文 / 王巖

反壟斷行政訴訟中的若干問題探析

文 / 王巖

在我國(guó)，與反壟斷有關(guān)的行政訴訟主要表現(xiàn)為兩種形式：一是對(duì)行政機(jī)關(guān)的反壟斷執(zhí)法行為提起的訴訟，即反壟斷行政訴訟；二是對(duì)行政壟斷提起的訴訟，即反行政壟斷訴訟。本文擬對(duì)人民法院審理反壟斷行政執(zhí)法引發(fā)的行政案件中可能遇到的實(shí)體和程序問題做一探討，以期對(duì)今后的審判實(shí)踐能夠有所裨益。

反壟斷行政訴訟；實(shí)體問題；程序問題

在我國(guó)，與反壟斷有關(guān)的行政訴訟主要表現(xiàn)為兩種形式：一是對(duì)行政機(jī)關(guān)的反壟斷執(zhí)法行為提起的訴訟（以下簡(jiǎn)稱“反壟斷行政訴訟”）；二是對(duì)行政壟斷提起的訴訟（以下簡(jiǎn)稱“反行政壟斷訴訟1. 行政壟斷是指我國(guó)行政機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的組織濫用行政職權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。此次行政訴訟法的修改將其也納入了行政訴訟的受案范圍。”）。本文研究的對(duì)象特指第一種形式——反壟斷行政訴訟，即公民、法人和其他組織認(rèn)為其他經(jīng)營(yíng)者在從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在壟斷行為，經(jīng)我國(guó)反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)，因?qū)π姓C(jī)關(guān)作出的處理決定不服提起行政訴訟，人民法院依法審理該類案件并作出裁判，保障經(jīng)營(yíng)者權(quán)益的活動(dòng)和制度。筆者本文擬對(duì)人民法院在審理反壟斷執(zhí)法引發(fā)的行政案件中可能遇到的實(shí)體和程序問題做一探討，以期對(duì)今后的審判實(shí)踐能夠有所裨益。

一、反壟斷行政訴訟的被告

依照《中華人民共和國(guó)反壟斷法》2. 2007年8月30日第10屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次會(huì)議通過，2008年8月1日起施行。（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》），我國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)分為兩個(gè)層次即反壟斷委員會(huì)和國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其中，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法，而反壟斷委員會(huì)不具體執(zhí)法，主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)工作，因此不能成為反壟斷行政訴訟的被告。3. 反壟斷委員會(huì)由國(guó)務(wù)院設(shè)立，《反壟斷法》第9條規(guī)定了反壟斷委員會(huì)的職責(zé)：具體負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，研究擬訂有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策；組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況，發(fā)布評(píng)估報(bào)告；制定、發(fā)布反壟斷指南；協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作等等。商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、工商總局是主要的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。根據(jù)工作需要，上述三個(gè)機(jī)構(gòu)還可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市級(jí)人民政府相應(yīng)部門進(jìn)行反壟斷執(zhí)法。 經(jīng)營(yíng)者或利害關(guān)系人對(duì)上述反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服提起行政訴訟，應(yīng)以做出行政行為的機(jī)構(gòu)為被告。

（一）壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位4. 壟斷協(xié)議，是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的經(jīng)營(yíng)者（包括行業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)營(yíng)者團(tuán)體），通過協(xié)議或者其他協(xié)同一致的行為，實(shí)施固定價(jià)格、劃分市場(chǎng)、限制產(chǎn)量、排擠其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。濫用市場(chǎng)支配地位，又稱為濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，是企業(yè)獲得一定的濫用市場(chǎng)支配地位以后濫用這種地位，對(duì)市場(chǎng)的其他主體進(jìn)行不公平的交易或排斥競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的行為。濫用市場(chǎng)支配地位的表現(xiàn)形式有：不正當(dāng)?shù)膬r(jià)格行為、差別對(duì)待（主要指價(jià)格歧視）、強(qiáng)迫交易、搭售和附加不合理交易條件、掠奪性定價(jià)、獨(dú)家交易（又稱排他性交易）。

