劉爾思　張菁菁

摘 要：通過實(shí)地走訪云南省21個(gè)省內(nèi)工業(yè)園區(qū)，了解各園區(qū)實(shí)際融資情況，發(fā)現(xiàn)大部分園區(qū)存在各項(xiàng)審批較慢周期長、征拆滯后、土地平整、水電配套以

及資金不足等多方面的問題，這些問題直接影響著園區(qū)的有效、穩(wěn)步發(fā)展。隨著園區(qū)開發(fā)建設(shè)不斷加快，現(xiàn)有的管理體制、投融資模式都在一定程度上制約了工業(yè)園區(qū)發(fā)展。根據(jù)實(shí)地調(diào)研報(bào)告，以云南省為例，深入剖析我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)園區(qū)融資困難及成因。

關(guān)鍵詞：云南??；工業(yè)園區(qū)；融資難

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）07-0093-06

體制環(huán)境、政府職能轉(zhuǎn)變、科技水平和觀念等軟投入落后是影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性制約因素。由于西部地區(qū)軟投入質(zhì)量低下，中央政府主導(dǎo)的投融資水平目前遠(yuǎn)不能滿足西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此，以云南為例，對西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)園區(qū)融資問題的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、體制建設(shè)問題

就現(xiàn)有體制來看，園區(qū)實(shí)際上是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。諸多園區(qū)權(quán)責(zé)不匹配，管事不管人、管事不管錢，由于項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)等權(quán)限仍在市直部門，導(dǎo)致項(xiàng)目審批周期長，一定程度影響到入園項(xiàng)目建設(shè)，隨著園區(qū)開發(fā)建設(shè)加快及入園項(xiàng)目增多，傳統(tǒng)管理體制機(jī)制已不適應(yīng)園區(qū)現(xiàn)階段的發(fā)展。

大部分園區(qū)財(cái)政收支的管理權(quán)和土地收儲(chǔ)的管理權(quán)都收歸到市級(jí)財(cái)政，由所在市相關(guān)部門統(tǒng)一管理，園區(qū)的財(cái)力不能由園區(qū)自由支配，從而影響園區(qū)工作的開展。此外，由于國家和省市對工商、稅務(wù)、國土、技術(shù)監(jiān)督、規(guī)劃等管理機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中，其產(chǎn)業(yè)布局、建設(shè)用地的審批、環(huán)境評價(jià)等方面受到不同的現(xiàn)有政策法規(guī)的限制。以宣威工業(yè)園區(qū)為例，開發(fā)區(qū)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著工業(yè)跨越發(fā)展的重任，宣威市委、政府配齊了工業(yè)園區(qū)“一室三局”班子，但開發(fā)區(qū)與工業(yè)園區(qū)的關(guān)系仍未完全明晰。

二、缺乏有效的融資平臺(tái)

園區(qū)缺乏有效投融資平臺(tái)。由于大多數(shù)園區(qū)沒有設(shè)立財(cái)政部門，有些急需使用的資金得不到落實(shí)，作為園區(qū)投資建設(shè)平臺(tái)的開發(fā)公司也沒有獨(dú)立的融資能力，導(dǎo)致園區(qū)開發(fā)建設(shè)資金緊缺，項(xiàng)目建設(shè)無法順利推進(jìn)。園區(qū)投融資平臺(tái)機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，很多都沒有形成有融資能力的融資平臺(tái)，融資公司自主營運(yùn)能力有待提高。

本課題組根據(jù)實(shí)地調(diào)研信息及調(diào)研報(bào)告，統(tǒng)計(jì)、整理、分析了所調(diào)研的21個(gè)工業(yè)園區(qū)可用融資平臺(tái)狀況，就其融資渠道及平臺(tái)進(jìn)行了以下分類（如下頁表1所示）。

從下頁表1調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，云南省各類工業(yè)園區(qū)融資平臺(tái)及融資模式具有以下特征：

其一，按照融資平臺(tái)注冊資本劃分，在調(diào)研的21家工業(yè)園區(qū)的35個(gè)主要融資平臺(tái)中，國有獨(dú)資融資平臺(tái)占主導(dǎo)地位，占整體的80%。

其二，按照融資模式劃分，間接融資模式為主要融資模式。調(diào)查的21個(gè)工業(yè)園區(qū)，100%采用了間接融資模式。僅有較少數(shù)規(guī)模較大、實(shí)力較強(qiáng)，有穩(wěn)定稅收來源的園區(qū)獲得了銀行穩(wěn)定的授信額度，能夠靈活地根據(jù)需要使用銀行貸款。

