崔淑霞

（大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

論信訪問題的對策
——以大慶市城鎮(zhèn)調(diào)查為視角

崔淑霞

（大慶師范學(xué)院法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712）

信訪是公民維護(hù)權(quán)利的手段和途徑之一，不規(guī)范的信訪活動(dòng)已成為城市發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中的最大消極因素之一。結(jié)合大慶城鎮(zhèn)信訪實(shí)踐調(diào)查，分析正常信訪和非正常信訪實(shí)踐，針對信訪出現(xiàn)的諸多問題，進(jìn)行對策性研究，對我國信訪立法完善及信訪活動(dòng)的有序進(jìn)行均具有現(xiàn)實(shí)意義。

信訪；信訪立法；依法信訪

通過對大慶市A區(qū)B鎮(zhèn)人民政府所轄C村農(nóng)民近3年信訪情況的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：正常信訪和非正常信訪呈現(xiàn)逐年下降趨勢，特別是進(jìn)省、進(jìn)京越級信訪總量明顯下降。通過對大慶市某大型國有企業(yè)職工子女就業(yè)、職工采暖費(fèi)報(bào)銷等問題出現(xiàn)的團(tuán)體信訪的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)群體信訪雖然不是很多，但涉及人員多，影響大，信訪問題仍較為嚴(yán)峻。信訪是國家賦予公民控告、申訴的一項(xiàng)合法權(quán)利。如果解決不當(dāng)，嚴(yán)重影響社會和諧。在國家提倡“法治中國、法治政府”的今天，針對信訪出現(xiàn)的問題，規(guī)范信訪行為具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、信訪存在的問題

（一）信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置繁雜

根據(jù)我國信訪條例的規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立信訪工作機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，各級政府設(shè)置了信訪部門，在公安機(jī)關(guān)設(shè)置了信訪機(jī)構(gòu)，在檢察機(jī)關(guān)設(shè)置了控申科，在人民法院設(shè)置了申訴科，以及中國共產(chǎn)黨司法領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)即政法委也設(shè)置了信訪部門。另外，在司法機(jī)關(guān)還設(shè)置了公安局長、檢察長、院長信訪接待日等形式的接訪。

信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置多，必然導(dǎo)致各信訪部門在處理信訪事務(wù)時(shí)出現(xiàn)互相推諉，踢皮球式工作作風(fēng)，把信訪人視為無理取鬧，不顧信訪事由是否合理、合法，從主觀上沒有很好地定位和認(rèn)識。更有甚者，采取不予解釋和勸解工作，而是采取消極的不作為。信訪人疲于奔命，花費(fèi)大量時(shí)間和精力游走于各信訪部門之間，使得信訪進(jìn)入惡性循環(huán)的怪圈。近年來大慶市所轄信訪案件中，有少數(shù)案件是時(shí)間跨度長、具體情況復(fù)雜，雖經(jīng)多次處理，仍難以解決的疑難案件。部分已結(jié)案的信訪案件仍需做好穩(wěn)控工作，存在再一次信訪的可能性。

（二）信訪機(jī)構(gòu)無執(zhí)法權(quán)

根據(jù)我國信訪立法，信訪機(jī)構(gòu)在接待信訪工作中，處于“中轉(zhuǎn)”站的地位，在解決信訪問題方面并無執(zhí)法權(quán)，只能起到疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)和宣傳法制的作用。最終解決信訪人反映的問題，必須通過其他部門或渠道或程序來實(shí)現(xiàn)。因此，對于信訪人的無理纏訪、重復(fù)訪等，信訪機(jī)構(gòu)也無奈，這種程序影響了其應(yīng)盡的職責(zé)。

（三）信訪人過度依賴信訪

非正常信訪的根源在于幾千年中國封建社會的皇權(quán)至上的思想根源。“人治”大于“法治”觀念根深蒂固，很多公民認(rèn)為，機(jī)關(guān)越高就越能解決問題，官越大就越能解決問題，這都是“人治”影響的表現(xiàn)。