根據(jù)執(zhí)法權(quán)限分配，國(guó)家工商行政管理總局和經(jīng)授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位這兩種壟斷行為的反壟斷執(zhí)法工作。具體執(zhí)法程序包括：工商管理部門在接到舉報(bào)材料后，核查后作出立案查處的決定，并采取相應(yīng)的調(diào)查措施；涉嫌壟斷行為經(jīng)調(diào)查核實(shí)后認(rèn)定構(gòu)成壟斷行為的，工商管理部門應(yīng)依法作出處罰決定。5. 《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》第10條、第22條的規(guī)定。上述壟斷行為涉及價(jià)格部分的調(diào)查處理由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和經(jīng)授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)6. 職權(quán)依據(jù)為《反壟斷法》第十二條、《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》、國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于反價(jià)格壟斷執(zhí)法授權(quán)的決定》發(fā)改價(jià)檢[2008] 3509號(hào)。。因此，因壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位這兩種壟斷行為而引發(fā)行政訴訟的，其行政訴訟的被告為國(guó)家工商總局或經(jīng)授權(quán)的省級(jí) 工商局。7. 國(guó)家工商總局和經(jīng)授權(quán)的省級(jí)工商局的職責(zé)權(quán)限分工，參見《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》第3條的規(guī)定。因價(jià)格壟斷引發(fā)的行政訴訟，應(yīng)列國(guó)家發(fā)改委為或經(jīng)授權(quán)的省級(jí) 價(jià)格主管部門為被告。8. 國(guó)家發(fā)改委與省級(jí)價(jià)格管理部門的職責(zé)權(quán)限劃分參見國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于反價(jià)格壟斷執(zhí)法授權(quán)的決定》。省級(jí)價(jià)格主管部門對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的價(jià)格壟斷行為具有行政處罰權(quán)，對(duì)于跨省、自治區(qū)、直轄市的價(jià)格壟斷案件由國(guó)家發(fā)改委指定牽頭辦案或者聯(lián)合辦案，重大案件由國(guó)家發(fā)改委直接查處。

（二）排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者集中9. 經(jīng)營(yíng)者集中，是指經(jīng)營(yíng)者通過合并、資產(chǎn)購(gòu)買、股份購(gòu)買、合同約定（聯(lián)營(yíng)、合營(yíng)）、人事安排、技術(shù)控制等方式取得對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者施加決定性影響的情形。

經(jīng)營(yíng)者集中的效果是雙重的：適度集中有利于發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高經(jīng)營(yíng)者的競(jìng)爭(zhēng)能力；過度集中就會(huì)形成經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)支配地位，限制競(jìng)爭(zhēng)，損害效率。后者排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者集中方屬反壟斷法規(guī)制的壟斷行為。商務(wù)部是受理和審查經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，審查程序分為：1. 依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中的審查程序。商務(wù)部經(jīng)核查后認(rèn)為申報(bào)義務(wù)人提交的材料符合法定要求的，作出立案決定；經(jīng)初步審查后，商務(wù)部應(yīng)做出是否進(jìn)一步審查的決定；經(jīng)進(jìn)一步審查后，商務(wù)部認(rèn)為構(gòu)成壟斷行為的，在聽取經(jīng)營(yíng)者抗辯意見后，依法做出是否禁止經(jīng)營(yíng)者集中的決定。10. 參見《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》第9條、第10條、第14條的規(guī)定。2. 未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中的審查程序。有初步證據(jù)證明存在未依法申報(bào)嫌疑的，商務(wù)部即應(yīng)立案調(diào)查；經(jīng)初步調(diào)查后，決定是否需要進(jìn)一步調(diào)查；經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者未依法申報(bào)而實(shí)施集中的，可給予其罰款處罰。11. 參見《未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中調(diào)查處理暫行辦法》第7條、第8條第13條的規(guī)定。因此，商務(wù)部是因排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者集中而引發(fā)的行政訴訟的被告。

