李 琦，趙惠敏，孫 靜

（1.吉林財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院，長春130117；2.長春市二道區(qū)國稅局，長春130033）

中國稅制改革應(yīng)凸顯現(xiàn)代財政的公共性
——兼談房產(chǎn)稅改革的路徑選擇

李 琦1，趙惠敏1，孫 靜2

（1.吉林財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院，長春130117；2.長春市二道區(qū)國稅局，長春130033）

深化稅制改革是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的重要內(nèi)容，新一輪稅制改革應(yīng)突破傳統(tǒng)思維模式，轉(zhuǎn)變政府稅收觀，將現(xiàn)代財政的“公共性”充分運用于稅收制度建設(shè)領(lǐng)域，以全面推進(jìn)市場化改革進(jìn)程。房產(chǎn)稅改革應(yīng)以“公共性”為價值目標(biāo)，滿足民眾共同需求，維護(hù)民眾公共利益，促進(jìn)公平競爭和正義分配，構(gòu)建合理規(guī)范的中央與地方政府間關(guān)系，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

財政；房產(chǎn)稅；公共性；稅制改革；公共財政

十八屆三中全會將財政定位為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，使財政的功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟范疇，成為國家全面覆蓋政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)和黨建各個領(lǐng)域的綜合性制度安排。這是實現(xiàn)社會公平公正、促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必然要求，也是實現(xiàn)國家由經(jīng)濟治理轉(zhuǎn)向社會治理的根本保障。深化稅制改革是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的重要內(nèi)容，新一輪稅制改革應(yīng)突破傳統(tǒng)的稅改思維模式，轉(zhuǎn)變政府稅收觀，將現(xiàn)代財政的“公共性”充分運用于稅收制度建設(shè)領(lǐng)域，以全面推進(jìn)市場化改革進(jìn)程。房產(chǎn)稅改革涉及千家萬戶，既關(guān)系到民生與財富分配問題，又關(guān)系到地方政府稅源與財政能力問題。因此，加快房地產(chǎn)稅立法并推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，促進(jìn)公平競爭和正義分配，構(gòu)建合理規(guī)范的中央與地方政府間關(guān)系，對于建立現(xiàn)代財政制度、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

一、重新思考房產(chǎn)稅的理論基礎(chǔ)：公共財政的“公共性”

公共財政是指以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、滿足社會公共需要為目標(biāo)，通過政府收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能的公共經(jīng)濟活動。公共財政的本質(zhì)特征是“公共性”，“公共性”的基本要求是最大程度對民眾利益負(fù)責(zé)，在政府活動中體現(xiàn)公共性，滿足全體人民的公共需要，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，努力縮小地區(qū)間生活水平差距?！肮残浴笔乾F(xiàn)代國家財政活動的價值基礎(chǔ)，它要求政府在公共收入與支出活動中必須按照公共利益要求進(jìn)行，在國家政策制定過程必須最大化體現(xiàn)“公共性”特征。房產(chǎn)稅改革應(yīng)以“公共性”價值理念為目標(biāo)，才能保證政府財政收支行為不發(fā)生扭曲，滿足民眾共同需求，維護(hù)民眾公共利益。

1.“公共性”價值理念源于馬克思社會需求理論

馬克思將社會產(chǎn)品①分為滿足“個人需求”的產(chǎn)品和滿足“社會需求”的產(chǎn)品兩部分，其中，“社會需求”即是“社會共同需求”，由提供共同生產(chǎn)條件的公共工程和履行社會職能的公共事物構(gòu)成，是人類社會必不可少的需求，維持著社會存在與發(fā)展。社會需求的滿足主要通過公共產(chǎn)品供給來實現(xiàn)，馬克思從國家職能的角度提出，公共產(chǎn)品供給是政府職責(zé)，“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費用——捐稅”。［1］因此，從這個意義上可以說，賦稅是社會公共的“生產(chǎn)費用”。公共產(chǎn)品在供給和消費過程中具有公共性，不僅表現(xiàn)在社會需求內(nèi)容、結(jié)構(gòu)的共同性上，而且還表現(xiàn)在社會需求利益的共享性上。滿足社會共同需求的公共產(chǎn)品供給由于受生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系制約，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段對維護(hù)社會正常運行的基礎(chǔ)性產(chǎn)品、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟性產(chǎn)品和促進(jìn)社會進(jìn)步的社會性產(chǎn)品的選擇與組合可能有所不同，但都是為了滿足社會群體的需求和發(fā)揮調(diào)節(jié)特定社會關(guān)系的作用，其根本目的是讓全體社會成員平等地共享社會利益，而不是獨占或者個人滿足。

