū)項目的推進可能風險較大，但相關操作者并不承擔失敗的責任。這樣帶來的結(jié)果是:干得好，所得不一定多;干得不好，所得不會怎么少;干錯了，并不一定受到相應懲罰。因此，從制度設計的機理來看，這種設計類似于大鍋飯體制:干好干壞一個樣，干多干少差不多。

2. 法人治理結(jié)構有所欠缺。東莞園區(qū)的法人治理結(jié)構存在以下幾個問題:(1)園區(qū)身份界定模糊。園區(qū)是行政區(qū)域?還是工商業(yè)經(jīng)營場所?目前尚未定性。(2)園區(qū)開發(fā)經(jīng)營者亦官亦商、似官似商。如前所述，園區(qū)開發(fā)公司的中高層管理者大多保留公務員身份，是當代的“紅頂商人”。這兩個角色在一些場合難免會沖突，使得他們陷入矛盾的境地。(3)對園區(qū)的考核機制有待健全。當前，東莞各園區(qū)還主要是通過招商引資、經(jīng)濟增速、財政稅收等經(jīng)濟指標來考核園區(qū)的業(yè)績，顯得過于單一。

3. 園區(qū)的各種職能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有待加強。目前，園區(qū)的五種職能中，對園區(qū)經(jīng)濟建設的重視程度及其發(fā)展程度明顯要高于其他幾種職能，因此，要加強對其他職能的重視，統(tǒng)籌各種職能協(xié)調(diào)發(fā)展。

4. 社會中介組織有待進一步引入或培育。東莞園區(qū)管理機構規(guī)模逐漸增大，已有“準政府”傾向。如果將園區(qū)一些職能交給社會中介組織去承擔，則可以提升園區(qū)運作效率，減少園區(qū)機構規(guī)模和運作成本。就目前來看，東莞園區(qū)內(nèi)的社會中介組織不多，難以滿足需要;且有些社會中介組織依附于園區(qū)管理部門，成為半官方機構，難以保證其中立性、客觀性。

5. 政策優(yōu)勢逐漸弱化。東莞園區(qū)由于設立時間不長，級別不高，其所享有的優(yōu)惠政策相對較少并逐漸減少。他們和非園區(qū)競爭的相對優(yōu)勢逐漸喪失;和其他老牌高級別開發(fā)區(qū)(或園區(qū))相比，則更顯被動，幾無優(yōu)勢。寄希望于國家和政府給予更多的優(yōu)惠政策近成奢望;而若自行設立優(yōu)惠措施，則與國家規(guī)定相抵觸，也有不正當競爭的嫌疑。

6. 人才激勵機制還有待增加吸引力。集聚人才并調(diào)動人才的積極性和創(chuàng)造性，是園區(qū)發(fā)展的根本。當前，除了松山湖高新區(qū)，其他幾個園區(qū)的高素質(zhì)人才的數(shù)量和質(zhì)量有待進一步提升。需要優(yōu)化關于吸引人才的制度設計，使更多更好的人才投身到園區(qū)的建設和發(fā)展中來。

7. 投融資體制需要進一步完善。園區(qū)在開發(fā)經(jīng)營過程中需要大量的資金，需要開辟較完善的融資渠道。當前有的園區(qū)已經(jīng)遇到開發(fā)資金的困境。園區(qū)還需為入駐園區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供資本運作的平臺，這一點還大有潛力可挖。

三、東莞園區(qū)進一步制度創(chuàng)新的建議

綜上所述，東莞各個園區(qū)可以從以下幾個方面進行進一步的制度創(chuàng)新。

(一)東莞園區(qū)產(chǎn)權的制度創(chuàng)新

1. 園區(qū)產(chǎn)權制度多元化。當前園區(qū)的產(chǎn)權屬于國有(東莞市政府管理的國有資產(chǎn))，皆為官辦。傳統(tǒng)國企的委托代理弊端在園區(qū)有所顯現(xiàn)，解決這個問題的關鍵在于園區(qū)產(chǎn)權制度的多元化。

首先建議適當引進民間資本(含外資;以下如果不注明都包含外資)。這既是引入民資，也是引入民智，還是引入民治。可以讓民間資本和國有資本聯(lián)合來承辦園區(qū)，包括投資的聯(lián)合、運作的聯(lián)合。此舉有以下幾點好處:管辦分離;強化風險意識;分擔風險;相互制衡;匯聚信息。對于一些當前運行不是很理想的園區(qū)，可以盡早引入民間資本;對于較為成熟或發(fā)展迅速的園區(qū)來說，也可考慮民間資本的適當介入。對于引入的民間資本應合理量化其股份總量和比例。要防止國有資本和資產(chǎn)被侵蝕吞噬，更要防范“空手套白狼”和“摘桃子”。