二、反壟斷行政訴訟事實(shí)審查和舉證責(zé)任規(guī)則

（一）事實(shí)問題審查規(guī)則

反壟斷行政訴訟遵循我國(guó)行政訴訟法，對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)實(shí)行全面合法性審查審查標(biāo)準(zhǔn)，12. 我國(guó)對(duì)行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第6條和第69條、第70條中。其中，第6條確立了行政訴訟的“合法性審查標(biāo)準(zhǔn)”。與此同時(shí)，第69條、第70條、第72條又規(guī)定了合法性審查的七項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)，包括：定案證據(jù)是否充分、適用法律是否正確、是否符合行政程序、有無(wú)濫用或超越行政職權(quán)的情形、處理結(jié)果是否客觀公正、履責(zé)是否及時(shí)。既包括對(duì)程序事實(shí)的審查，又包括實(shí)體事實(shí)審查。程序事實(shí)主要是指行政機(jī)關(guān)作出事實(shí)認(rèn)定所遵循的行政程序，實(shí)體事實(shí)是指行政機(jī)關(guān)經(jīng)過事實(shí)調(diào)查所作出的判斷和結(jié)論。行政訴訟法對(duì)程序事實(shí)的審查標(biāo)準(zhǔn)為符合法定程序，即對(duì)事實(shí)問題作出認(rèn)定的步驟必須符合法律規(guī)定的程序要件，既不能隨意將某一步驟提前或者推后。實(shí)體事實(shí)審查的標(biāo)準(zhǔn)是證據(jù)確鑿、充分，這一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的較為模糊，在實(shí)踐中其具體認(rèn)定需要運(yùn)用行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，除了限制人身自由的行政處罰案件適用“排除合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)外，行政案件采取明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)要求行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)證據(jù)是可靠的，而且要較相對(duì)人提供的證據(jù)具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)證明力，無(wú)須排除其他可能性。這與國(guó)外其他國(guó)家的審查標(biāo)準(zhǔn)也是一致。13. 如我國(guó)廣東和Sigma公司訴美國(guó)商務(wù)部案，判決參見http://www.uscit.govl. 我國(guó)廣東公司系出口商，Sigma公司系美國(guó)進(jìn)口商。需要特別指出的是，人民法院在審理與貿(mào)易有關(guān)的反壟斷行政案件14. 在行政案件的分類中，該類案件屬于國(guó)際貿(mào)易行政案件的范疇。時(shí)，因該類案件涉及大量國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和政策規(guī)定，與普通行政案件相比，在事實(shí)問題的審查上可采取有限審查的原則。即人民法院可僅基于行政機(jī)關(guān)提供的案卷記錄進(jìn)行合法性審查，而不再對(duì)案件事實(shí)重新進(jìn)行認(rèn)定。只要行政機(jī)關(guān)提供的案卷記錄能夠合理地推導(dǎo)出行政機(jī)關(guān)最后的認(rèn)定結(jié)論，法院就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定涉訴行政行為事實(shí)認(rèn)定部分是正確的。這一審查規(guī)則即為“行政記錄原則”，或稱為“案卷排他原則”。15. 2003年施行的《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷（反補(bǔ)貼）行政案件司法解釋》第7條首次對(duì)行政記錄原則予以規(guī)定確認(rèn)，行政記錄原則成為人民法院對(duì)國(guó)際貿(mào)易行政案件事實(shí)問題的審查標(biāo)準(zhǔn)。這一審查原則的確立一方面可以促使行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)程序意識(shí)，遵循先調(diào)查取證，后進(jìn)行裁決的行政程序；另一方面可以促使相對(duì)人增強(qiáng)證據(jù)意識(shí)，合法、合理地主張權(quán)利。此外，行政記錄原則還有利于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各自發(fā)揮其職能優(yōu)勢(shì)16. 由于反傾銷行政案件的復(fù)雜性，反傾銷執(zhí)法機(jī)關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相較于法院在執(zhí)法力量、專業(yè)人才儲(chǔ)備和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)等方面都明顯勝出，在證據(jù)的收集和事實(shí)認(rèn)定上均具有優(yōu)勢(shì)，而法院在法律適用的審查上則更具有優(yōu)勢(shì)。。我國(guó)行政訴訟法及其解釋雖然未對(duì)依照行政記錄進(jìn)行事實(shí)審查的原則作出明確規(guī)定，但是條文中由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任的要求亦從側(cè)面體現(xiàn)了這種精神。