其三，規(guī)模較大、實(shí)力較強(qiáng)、發(fā)展良好的園區(qū)大多存在由間接融資向直接融資過渡的模式。在調(diào)查的21個(gè)工業(yè)園區(qū)中，使用直接融資模式的為7家，約占整體的33%。發(fā)行債券是其中最主要的方式，此外也有少數(shù)園區(qū)采用股權(quán)融資和企業(yè)借款的方式。

其四，絕大多數(shù)園區(qū)都使用了項(xiàng)目融資模式，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量采用BT、BOT模式。在調(diào)研的21個(gè)園區(qū)中，這一比例達(dá)到62%。

據(jù)以上分析，云南省國有獨(dú)資投融資平臺(tái)及間接融資模式、項(xiàng)目融資占據(jù)各類投融資平臺(tái)、模式的主體地位，承擔(dān)著地方公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，在支持國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生等方面發(fā)揮著重要的作用。但是，通常國有獨(dú)資投融資平臺(tái)存在著目標(biāo)定位混亂、治理結(jié)構(gòu)失效、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)失衡、融資途徑狹窄、信息不透明、監(jiān)管缺失等諸多問題，在很大程度上影響了融資平臺(tái)的有效運(yùn)作。間接融資地方投融資平臺(tái)中主要融資渠道是銀行貸款，但為獲得銀行貸款可提供的質(zhì)押物是有限的，銀行所提供的資金也在很大程度上難以滿足園區(qū)資金需求，需要進(jìn)行多方面的改革。

三、土地收儲(chǔ)難度大，資產(chǎn)化運(yùn)作效率低

土地供需矛盾已成為制約園區(qū)發(fā)展的突出問題。其原因主要包括以下幾個(gè)方面：一是國家加大土地宏觀調(diào)控力度，土地資源供應(yīng)總體偏緊，各園區(qū)每年可得到的新增建設(shè)用地指標(biāo)十分有限。二是由于資料口徑、園區(qū)規(guī)模定位、基礎(chǔ)設(shè)施布局、規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)等因素園區(qū)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃之間銜接不夠到位。三是土地收儲(chǔ)的成本高，按照“項(xiàng)目向園區(qū)集中，園區(qū)向山地布局”的工業(yè)用地新模式要求，政府政策要求綜合利用開發(fā)低丘緩坡山區(qū)土地，在為云南的工業(yè)發(fā)展提供了巨大的發(fā)展空間的同時(shí)，也在一定程度上加大了土地的成本，而為了吸引企業(yè)入駐，將土地賣給入園企業(yè)時(shí)往往園區(qū)要貼錢。

四、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口大

目前，云南省內(nèi)大部分工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較為滯后，建設(shè)前期投入很大，資金需求旺盛，但資金缺口較大。短期內(nèi)需要政府投入大量財(cái)力、人力和物力，而政府財(cái)力有限，無法滿足產(chǎn)業(yè)建設(shè)對資金的需求，建設(shè)資金壓力巨大。

融資壓力大，資源配置力度不夠是大部分融資平臺(tái)面臨的最大問題。以楊林工業(yè)園區(qū)為例，其融資平臺(tái)泰佳鑫公司承擔(dān)的大多為政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目及公益性項(xiàng)目，投資大、收益低，加之目前楊林工業(yè)園區(qū)各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)不斷增加，建設(shè)周期過長，項(xiàng)目收益無法覆蓋項(xiàng)目投資，導(dǎo)致公司存在巨大的融資壓力、資金鏈緊張。同時(shí)能夠利用的資源目前為止只有土地，對其他資源了解不夠，但在土地通過法定程序轉(zhuǎn)化為公司資產(chǎn)過程中，省、市、縣三級(jí)政府提取的各項(xiàng)基金占整個(gè)土地出讓收入的比例過高，導(dǎo)致融資成本過高。

五、優(yōu)惠的招商引資政策導(dǎo)致園區(qū)短期內(nèi)難以獲取回報(bào)