其次，建議將所在區(qū)域的行政組織和民眾納入園區(qū)的股權結(jié)構。在園區(qū)的設立和發(fā)展過程中，失地原住民和當?shù)卣o予了極大的理解配合、支持與犧牲，但在園區(qū)的股權結(jié)構中卻沒有他們的“份子”，這對園區(qū)的長遠和諧發(fā)展是不利的。需要合理測算他們的股份，將其納入園區(qū)的股本組成之內(nèi)。要讓園區(qū)所在地方政府和民眾分享到園區(qū)發(fā)展的紅利。失地原住民在園區(qū)的股份可以以優(yōu)先股的形式存在，不參與具體決策和管理，這樣有利于減輕拆遷的阻力，減少拆遷的負擔，調(diào)動各方的積極性①見中共十八屆三中全會公報。將保護農(nóng)民的財產(chǎn)權寫進了公報中。農(nóng)民財產(chǎn)權利益包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權。公報中還提出推進城鄉(xiāng)要素平等交換。這意味著強征強拆廉價征收農(nóng)民土地將日益不可行。在園區(qū)的拓展中如果不考慮到農(nóng)民的利益，勢必受到極大的阻力。。若經(jīng)過以上的處理，東莞園區(qū)的產(chǎn)權將更清晰，股權結(jié)構將更合理，激勵機制將更為完善，有利于調(diào)動各方積極性，為園區(qū)的健康快速和諧發(fā)展奠定良好的基礎。

2. 建立利益相關者共同決策的機制。為了保證園區(qū)內(nèi)部決策的科學性、公正性，應該傾聽吸納利益相關者的意見，這些利益相關者包括:管委會、國資委、園區(qū)開發(fā)投資公司的管理者、所在區(qū)域周邊政府與民眾、專家、股東、園區(qū)內(nèi)的代表性企業(yè)等。

(二)東莞園區(qū)管理職能的制度創(chuàng)新

1. 建立精煉高效的園區(qū)管理體制。一些“偽”管理職能實則為社會服務職能，應將其分離出去。園區(qū)的管理部門除了保留核心的真正的管理職能外，應將一些社會服務職能轉(zhuǎn)移和外包。這就涉及到一些部門及其管理人員的精簡。一些部門須去行政化，要轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣薪榻M織，還要培育和引入一些社會中介組織，以之來承接轉(zhuǎn)移出去的一些社會服務職能。與之對應，一些管理部門的部分員工身份要去公務員化。要完美園區(qū)管理人員的優(yōu)勝劣汰機制。要有全球視野，可在全球范圍內(nèi)招聘優(yōu)秀的管理人才來管理園區(qū)。要敢于將不合格的人員淘汰出局。由于園區(qū)的機構設置并沒有完全與上級政府相對應，因此，不同部門之間的協(xié)同管理十分重要，必須完善其協(xié)同管理機制。

2. 培育真正的社會中介組織。要發(fā)展東莞各園區(qū)的社會中介組織，可以從以下幾個方面入手:(1)將一些原由管委會或相關部門執(zhí)行的社會服務功能獨立或剝離出來，由相應的社會中介組織來實施;一些相應的管理部門可以變更為社會中介組織。(2)培育和發(fā)展新的社會中介組織。要考慮園區(qū)的需求，大力培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會或發(fā)展促進會之類的組織。理論上說，新引進一個行業(yè)或者產(chǎn)業(yè)鏈，需要有相應的行業(yè)協(xié)會來服務協(xié)調(diào)。培育和發(fā)展社會中介組織要有前瞻性，不僅要考慮能為園區(qū)的現(xiàn)有需求提供服務的社會中介組織，還要考慮園區(qū)及園區(qū)內(nèi)主體未來可能的需求，從而在設立新社會中介組織或者擴充其功能時更有針對性。