（二）舉證責(zé)任分配規(guī)則

由行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任是我國(guó)行政訴訟舉證責(zé)任分配的一般規(guī)則。行政訴訟法確立的是結(jié)果責(zé)任意義上的舉證責(zé)任，即如果行政機(jī)關(guān)不能提供充分的證據(jù)證明其行為的合法性，就要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。這種舉證責(zé)任的分配主要考慮到行政法律關(guān)系的特殊性，行政機(jī)關(guān)處于優(yōu)勢(shì)地位，其享有行政執(zhí)法權(quán)更容易收集證據(jù)，舉證能力也更強(qiáng)一些，由其承擔(dān)舉證責(zé)任更有利于案件事實(shí)的查明。根據(jù)“先取證，后裁決”原則，在行政訴訟中，如果行政機(jī)關(guān)不能就行政程序中認(rèn)定的事實(shí)提供充分的證據(jù)加以證明，或者提供的證據(jù)是在作出具體行政行為之后收集到，均不能作為人民法院認(rèn)為被訴具體行為合法的依據(jù)。

但是，考慮到實(shí)踐中可能出現(xiàn)的特殊情況，行政訴訟法也對(duì)原、被告舉證責(zé)任分配做了例外規(guī)定。如，原告在訴訟中提出了行政程序中沒提出的證據(jù)和反駁理由，行政機(jī)關(guān)可就其提供的新證據(jù)和反駁意見收集證據(jù)；被告提供的證據(jù)存在形式瑕疵，為了排除疑點(diǎn)可要求被告補(bǔ)證；此外，對(duì)于當(dāng)事人沒有爭(zhēng)議，但案件事實(shí)涉及國(guó)家、公共利益或他人合法權(quán)益，法院也可依法要求雙方當(dāng)事人提供證據(jù)等。

根據(jù)“法無(wú)禁止即可為”的原則，壟斷行為人既可以選擇請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)介入調(diào)查處理，又可不經(jīng)行政程序直接提起民事訴訟。