2.“公共性”價值理念體現(xiàn)為房產(chǎn)稅收入來源的廣泛性

稅收收入來源的統(tǒng)一性和廣泛性是稅收公共化的體現(xiàn)，更是公共財政制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。［2］亞當(dāng)·斯密指出，“每一個國家的國民，應(yīng)該盡可能按照他們個別的能力，比例奉獻(xiàn)維持政府所需的收入?！保?］這意味著稅收應(yīng)由全體國民依據(jù)他們在國家的保護(hù)下所獲得收入或擁有財產(chǎn)的多少，按比例向國家繳納公共服務(wù)支出，納稅主體具有普遍性。相應(yīng)地，房產(chǎn)稅也是如此。費雪（Fischel）認(rèn)為，房產(chǎn)稅應(yīng)由享用地方政府提供服務(wù)的廣大房產(chǎn)所有者共同支付。［4］

3.“公共性”價值理念明確了房產(chǎn)稅的支出方向

現(xiàn)代財政制度建設(shè)要求公共產(chǎn)品的供給要滿足社會公共需求，真實反映納稅人的需求意愿，真正貫徹財政的“公共性”價值理念。依據(jù)蒂布特（Tiebout）建立的“地方公共支出理論模型”②，匯集地方居民的偏好，確定地方政府支出方向，提供滿足本地居民需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并依據(jù)“受益論”③，由當(dāng)?shù)孛癖姵袚?dān)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給成本，在政府支出和收入之間建立必然聯(lián)系［5］。奧茨將（Oates）受益論引入到房產(chǎn)稅改革中，他認(rèn)為，房產(chǎn)稅既然是由房屋所有者繳納的，那么其稅收收入自然要直接服務(wù)于當(dāng)?shù)丶{稅人用于房屋維修、周圍道路修建及服務(wù)設(shè)施建設(shè)等公共性服務(wù)上。［6］我國房產(chǎn)稅的支出方向應(yīng)主要以提供滿足民眾需要的公共服務(wù)為主，側(cè)重地方基礎(chǔ)教育與高職教育、地方醫(yī)療衛(wèi)生保健、公共交通及地方安居保障性住房等民生支出。

房產(chǎn)稅改革是一項公共政策供給，可以視其為一類特殊的公共產(chǎn)品，要求政府在制定和執(zhí)行公共政策時要以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，運用公共權(quán)力，回應(yīng)社會民眾的公共需求。房產(chǎn)稅改革必須符合地方民眾的意愿并代表廣大民眾的利益，建立科學(xué)的決策機制，提高民眾參與決策的程度，把改革的出發(fā)點和著眼點集中在公共利益合理分配上，真正實現(xiàn)和貫徹公共政策的“公共性”原則。

二、房產(chǎn)稅改革“公共性”選擇：基于民眾的共同需求

房產(chǎn)稅改革涉及到公共政策的制定和執(zhí)行，而公共政策能否頒布實施及實施成效如何取決于政策主體——政府和政策客體——民眾兩個關(guān)鍵要素的意愿和需求的契合程度。滬渝房產(chǎn)稅試點未達(dá)成民眾與政府的意愿一致，除缺少法理基礎(chǔ)、征管效果不佳等原因外，主要是房產(chǎn)稅支出用途不明確，民眾沒有體會到繳稅的受益性，只有承擔(dān)了繳稅的義務(wù)，沒有行使參與決策和監(jiān)督的權(quán)利，未真正體現(xiàn)房產(chǎn)稅的“公共性”原則。

1.民眾渴望獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共產(chǎn)品與服務(wù)

改革開放后，中國經(jīng)濟取得了令人矚目的成績，從總量上一躍成為全球第二大經(jīng)濟體，并實現(xiàn)了由生存型社會步入發(fā)展型社會的歷史性跨越。然而，中國經(jīng)濟總水平的快速增長并沒有帶來公共產(chǎn)品和服務(wù)供給水平的同步增長，中國仍然面臨著全社會公共需求所呈現(xiàn)出的全面快速增長的客觀趨勢和公共產(chǎn)品與服務(wù)供給相對短缺之間的矛盾。盡管我國經(jīng)濟總量居于世界前列，但與美國、日本等發(fā)達(dá)國家相比，民眾享有的公共產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量明顯偏低。而且在唯GDP政績觀的影響下，地方財政支出一直存在著重經(jīng)濟建設(shè)支出而輕民生支出的傾向，這導(dǎo)致我國教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的發(fā)展相對滯后，許多涉及社會民眾生存和發(fā)展的基本公共需求得不到有效滿足。房產(chǎn)稅屬于直接稅，地域特征顯著，稅源相對穩(wěn)定且充裕，便于地方政府籌集資金補充地方公共產(chǎn)品和服務(wù)供需缺口，提高財政民生支出比例，完善地方政府財政支出結(jié)構(gòu)，滿足本地民眾對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，使民眾個體繳稅的“利益”表現(xiàn)為直接受益，使“公共產(chǎn)品”、“公共需要”與直接“受益性”相一致。