3. 探索跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)整合新舉措。東莞園區(qū)大都位于幾個鎮(zhèn)區(qū)的結(jié)合部位，跨多個鎮(zhèn)區(qū)，牽扯到不同的行政管理主體和管理方式。需要探索園區(qū)與相鄰鎮(zhèn)區(qū)協(xié)調(diào)整合的較好方式。蘇州園區(qū)和中關村是很好的借鑒?？梢院瓦@兩個園區(qū)的有關部門進行交流，吸取其可資借鑒之處，結(jié)合東莞園區(qū)的實際，加以合理利用。東莞的園區(qū)要有大發(fā)展，必須打破行政區(qū)劃和行政權力部門化約束，做到各種資源的相互支持和利用，經(jīng)過融合，達到你中有我我中有你，園區(qū)和周邊行政區(qū)域合一。雖然這種合一會遇到很多阻力，但相信假以時日，會瓜熟蒂落水到渠成。比如，長安濱海新區(qū)與深圳的前海新區(qū)緊鄰，二者既是競爭的關系，也應有合作的機緣。長安濱海新區(qū)要注重和前海新區(qū)的聯(lián)系，做到優(yōu)勢互補、互惠雙贏。

4. 健全完善園區(qū)的績效考核機制。要改進園區(qū)績效考核中過分注重經(jīng)濟指標的傾向。針對園區(qū)承載的功能，將一些非經(jīng)濟指標經(jīng)過科學設計后納入園區(qū)的績效考核指標體系。在考核指標體系中，還要注意定性指標和定量指標的組成與搭配，權重的設定等細節(jié)。而不同園區(qū)有不同的特點，必須根據(jù)各園區(qū)的具體情況來設計相應的績效考核指標體系。

(三)東莞園區(qū)開發(fā)經(jīng)營的制度創(chuàng)新

為了提高園區(qū)開發(fā)經(jīng)營的效率和效益，應切實做到以下幾點:

1. 園區(qū)成立開發(fā)公司(或資產(chǎn)經(jīng)營投資公司)，須為責任有限的公司形態(tài)。該類公司實行市場化運作、企業(yè)化管理、獨立核算、自負盈虧。該類開發(fā)公司的股份來源多元化。民間資本可以入股該類公司。國資委、管委會、所在地鎮(zhèn)村及居民、民間資本共同構成公司的股本來源。特別要鼓勵和允許所在地鎮(zhèn)村入股，調(diào)動其參與投資開發(fā)經(jīng)營的積極性。開發(fā)公司的高管大多依然保留公務員身份。為給其動力和壓力，可以采取放棄公務員身份但提高薪酬待遇的方式鼓勵這些高管專心從事園區(qū)的開發(fā)與經(jīng)營。

2. 可以考慮引入專業(yè)的開發(fā)經(jīng)營公司或者經(jīng)濟管理人才來進行開發(fā)經(jīng)營。

3. 可以考慮引入BOT 的方式來進行園區(qū)的開發(fā)經(jīng)營。

(四)東莞園區(qū)服務和扶持的制度創(chuàng)新

1. 建立精準的引進、孵化機制。除了松山湖高新區(qū)，東莞市其他園區(qū)的企業(yè)孵化機制尚不健全。因此，要在幾個園區(qū)建立相應的企業(yè)孵化器，為所在園區(qū)企業(yè)服務。為此，需要政府和園區(qū)出資設立相應的孵化基金，整合園區(qū)內(nèi)的資源，選擇合適的孵化對象，提高孵化的成功率。鼓勵企業(yè)長大后反哺孵化基金，為孵化器的可持續(xù)運作提供支持。

2. 強化對園區(qū)的金融支持。建議設立針對東莞各園區(qū)的普遍風險補償基金，該基金可由政府財政、園區(qū)、商業(yè)銀行和企業(yè)的資金構成。并促進企業(yè)和風險資本的融合。要對園區(qū)內(nèi)企業(yè)宣傳風險投資的作用與重要性，使他們消除對風險投資資金的戒備和疑慮，合理利用風險投資資金來發(fā)展自己的企業(yè)。要向外界的風險資本介紹東莞的各個園區(qū)及內(nèi)部入駐企業(yè)。要為風險投資和高新技術企業(yè)二者有效結(jié)合創(chuàng)造良基和良機。若目前東莞園區(qū)的企業(yè)進入全國性的產(chǎn)權交易市場存在一定的難度，可以學習中關村和天津濱海新區(qū)，開設本區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)權交易市場，完善資本的進入和退出機制。

［1］道格拉斯·諾斯.制度、制度創(chuàng)新與經(jīng)濟績效［M］.劉瑞華，譯.上海:上海人民出版社，1994.