三、反壟斷行政和民事雙軌救濟(jì)的競(jìng)合與沖突

解決反壟斷行政與民事救濟(jì)競(jìng)合沖突問題，是解決反壟斷民事和行政訴訟程序交叉競(jìng)合問題的前提。從《反壟斷法》第50條的規(guī)定來(lái)看，該法并未明確規(guī)定行政前置是提起民事訴訟的前提條件，亦未禁止利益受損方直接提起民事訴訟。17. 《反壟斷法》第50條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，應(yīng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。對(duì)此，學(xué)界曾存在兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為需行政前置，即只有在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)是否構(gòu)成壟斷行為進(jìn)行認(rèn)定之后，當(dāng)事人方可提起民事訴訟；如果上述認(rèn)定結(jié)論正經(jīng)行政復(fù)議或訴訟，需根據(jù)復(fù)議或訴訟結(jié)果再啟動(dòng)或者恢復(fù)民事訴訟。這種觀點(diǎn)與新加坡的做法較為相似，18. 新加坡的做法是：在行政程序結(jié)束之前，私人不能提起訴訟，如果存在復(fù)議，則必須等到最終的復(fù)議結(jié)果；如果沒有發(fā)現(xiàn)違法，則不能提起民事訴訟。主要考慮到了壟斷認(rèn)定的專業(yè)性和政策性，由專門機(jī)構(gòu)認(rèn)定可避免標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)論上的混亂。19. 史際春：《反壟斷法理解與適用》，中國(guó)法制出版社2007年版，第305頁(yè)。德國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家規(guī)定行政前置程序，如日本《壟斷禁止法》第26條第1款規(guī)定了損害賠償請(qǐng)求權(quán)的訴訟主張限制，非于公正交易委員會(huì)做出有關(guān)的勸告審決、同意審決、審判審決或者責(zé)令繳納課征金的審決后，受害人不能對(duì)此主張?jiān)V訟上的權(quán)利。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，利害關(guān)系人可不經(jīng)行政程序，直接提起民事訴訟，20. 同美國(guó)做法，無(wú)須行政前置程序。依據(jù)美國(guó)法律規(guī)定任何反托拉斯法所禁止的事項(xiàng)而遭受財(cái)產(chǎn)或營(yíng)業(yè)損害的人，可在被告居住的被發(fā)現(xiàn)或有代理機(jī)構(gòu)的的地區(qū)向該地區(qū)法院提起訴訟。主要理由是：（1）這是法治國(guó)家民主司法的要求；（2）行政前置不符合國(guó)際慣例，由利害關(guān)系人直接起訴更為合理、有效；（3）有利于推進(jìn)反壟斷法的有效實(shí)施，受害人身處同一行業(yè)，對(duì)壟斷行為比壟斷機(jī)構(gòu)更敏感、更熟悉，民事訴訟能夠彌補(bǔ)執(zhí)法不足，節(jié)約行政成本。21. 同注釋19，第305—306頁(yè)。

筆者贊同第二種觀點(diǎn)。根據(jù)“法無(wú)禁止即可為”的原則，壟斷行為人既可以選擇請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)介入調(diào)查處理，又可不經(jīng)行政程序直接提起民事訴訟，即反壟斷行政和民事雙軌救濟(jì)機(jī)制。這種雙軌救濟(jì)機(jī)制后續(xù)在最高法院審理反壟斷民事案件司法解釋中做了明確的規(guī)定。22. 2012年6月1日施行的《最高人民法院審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》第2條規(guī)定：“原告直接向人民法院提起民事訴訟，或者在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定構(gòu)成壟斷行為的處理決定發(fā)生法律效力后向人民法院提起民事訴訟，并符合法律規(guī)定的其他受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理?！睋Q言之，當(dāng)事人既可以直接向人民法院提起民事訴訟，又可以在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出構(gòu)成壟斷行為的行政決定之后，再向人民法院提起民事訴訟。從國(guó)外立法情況來(lái)看，取消“行政前置”是發(fā)展趨勢(shì)，許多規(guī)定前置條件的國(guó)家后來(lái)也取消了這一限制。23. 私人提起民事訴訟起初是不被納入反壟斷法實(shí)施的主流框架中的。但隨著“公法的實(shí)施也可保護(hù)私益”、“公共事務(wù)通過私人執(zhí)行”等理論與實(shí)踐的推廣，以及私人訴訟的推動(dòng)，越來(lái)越多的國(guó)家開始允許并鼓勵(lì)私人提起反壟斷民事訴訟。歐盟、澳大利亞、日本和韓國(guó)原來(lái)不主張反壟斷私人訴訟的地區(qū)和國(guó)家也開始和美國(guó)一樣積極支持私人訴訟。但是《反壟斷法》考慮不同壟斷行為的性質(zhì)和對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的影響程度也做了例外規(guī)定，如《反壟斷法》第53條第1款針對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中設(shè)定了兩種復(fù)議前置的情形，即必須先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的才能提起行政訴訟。24. 反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)是否有利于競(jìng)爭(zhēng)，是否有利于公共利益作出的禁止經(jīng)營(yíng)者集中決定、對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中不予禁止的決定、附條件允許經(jīng)營(yíng)者集中的決定，利害關(guān)系人必須先經(jīng)過行政復(fù)議，窮盡所有行政救濟(jì)手段，才可提起行政訴訟。當(dāng)事人直接起訴的，人民法院不予受理，告知其先行申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)上述三種行為之外的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制措施、行政決定、行政審批等，由相對(duì)人可以自由選擇或行政復(fù)議或行政訴訟。