2.政府需要更有效率地提供滿足公眾需求的公共產(chǎn)品與服務(wù)

2008年金融危機后，在全球經(jīng)濟萎靡的背景下，地方政府為了擺脫經(jīng)濟不斷下滑的趨勢，在有限的財政資金的支出上更加偏重經(jīng)濟建設(shè)部門，而降低了對教育、醫(yī)療、社會保障等民生服務(wù)部門的支出比重，導(dǎo)致投資消費結(jié)構(gòu)失衡擴大。在未來5～10年，中國經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)將由“保增長”調(diào)整到“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”上，地方政府也將由經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，在定位自身的職能時，地方政府要以滿足全體人民的利益需求為基本目標(biāo)，以提供基本公共服務(wù)為核心。然而，地方政府要完成向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，資金將是其面臨的困難之一。我國地方政府的財政收支缺口一直很大，收不抵支在全國各地普遍存在，地方財力亟待充實。房產(chǎn)稅的開征可以有效地改善地方政府的財政收支失衡問題，有利于地方政府建立規(guī)范的地方籌資機制，使籌資渠道更加陽光、民眾享受公共服務(wù)更為直接。同時，房產(chǎn)稅改革也有利于地方政府優(yōu)化本地投資環(huán)境，完善公共服務(wù)，從而提升本地不動產(chǎn)價值，擴大地方稅源，有效解決地方政府財力不足的問題，進(jìn)一步提高公共服務(wù)能力。從公共治理的角度看，地方政府收入和支出的合法性主要反映在公共服務(wù)的供給上，讓民眾從地方公共服務(wù)中直接受益，才能真正體現(xiàn)公共財政的“公共性”價值理念。［7］

3.“以支定收”履行政府公共服務(wù)職能

房產(chǎn)稅改革是當(dāng)前地方政府服務(wù)民眾、改善民生的重要舉措。馬克思主義公共產(chǎn)品理論堅持社會主義公有制為主體，人民當(dāng)家作主，通過開展社會調(diào)查，集中民眾的公共需求偏好，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、個人各方經(jīng)濟利益，實現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)供需平衡及國民經(jīng)濟綜合平衡。

（1）確定地方政府基本公共服務(wù)支出規(guī)模

在多級政府管理體制下，政府職能是由各級財政共同完成的，中央政府主要承擔(dān)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟的職能，而在地方資源配置方面，地方政府比中央政府更接近本地居民，了解地方實際情況及民眾偏好，更能有效提供符合當(dāng)?shù)鼐用裥枰墓伯a(chǎn)品。房產(chǎn)稅的受益性決定其適宜成為地方政府的主體稅種。地方政府依據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)和居民實際需要，提供地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，具體包括醫(yī)療保障、失業(yè)保障、居民福利保健、義務(wù)教育、醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)與運轉(zhuǎn)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、警察與消防、交通設(shè)施、環(huán)境改善等項目。［8］美國房產(chǎn)稅收入支出主要花費在地方政府在本轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的提供上，加拿大地方政府支出主要用于改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、興建廉租住房、發(fā)放家庭補貼、支持養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社保福利事業(yè)。賈康認(rèn)為，房產(chǎn)稅費改革與地方政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系較大，現(xiàn)階段我國基本公共服務(wù)支出水平不高，政府社會服務(wù)職能沒有充分發(fā)揮。［9］房產(chǎn)稅征收標(biāo)準(zhǔn)首先應(yīng)按照政府提供基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，測算地方政府支出規(guī)模，以支定收；再依據(jù)房產(chǎn)登記結(jié)果獲取存量房產(chǎn)信息，確定房產(chǎn)稅征稅范圍，確保在當(dāng)前財政體制下地方政府財政自給能力。［10］理論上，政府基本公共服務(wù)支出（PE）滿足：PE＝LI＋TP－EE，其中，PE表示地方政府基本公共服務(wù)支出，LI表示地方政府本級收入，TP表示上級政府轉(zhuǎn)移支付，EE表示政府經(jīng)濟建設(shè)支出。可見，地方政府的公共服務(wù)供給水平主要取決于三個因素，即：地方政府本級財政收入；地方政府獲得的中央轉(zhuǎn)移支付，這是分稅制下地方政府的重要收入來源；地方政府用于經(jīng)濟建設(shè)方面的支出，這一項與地方公共服務(wù)供給存在此消彼長的關(guān)系。我們強調(diào)地方政府要轉(zhuǎn)變職能，就是要減少地方政府對經(jīng)濟的干預(yù)，而增加對民生的服務(wù)力度。