隨著國家對農(nóng)業(yè)重視的日益提高，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的廢除，土地補(bǔ)償?shù)日叩膶?shí)行，土地承包經(jīng)營權(quán)也越來越被農(nóng)民重視，以及大慶油田建設(shè)單位因油田產(chǎn)能建設(shè)，與被占地農(nóng)民之間發(fā)生糾葛。農(nóng)民就此信訪的問題集中體現(xiàn)在：第一，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于補(bǔ)償方面的政策變更頻繁，特別是在政策之間交替的階段，出現(xiàn)農(nóng)戶要求按照高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，占地單位認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。征地補(bǔ)償執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)兩項(xiàng)合計(jì)最低為征用前三年平均年產(chǎn)值的10倍，最高可達(dá)30倍。但調(diào)研實(shí)踐發(fā)現(xiàn)大部分征地竟然是按照國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)摹５诙?，臨時(shí)占地與永久占地之爭。第三，占地單位違法征地，即先占地后辦理征地手續(xù)。第四，農(nóng)戶與村委會之間土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛。解決這些問題，許多農(nóng)民不是通過法律手段，而是只靠上訪，甚至是進(jìn)京上訪。

（四）信訪責(zé)任虛置

我國信訪條例雖然用了9個(gè)條款規(guī)定了信訪機(jī)關(guān)工作人員的行政、刑事責(zé)任，但是在信訪實(shí)踐中，信訪機(jī)構(gòu)之間互相“踢皮球”現(xiàn)象、不作為現(xiàn)象嚴(yán)重，依法追究有關(guān)人員責(zé)任的，并不多見。正因?yàn)槿绱耍旁L機(jī)構(gòu)工作效率低，群眾信訪問題久拖不決等問題才頻繁出現(xiàn)。借鑒國外相關(guān)立法，建立單獨(dú)的督察機(jī)構(gòu)，信訪機(jī)構(gòu)工作效率會明顯不同。

（五）信訪人忽視依法解決問題

信訪人的觀念是信訪中解決問題的關(guān)鍵。如果當(dāng)事人忽視法律程序,專注于通過信訪來維護(hù)自己的權(quán)益,是不適當(dāng)?shù)?。如果這種導(dǎo)向使信訪人認(rèn)為，信訪是解決所有問題的唯一途徑，則是偏激的，不適當(dāng)，也是不客觀的。當(dāng)引發(fā)糾紛的事由涉及法律層面的話，僅靠信訪往往無法解決。此時(shí)走司法程序應(yīng)是正確選擇。很多信訪人之所以選擇重復(fù)訪、常年訪，甚至于把信訪作為唯一的解決問題的手段，原因很多，其中之一是依法解決問題的觀念沒有樹立。

二、解決信訪問題的對策

（一）加強(qiáng)基層干部的思想、作風(fēng)建設(shè)

控制信訪源頭是減少信訪的關(guān)鍵。大量的信訪問題出現(xiàn)在基層，所以解決問題要在基層。而且基層信訪部門是信訪人居住地，方便開展工作，也會提高工作效率。只有解決在基層，才能減少省級及國家信訪部門不應(yīng)有的工作，從而將信訪解決在萌芽狀態(tài)。

要想做好這一工作，就必須加強(qiáng)農(nóng)村和城市基層組織干部的思想、作風(fēng)建設(shè)。通過宣傳和培訓(xùn)等方式，提高基層干部依法行政、依法辦事的觀念和法律水準(zhǔn)。加強(qiáng)信訪工作人員的工作態(tài)度，不得以不作為方式對待常年信訪人員。信訪工作人員應(yīng)當(dāng)耐心、積極地做好群眾的思想工作，做好解釋、疏導(dǎo)、宣傳法制等工作。

（二）大力開展普法活動(dòng)

通過普法教育，提高公民依法維護(hù)自身合法權(quán)益的意識。特別要讓廣大公民認(rèn)識到，無理、無休止地信訪付出的成本需要斟酌和考量，要理性信訪，要依法信訪。告知纏訪、重復(fù)訪的弊端，指出依法解決問題的必要性和必然性。

作為信訪部門，在處理信訪時(shí)，要堅(jiān)持實(shí)事求是、公平正義的原則，既不能無原則地遷就信訪人，也不允許置群眾信訪于不顧、失職、贖職。否則可能引起許多繼發(fā)矛盾，嚴(yán)重影響今后的穩(wěn)定。［3］

（三）抓好信訪機(jī)關(guān)的制度建設(shè)