在反壟斷行政和民事雙軌救濟(jì)制度下，這就存在行政救濟(jì)程序與民事訴訟程序競(jìng)合的問題。如對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)正在調(diào)查的涉嫌壟斷的行為，或者行政程序認(rèn)定不構(gòu)成壟斷，當(dāng)事人能否提起民事訴訟？當(dāng)事人先行提起民事訴訟，能否再啟動(dòng)行政程序要求向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)就涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查？

針對(duì)上述兩種程序銜接的問題，既然《反壟斷法》允許行政調(diào)查程序與民事訴訟程序雙軌并行，因此，不管在行政程序中，還是在民事訴訟程序中，權(quán)利人均可依法另行啟動(dòng)民事訴訟或者行政程序充分尋求救濟(jì)。25. 有的學(xué)者以是否依據(jù)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出的調(diào)查結(jié)論提起民事或者行政訴訟，區(qū)分為跟進(jìn)訴訟和單獨(dú)訴訟。對(duì)于兩種程序同時(shí)并行，民事訴訟應(yīng)否中止的問題，筆者走訪了部分法官，主要有兩種不同的意見：一種意見認(rèn)為，原則上可不中止民事訴訟。因?yàn)樾姓绦虿皇翘崞鸱磯艛嗝袷略V訟的前提。但是實(shí)踐中是否中止可區(qū)分不同情況，對(duì)一些行政程序剛開始啟動(dòng)，且案情簡(jiǎn)單的壟斷行為，當(dāng)事人又有充分證據(jù)證明自己受到損害，法院不應(yīng)中止民事訴訟程序。而對(duì)一些判斷行為是否違法難度較大，或者行政程序進(jìn)展到一定程度的案件，法院可視情況決定是否中止。此時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)通知反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，可以要求其就本法的適用或其他必要事項(xiàng)提供意見。反壟斷法執(zhí)法機(jī)關(guān)也可在法院許可的情況下，主動(dòng)就上述事項(xiàng)陳述意見。另一種意見認(rèn)為，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)是否構(gòu)成壟斷的事實(shí)認(rèn)定部分更加專業(yè)，從程序協(xié)調(diào)以及節(jié)省資源的角度而言，為防止行政和司法對(duì)同樣的案件做出不同的結(jié)論，法院的民事訴訟程序應(yīng)當(dāng)中止。民事訴訟程序需等到行政復(fù)議或訴訟等行政救濟(jì)程序全部終結(jié)后再恢復(fù)。

筆者認(rèn)為，由于反壟斷領(lǐng)域的專業(yè)性、政策性和技術(shù)性較強(qiáng)、行政機(jī)關(guān)在這方面儲(chǔ)備了較多的專家和技術(shù)人才，擁有一定的辦案經(jīng)驗(yàn)，能夠及時(shí)掌握相關(guān)信息，因此對(duì)行政執(zhí)法事實(shí)認(rèn)定上更具有優(yōu)勢(shì)。相比之下，法官由于受人、財(cái)、物等客觀條件的限制，且在案件數(shù)量和審理力量對(duì)比懸殊的情況下，立案受理相關(guān)民事案件分析甄別后，再作出是否中止程序的決定，不僅耗費(fèi)了較多的資源和精力，也不利于糾紛的及時(shí)解決。相反，法院在受理當(dāng)事人起訴之后，如果發(fā)現(xiàn)其同時(shí)在進(jìn)行行政救濟(jì)程序，可作出中止審理的裁定。在行政救濟(jì)程序全部完結(jié)后，法院重新恢復(fù)相關(guān)民事案件的審理，不僅可以避免因信息不對(duì)稱或者相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)理解認(rèn)知不一致導(dǎo)致的與行政機(jī)關(guān)處理結(jié)論上的沖突，而且有利于主審法官快速抓住爭(zhēng)議焦點(diǎn)和審判要點(diǎn)，對(duì)重點(diǎn)和焦點(diǎn)問題展開全面審查，從穩(wěn)妥、正確地作出裁判結(jié)論。