（2）測算民眾可承受房產(chǎn)稅的稅負(fù)水平

安體富、王海勇認(rèn)為，征收房產(chǎn)稅不應(yīng)增加民眾實際負(fù)擔(dān)能力。［11］居民繳納房產(chǎn)稅的資金來源應(yīng)按現(xiàn)行稅收制度完稅后的家庭可支配收入計算，衡量居民負(fù)稅能力應(yīng)綜合考慮居民可支配收入、家庭恩格爾系數(shù)、家庭消費性支出及家庭收入結(jié)余等因素。國家統(tǒng)計局公布的城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入、年人均消費性支出數(shù)據(jù)顯示，中國居民收入逐年提高，恩格爾系數(shù)逐步下降，居民人均收入結(jié)余絕對值和相對值（居民人均收入結(jié)余占可支配收入的比例）不斷提升，即居民儲蓄或投資能力增強，這表明居民的負(fù)稅能力逐步提高。根據(jù)2010年統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，我國分省年人均結(jié)余相對指標(biāo)最低僅為20.92%，因此，居民負(fù)稅能力上限只能是可支配收入的20%。［12］根據(jù)公式：PT＝（Y－CE）*TR，其中，PT表示房產(chǎn)稅收入，Y表示家庭可支配收入，CE表示家庭消費性支出，TR表示房產(chǎn)稅稅率，房產(chǎn)稅收入由三個要素決定，一是地方居民的收入水平，取決于人均GDP增長狀況；二是家庭消費支出，包括家庭日常衣食等消費支出和健康保健、再教育及補充養(yǎng)老支出，如果地方政府能夠建立設(shè)備齊全的社區(qū)醫(yī)院或保健中心，興建完善的老年公寓，居民就能夠減少此類家庭服務(wù)支出，從而擴大房產(chǎn)稅稅基；三是稅率，借鑒國際社會房產(chǎn)稅占家庭收入比例，結(jié)合我國實際情況，合理確定房產(chǎn)稅稅負(fù)水平。民眾可承受的房產(chǎn)稅稅負(fù)水平應(yīng)與地方政府公共產(chǎn)品供給相匹配，這是民眾與政府意愿契合程度的衡量尺度。

三、結(jié)論與展望

1.房產(chǎn)稅改革應(yīng)強化政府的社會服務(wù)職能

歷史上受國家分配論影響，我們曾過度強調(diào)稅收的無償性，片面夸大納稅人依法納稅的義務(wù)，弱化納稅人用稅的權(quán)利，政府部門只有權(quán)利畸形的征稅觀，沒有服務(wù)廣大納稅人的正確用稅觀。現(xiàn)代財政制度更注重財政的“公共性”價值理念，不僅要求在財政活動上要體現(xiàn)“公共性”特征，而且在財政收入和支出范圍上也要體現(xiàn)“公共性”特征。既然政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)所需資金來源于民眾納稅，那么稅收支出就應(yīng)體現(xiàn)“公共性”原則，立足于滿足民眾的公共需求。房產(chǎn)稅是為數(shù)不多的直接稅之一，涉及到老百姓的切身利益，因此對房產(chǎn)稅使用情況的關(guān)注會更多一些，地方政府一定要科學(xué)管理和統(tǒng)籌分配房產(chǎn)稅收入，使之更有效地直接用于地方公共產(chǎn)品供給和公共事務(wù)支出上，滿足關(guān)系民眾切身利益的公共需求，切實履行社會服務(wù)職能。