隨著經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，各地方為了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，都把重點(diǎn)放在招商引資工作上，相互之間的競爭越演越烈，各地都紛紛采取措施，搶客商、爭項(xiàng)目，給招商引資工作帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也使得招商引資項(xiàng)目質(zhì)量不高、效益不好的情況比較突出。工業(yè)園區(qū)全面招商和遍地招商，導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)招商的無序競爭。于是各工業(yè)園區(qū)把拼優(yōu)惠政策作為“殺手锏”，紛紛壓低土地價(jià)格、抬高稅收返還。為了招商，甚至不顧政策和法規(guī)限制做出過分的優(yōu)惠承諾。工業(yè)園區(qū)競相出臺(tái)優(yōu)惠政策，土地出讓金和稅收大量流失。

目前，大部分園區(qū)為入園企業(yè)提供了極為優(yōu)惠的招商政策，這雖然使得園區(qū)招商目前進(jìn)展較為順利，但是也導(dǎo)致園區(qū)在短期內(nèi)（三至五年）難以從入園企業(yè)中得到廠房租金和稅收收入等回報(bào)，為園區(qū)的融資行為埋下了隱患。2013年，保山工貿(mào)園區(qū)來自工業(yè)部分的財(cái)政收入包括營業(yè)稅900萬元，增值稅300萬元，所得稅120萬元，這些收入中絕大部分要通過稅收優(yōu)惠返還給企業(yè)。

六、園區(qū)持續(xù)融資存在隱患

園區(qū)開發(fā)主要以廠房出租為主，園區(qū)為入園企業(yè)提供了優(yōu)惠的租金補(bǔ)貼，以能夠吸引企業(yè)入園；另外，為吸引企業(yè)入園，園區(qū)為原材料產(chǎn)地及銷售市場與園區(qū)均存在較遠(yuǎn)距離的企業(yè)提供了物流補(bǔ)貼。一旦這些優(yōu)惠取消，這些企業(yè)能否繼續(xù)留在園區(qū)將是疑問。此外，為吸引企業(yè)入駐，園區(qū)工業(yè)用地用于招商的出讓價(jià)格一般都低于開發(fā)成價(jià)格本，政府所提供的價(jià)格低于正常市場價(jià)格，忽略了土地開發(fā)潛力帶來的的隱藏價(jià)格，這些都不利于園區(qū)形成長期持續(xù)融資機(jī)制。

園區(qū)高密度布局使得政府的財(cái)政撥款到每個(gè)園區(qū)的建設(shè)資金非常有限，稅收收入上繳到地方財(cái)政后，撥款不均也導(dǎo)致了園區(qū)財(cái)稅收入無法與之所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匹配。專業(yè)銀行的商業(yè)化，使得謀求銀行貸款難度加大，園區(qū)建設(shè)普遍面臨資金短缺的問題。為求生存和發(fā)展，許多園區(qū)走上了類似于傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)的競壓地價(jià)之路，降低入園區(qū)企業(yè)門檻，不考慮引進(jìn)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性和企業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)含量，導(dǎo)致園區(qū)低水平的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，園區(qū)融資呈現(xiàn)階段性特征，無持續(xù)性。

七、有效資產(chǎn)不足

目前，大多數(shù)園區(qū)的開發(fā)都處于初始階段，園區(qū)可用于貸款的資源主要是土地，但土地資源大多處于未開發(fā)狀態(tài)，價(jià)值較低，難以為大規(guī)模的融資提供有效支撐。例如，紅塔工業(yè)園區(qū)的融資平臺(tái)成立時(shí)間比較短，土地開發(fā)層次低，園區(qū)有效資產(chǎn)不足，加之由于投資公司本身并沒有開展實(shí)際業(yè)務(wù)，無法形成穩(wěn)定、良好的現(xiàn)金流，難以從銀行獲得貸款支持。此外，銀行要求融資項(xiàng)目需提供相應(yīng)的抵質(zhì)押物，嚴(yán)格落實(shí)融資主體還款來源，對僅取得人大決議和財(cái)政還款承諾，而未明確還款資金具體來源及未鎖定還款資金的融資項(xiàng)目申請基本上不予受理，這種有效資產(chǎn)不足的狀況，已嚴(yán)重影響到了園區(qū)的融資效率。