四、反壟斷民事訴訟和行政訴訟程序的競(jìng)合

壟斷行為會(huì)同時(shí)引發(fā)民事和行政法律關(guān)系，其糾紛的解決也會(huì)呈現(xiàn)民事和行政訴訟關(guān)聯(lián)、交織的狀態(tài)，這類案件在司法實(shí)踐中被稱為“民行交叉案件”26. 民行交叉案件，是指在案件審理過程中，同時(shí)存在需要解決的行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議，兩種爭(zhēng)議的內(nèi)容具有關(guān)聯(lián)性、處理結(jié)果互為因果或互為前提的案件。。比如在行政調(diào)查程序終結(jié)后，因同一壟斷行為，受損害者以壟斷行為人為被告向法院提起民事訴訟，而在該民事訴訟之前、之后或者同時(shí)壟斷行為人又以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)或復(fù)議機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。這里存在民事和行政訴訟孰先孰后的問題。在反壟斷民事訴訟中，經(jīng)營(yíng)者的行為是否構(gòu)成壟斷是正確解決民事爭(zhēng)議的前提。此時(shí)，反壟斷執(zhí)法部門作出的是否構(gòu)成壟斷的認(rèn)定結(jié)論就成為民事訴訟的先決問題。

大陸法系國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于行政行為先決問題的解決方式，可以歸納為以下幾種：

1. 對(duì)于無(wú)效行政行為，民事訴訟可以否定其效力。

2. 對(duì)于無(wú)效行政行為以外的其他行政行為，主要可概括為三種做法：（1）法、德、奧等多數(shù)國(guó)家的做法：民事法院均無(wú)權(quán)對(duì)行政行為的效力問題作出判斷，只能中止民事訴訟，由當(dāng)事人向行政法院提起行政訴訟或者將行政行為的效力問題移交給行政法院解決；27. 在大陸法系，大多數(shù)國(guó)家在普通法院之外設(shè)立行政法院處理行政訴訟案件，而普通法院則負(fù)責(zé)審理民事案件。在法國(guó)對(duì)于暴力行為以外的行政行為，無(wú)論是行政條例還是行政處理，普通法院均無(wú)權(quán)判斷其合法性，必須由行政法院裁決。在德國(guó)，民事法院遇到行政訴訟的先決問題時(shí)，必須中止文案民事訴訟，將有關(guān)先決問題送交行政法院裁判。主要理由是管轄權(quán)的相互尊重。參見王名揚(yáng)《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第595頁(yè)。（2）日本的做法：在行政行為的效力被撤銷之前，法院在民事訴訟中不得作出與該行政行為效力相矛盾的判決。28. [日]室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第95頁(yè)。（3）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法：民事法院是否可以判斷行政行為的效力，取決于行政行為效力問題在進(jìn)入民事法院之前是否已訴至行政法院。如果行政法院已經(jīng)先于民事法院受理該爭(zhēng)議，則民事法院應(yīng)當(dāng)中止民事訴訟，否則民事法院可以逕行對(duì)行政行為的效力作出判斷。29. 臺(tái)灣“行政訴訟法”第12條規(guī)定：“民事或行政訴訟之裁判，以行政處分是否無(wú)效或違法為據(jù)者，應(yīng)依行政爭(zhēng)訟程序確定之。前項(xiàng)行政爭(zhēng)訟程序已經(jīng)開始者，于其程序確定前，民事或刑事法院應(yīng)停止其審判程序?！?/p>