2.房產(chǎn)稅改革應(yīng)有利于回歸房產(chǎn)自然屬性

房產(chǎn)由于受土地資源的約束，其供給是有限的；而房產(chǎn)作為人類生活的必需品，其自住需求又是剛性的。城市化的快速擴張引致住房剛性需求進(jìn)一步增長，資本市場的缺失又引致并擴大了房產(chǎn)的投機性需求。從供求分析的角度看，房價或地價由需求曲線的位置決定，開征保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅將會增加投機性住房的持有成本，減少投機性住房的需求，部分投資性住房將會重新進(jìn)入到房地產(chǎn)市場，加大房屋供給，從而平抑房地產(chǎn)價格。從資本總量分析的角度看，對房地產(chǎn)征稅相當(dāng)于對資本征稅，能夠降低持有房產(chǎn)的邊際收益，有效抑制房地產(chǎn)投資與投機行為，削弱房地產(chǎn)的資產(chǎn)屬性?？茖W(xué)設(shè)計房地產(chǎn)稅收制度，可以糾正房地產(chǎn)市場失靈，消除房地產(chǎn)市場“虛擬化”因素，使房地產(chǎn)市場從資本品市場回歸到消費品市場。

3.房產(chǎn)稅改革應(yīng)有利于體現(xiàn)其受益性

房屋產(chǎn)權(quán)是一種憑借國家法律制度而存在的資源，其實現(xiàn)必須依賴政府提供的諸如消防和治安保護(hù)等公共服務(wù)，從某種意義上講，房產(chǎn)稅是房產(chǎn)所有者對政府提供服務(wù)的一種補償，房產(chǎn)所有者理應(yīng)向政府交納房產(chǎn)稅；政府修筑房屋周圍的道路、建立高質(zhì)量學(xué)校和完善的醫(yī)療機構(gòu)，會提高房屋資產(chǎn)價值，使房產(chǎn)所有者在居住環(huán)境和房產(chǎn)保有價值中受益。因此，將房產(chǎn)稅收入直接用于地方政府公共服務(wù)供給比其他稅種更有效率，更利于民眾接受。房產(chǎn)的地域特征與房產(chǎn)稅的公共屬性將地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與供給資金的籌集直接聯(lián)系起來，使房產(chǎn)稅納稅人不僅有納稅的義務(wù)，即籌集地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給成本，還擁有與義務(wù)相一致的權(quán)利，即公共產(chǎn)品和服務(wù)的選擇權(quán)、受益權(quán)。房產(chǎn)稅直接體現(xiàn)了公共產(chǎn)品的受益性原則，是政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)和民眾納稅意愿的本質(zhì)契合。

注 釋

①馬克思在《資本論》中指出:“在任何社會生產(chǎn)（例如，自然形成的印度公社，或秘魯人較多是人為發(fā)展的共產(chǎn)主義）中，總是能夠區(qū)分出勞動的兩個部分，一個部分的產(chǎn)品直接由生產(chǎn)者及其家屬用于個人的消費，另一個部分即始終是剩余勞動的那個部分的產(chǎn)品，總是用來滿足一般的社會需要，而不問這種剩余產(chǎn)品怎樣分配，也不問誰執(zhí)行這種社會需要的代表的職能”。（《資本論》第3卷，北京:人民出版社，1975年版，第992－993頁）

②蒂布特在《一個關(guān)于地方支出的純理論》中寫道:“政府的目的是確定消費者對公共產(chǎn)品的需求，然后對居民收取相應(yīng)的稅收，在物品和服務(wù)方面的收入——支出模型是與食欲消費者偏好相適應(yīng)的。支出目標(biāo)與收入方面的支付能力相結(jié)合，得到了我們今天的預(yù)算?！保–harles M.Tiebout.A Pure Theory of Local Expenditures［J］.The Journal of Political Economy，1956，64（5）.）

③奧茨指出:“地方政府應(yīng)該最大程度滿足民眾需求，因為民眾會權(quán)衡他們從地方公共服務(wù)項目中獲得的利益與其承擔(dān)的納稅義務(wù)成本，然后選擇能使其收益大于成本的地方定居?！保∣ates，W.E.The Effects of Property Taxesand Local Public Spending on Property Values:An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis［J］.Journal of Political Economy，1969，77（6）.）

［1］馬克思恩格斯全集:第21卷［M］.北京:人民出版社，1965:195.

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責(zé)任編輯：孫立冰

F810.42

A

1005－2674（2015）11－086－05

2015－08－30

定稿日期：2015－09－20

吉林省社會科學(xué)規(guī)劃項目（2014B162）

李琦（1971－），女，吉林白城人，吉林財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，主要從事財稅理論與實務(wù)研究；趙惠敏（1965－），女，吉林榆樹人，吉林財經(jīng)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，主要從事財稅理論與實務(wù)研究；孫靜（1982－），女，吉林白山人，長春市二道區(qū)國稅局科員，主要從事財稅理論與政策研究。