八、融資渠道單一

目前，園區(qū)融資平臺(tái)建立時(shí)間都相對較短，直接融資渠道不暢，地方發(fā)債、發(fā)券的功能受到抑制，致使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠行政手段推動(dòng)，沒有真正按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求運(yùn)作，缺乏充分利用社會(huì)性資金規(guī)范的操作手段，融資的渠道主要集中在財(cái)政撥款、土地出讓金和銀行貸款，而且銀行貸款也沒有充分激活，存貸差很大，融資渠道比較單一，容易受宏觀政策和地方經(jīng)濟(jì)形勢等外部環(huán)境因素的影響。而且，商業(yè)貸款條件苛刻，抵押率低，加大了融資難度。另外，融資收入大多投向公益性支出，沒有收益，也會(huì)造成地方政府財(cái)政壓力增大。

有些園區(qū)內(nèi)雖設(shè)立了投資公司，但是其管理人員依舊是園區(qū)管委會(huì)的管理班子，無法有效及時(shí)獲得銀行貸款。園區(qū)投資以銀行借貸和財(cái)政投入為主，對土地資本運(yùn)作的依賴性較大。風(fēng)險(xiǎn)投資資本市場和運(yùn)作機(jī)制不完善，風(fēng)險(xiǎn)資金進(jìn)入和推出的渠道不暢，難以引導(dǎo)民間資金的進(jìn)入，提高了償債風(fēng)險(xiǎn)。有些園區(qū)的建設(shè)資金主要依靠管委會(huì)財(cái)政，可用資金有限，資金壓力較大，建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏。一些BT、BOT項(xiàng)目正處回購期，還本付息加劇了公司的資金壓力。

九、園區(qū)發(fā)展項(xiàng)目支撐不足，缺乏龍頭企業(yè)

由于部分地區(qū)資源稟賦不足，加之園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都相對滯后，土地收儲(chǔ)成本較高，現(xiàn)代物流業(yè)不發(fā)達(dá)，導(dǎo)致招商引資競爭優(yōu)勢相對較弱，項(xiàng)目引進(jìn)困難。入園項(xiàng)目多為中小項(xiàng)目，缺乏大項(xiàng)目的支撐，投資增長難度加大。一是一批擬落地的項(xiàng)目落地周期較長，未能按時(shí)開工，項(xiàng)目支撐后勁不足。億元以上開工項(xiàng)目、竣工項(xiàng)目無法按時(shí)序推進(jìn)。二是部分產(chǎn)業(yè)類在建項(xiàng)目受宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，調(diào)整投資進(jìn)度，影響了工業(yè)投資的增長。三是對稅收貢獻(xiàn)較大的房地產(chǎn)項(xiàng)目開工不足，進(jìn)展較慢，難以形成投資實(shí)物量，影響了園區(qū)投資及地方稅收增長。四是我區(qū)政策體系優(yōu)勢漸失，企業(yè)（項(xiàng)目）流失情況較為嚴(yán)重。這些因素對我區(qū)招商引資、固定資產(chǎn)投資、財(cái)政收入目標(biāo)任務(wù)完成都是不容忽視的問題。

十、國家融資政策制約

國家相關(guān)政策對園區(qū)的融資影響很大，陸續(xù)發(fā)布的有關(guān)融資平臺(tái)建設(shè)的文件（如表2所示）一方面規(guī)范融資行為的同時(shí)，對園區(qū)融資產(chǎn)生了相當(dāng)程度的限制。

十一、融資人才缺乏

由于機(jī)構(gòu)精簡等原因，許多工業(yè)園區(qū)融資平臺(tái)金融工作人才缺乏，大部分金融辦人員主要負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)財(cái)政局企業(yè)財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目資金申報(bào)工作，卻無法滿足融資工作需要。具有較高學(xué)歷的融資人才比較少，缺乏掌握現(xiàn)代金融知識(shí)和融資實(shí)際操作的融資人才。因此，在融資模式、融資創(chuàng)新方面無法取得重大突破。

此外，省內(nèi)工業(yè)園區(qū)沒有建立與大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的制度性聯(lián)姻，缺少健全的科研成果產(chǎn)業(yè)化的轉(zhuǎn)化機(jī)制。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，成功的工業(yè)園區(qū)都和不少大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)聯(lián)系緊密，可以快速高效獲得技術(shù)和人才支撐，科研成果和技術(shù)可以快速進(jìn)入工業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。以硯山縣為例，為實(shí)現(xiàn)為落戶硯山工業(yè)園區(qū)的企業(yè)培養(yǎng)更多技術(shù)型人才的目標(biāo)，硯山縣政府提出將硯山縣民族職業(yè)高級(jí)中學(xué)整體搬遷到硯山工業(yè)園區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加工區(qū)毗鄰地段。硯山縣民族職業(yè)高級(jí)中學(xué)，已開設(shè)電子信息技術(shù)、汽車應(yīng)用與維修、計(jì)算機(jī)應(yīng)用、現(xiàn)代物流、電子電器應(yīng)用與維修、汽車與摩托和畜牧獸醫(yī)共7個(gè)專業(yè)，可以基本滿足入園企業(yè)對生產(chǎn)型人才的需求，卻難以為園區(qū)及融資平臺(tái)提供高水平金融專業(yè)人才。