在我國(guó)大陸，如果行政行為的效力構(gòu)成民事訴訟解決的前提，對(duì)這一問題的解決思路是原則上應(yīng)先中止民事訴訟。主要理由為：每個(gè)審判業(yè)務(wù)庭的審判權(quán)限不同，法律亦未規(guī)定民事訴訟可對(duì)行政爭(zhēng)議附帶審查的情形，行政行為的效力只能行政訴訟來(lái)確定。30. 《行政訴訟法》倒是對(duì)部分行政裁決案件可以采取行政附帶民事訴訟的審查方式做了明確規(guī)定?！缎姓V訟法》第61條規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。”而且反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出的是否構(gòu)成壟斷的處理決定，是行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)事實(shí)進(jìn)行全面調(diào)查，并結(jié)合相關(guān)專業(yè)知識(shí)進(jìn)行綜合判斷得出的結(jié)論。該行政行為具有公定力，非經(jīng)法定程序不能否定其效力。因此，在審理反壟斷民行交叉案件時(shí)，還應(yīng)遵循“誰(shuí)前提，誰(shuí)優(yōu)先”的原則，當(dāng)作為先決問題的行政行為處于行政訴訟程序時(shí)，應(yīng)中止民事訴訟程序，待行政爭(zhēng)議解決之后，再恢復(fù)民事案件的審理。31. 如宋治安訴無(wú)錫鍋爐廠一分廠專利侵權(quán)民事案件，載最高人民法院公報(bào)編輯部編：《最高人民法院公報(bào)最高人民法院公報(bào)典型案例全集》，警官教育出版社，第743頁(yè)。而在實(shí)踐中困惑最大的是，民事訴訟發(fā)生時(shí)，行政行為尚未進(jìn)入行政程序或行政訴訟程序?qū)ζ湫ЯM(jìn)行確認(rèn)，法院應(yīng)該如何處理法律未有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，法院對(duì)此情形的處理可以借鑒法、德、奧等國(guó)家的相關(guān)制度，當(dāng)壟斷引發(fā)的民事糾紛進(jìn)入法院之后，法院應(yīng)一律中止民事訴訟程序，由當(dāng)事人就相關(guān)先決問題請(qǐng)求有權(quán)行政機(jī)關(guān)或提起行政訴訟先行解決，待先決問題解決后，在重新恢復(fù)民事訴訟程序。32. 如前所述，由于反壟斷執(zhí)法專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所作的決定和認(rèn)定的事實(shí)具有較強(qiáng)的權(quán)威性。在經(jīng)營(yíng)者集中這專業(yè)性更強(qiáng)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)影響更大的領(lǐng)域內(nèi)，我國(guó)《反壟斷法》還專門規(guī)定了復(fù)議前置程序。在司法領(lǐng)域，國(guó)外立法廣泛承認(rèn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所作的事實(shí)認(rèn)定對(duì)于法院具有拘束力。在我國(guó)，除有相反證據(jù)證明外，法院對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所作認(rèn)定的事實(shí)也是給予尊重的。

反壟斷民行交叉案件的審理，應(yīng)遵循“誰(shuí)前提，誰(shuí)優(yōu)先”的原則。當(dāng)作為先決問題的行政行為處于行政訴訟程序時(shí)，應(yīng)中止民事訴訟程序。

THE DISCUSSION OF THE ANTI-MONOPOLY ADMINISTRATIVE LITIGATION WANGYAN

In China, There are two forms related to administrative litigation about anti-monopoly. The f rst is the litigation revolved around the antimonopoly action enforce the law which is made by the administrative or gans, that is to say the anti-monopoly administrative lit igation. The second is litigation revolved around the administrative monopoly, that is to say the anti-administrative monopoly litigation. This paper mainly discusses the substantive and procedural issues of the anti-monopoly administrative litigation of international trade disputes arising from the trials of cases, which provides a valuable reference to the trials of the anti-monopoly administrative cases.

Anti-monopoly administrative litigation; Substantive issues; Procedural issues

王巖，華東政法大學(xué)博士研究生，上海市高級(jí)人民法院審判員。