十二、產(chǎn)業(yè)集聚度低與產(chǎn)業(yè)重疊現(xiàn)象并存

一方面，園區(qū)內(nèi)難以形成產(chǎn)業(yè)集聚。由于誠信體系和擔(dān)保體系不健全，企業(yè)發(fā)展的信貸支持力度有限，融資困難，導(dǎo)致園區(qū)內(nèi)企業(yè)技術(shù)更新步伐緩慢，效益低下，做大做強(qiáng)比較困難，園區(qū)化經(jīng)濟(jì)的集聚作用、整合作用和帶動(dòng)作用難以凸現(xiàn)。導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚度不高，企業(yè)關(guān)聯(lián)度不高。省內(nèi)大部分工業(yè)園區(qū)發(fā)展水平低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，加之目前招商引資進(jìn)來的企業(yè)多是一些技術(shù)含量低、勞動(dòng)密集型的粗加工業(yè)及東部地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)。園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)分布雜亂無章，企業(yè)之間缺乏聯(lián)系和分工，產(chǎn)業(yè)鏈條短，集聚度不高，也沒有對外形成“園區(qū)”的特色品牌和競爭優(yōu)勢。

另一方面，園區(qū)間產(chǎn)業(yè)布局卻存在重疊現(xiàn)象。省內(nèi)各園區(qū)間（尤其是地理位置相鄰園區(qū)間）的惡性競爭愈演愈烈，產(chǎn)業(yè)布局混亂。曲靖經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、宣威經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、陸良工業(yè)園區(qū)等由于區(qū)位條件相似等情況，這些各級(jí)各類工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位模糊，同時(shí)又量大面廣，從而使得各園區(qū)在引資過程中，競爭激烈。

以汽車產(chǎn)業(yè)為例，曲靖開發(fā)區(qū)把汽車制造業(yè)列為重點(diǎn)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，致力于對汽車產(chǎn)業(yè)配套項(xiàng)目的招商引資及建設(shè)工作，目前，一汽紅塔云南汽車制造有限公司已落戶園區(qū)，汽車制動(dòng)器、汽車前后橋、車架等一批配套項(xiàng)目已相繼建成投產(chǎn)。而長安汽車整車生產(chǎn)基地也落戶昆明楊林工業(yè)園，繼傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)機(jī)電裝備制造，以及食品飲料后，成為楊林工業(yè)園大力推動(dòng)的重要領(lǐng)域及核心產(chǎn)業(yè)。曲靖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與楊林工業(yè)園區(qū)同為國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢都較為明顯，但產(chǎn)業(yè)布局相似、產(chǎn)業(yè)重疊，一定程度上加劇了企業(yè)間、園區(qū)間的惡性競爭。

十三、項(xiàng)目審批落地難

項(xiàng)目審批難、用地難、落地難問題依然存在。由于土地利用和保護(hù)新政策的實(shí)施，各級(jí)部門提高了項(xiàng)目用地地價(jià)和審批的門檻，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目用地難，國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保和節(jié)能減排門檻不斷提高，審批環(huán)節(jié)進(jìn)一步增多，加劇了項(xiàng)目審批的難度。

目前，項(xiàng)目入駐工業(yè)園區(qū)審批的一般流程（如圖1所示）：

總之，近年來，我國金融體制改革雖然不斷深入，取得了一定的進(jìn)展，但金融抑制現(xiàn)象依然存在，惡化了工業(yè)園區(qū)及中小微企業(yè)的融資困境，因此，進(jìn)一步深化我國金融改革，完善園區(qū)融資模式，不僅對我國金融市場持續(xù)健康發(fā)展有著重大意義，也可以從根本上解決工業(yè)園區(qū)與園區(qū)內(nèi)中小微企業(yè)融資困境。

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