第一，構(gòu)建責(zé)任落實(shí)工作體系。實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)全責(zé)、直接抓，部門主管具體抓，信訪值班人員責(zé)任問責(zé)制的工作機(jī)制。不斷提高信訪事項(xiàng)的辦理效率，健全受理、交辦、督辦、回復(fù)群眾信訪事項(xiàng)等工作的具體制度，確保群眾的權(quán)益主張得到高效率的處理。堅(jiān)持將信訪工作納入到年終目標(biāo)考核，根據(jù)考核結(jié)果兌現(xiàn)補(bǔ)貼、工資、獎(jiǎng)金。充分發(fā)揮基層信訪部門的作用，加大對交辦信訪案件的督查、督辦力度。

第二，建立專項(xiàng)信訪案件處理制度。做好重復(fù)信訪、常年信訪等案件的專項(xiàng)治理，組織專門力量對重復(fù)信訪案件進(jìn)行全面清理，深入分析審核案情，把解決信訪訴求與解決生活困難、做好思想工作與加強(qiáng)法制教育和依法處理結(jié)合起來，實(shí)行具體問題具體分析，著力解決好當(dāng)前群眾反映強(qiáng)烈的焦點(diǎn)問題。

第三，進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急措施。針對少數(shù)信訪人員在國家兩會召開或國慶節(jié)等重大節(jié)假日采取鬧訪、團(tuán)訪、沖擊政府等非正常訪的情況，認(rèn)真研究、思考相應(yīng)的措施。逐人落實(shí)穩(wěn)控措施，對訴求合理的要及時(shí)交由有關(guān)部門予以解決，對要求過高的注重說服和教育，對無理糾纏的要耐心解釋和宣傳法制。對觸犯法律的依法交司法部門予以追究法律責(zé)任。

（四）依法解決信訪問題

《中央政法委員會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》針對當(dāng)前一些涉法涉訴信訪反復(fù)申訴的問題，第一次從中央高度提出了建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度，明確了信訪終結(jié)機(jī)制的適用范圍、條件和程序，解決非正常信訪應(yīng)當(dāng)依法有序，不能無原則、無法制，不能沒有理性和規(guī)則意識。作為政府，在信訪工作中應(yīng)當(dāng)起到表率作用，在信訪工作中同樣要依法有序。因此，要引導(dǎo)群眾通過司法來解決問題，走法律程序才是法治之道，才能從根本上解決問題［4］。

（五）律師參與信訪工作

1.律師參與是信訪問題變化的現(xiàn)實(shí)需要。伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，農(nóng)村土地等資源整合或分配帶來的矛盾凸顯，信訪由原來的“單訪”轉(zhuǎn)化為“群訪”，也出現(xiàn)了正常信訪和非正常信訪情形。非正常信訪事件起因是土地承包權(quán)糾紛、土地征用引發(fā)的占地補(bǔ)償糾紛、農(nóng)民工勞資糾紛、工程建設(shè)補(bǔ)償、社會勞動(dòng)保障等因素引發(fā)的信訪案件較多。另外，近年來較突出的信訪事件有兩個(gè)：某國有大型企業(yè)職工子女就業(yè)分配問題，由于以往該國有企業(yè)給予職工子女就業(yè)分配的待遇，但近幾年，隨著市場化用工的趨勢發(fā)展，該國有企業(yè)面向全國招聘，引起該企業(yè)職工多人多次在區(qū)、市政府門前群訪。還有市某國有大型企業(yè)職工取暖費(fèi)報(bào)銷信訪出現(xiàn)團(tuán)體訪情況。該企業(yè)將大齡青年和離異人員的取暖費(fèi)給予一半報(bào)銷的政策，而其他職工正常依照法律規(guī)定享受全部報(bào)銷的待遇，該政策明顯違反我國勞動(dòng)立法，是對職工的歧視待遇，是不依法辦事的典型。在市以上城鎮(zhèn)信訪實(shí)際調(diào)查者中，涉及土地法、房地產(chǎn)、公司法、刑法等領(lǐng)域的專門知識，單靠政府信訪部門是不能適應(yīng)的。因此，建立律師介入信訪機(jī)制是十分必要的。

2.“大調(diào)解”格局下的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為律師介入提供了良好契機(jī)。大慶市按照中央精神，出臺了“五大調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)的意見”，其中之一就是中介組織調(diào)解。律師事務(wù)所是為社會提供法律服務(wù)的專業(yè)中介組織，調(diào)解能力更強(qiáng)，水平更高，更具說服力。律師及律師事務(wù)所在處理非正常信訪問題過程中，通過調(diào)解方式可以讓信訪人放棄纏訪，而進(jìn)入訴訟程序并運(yùn)用法律手段解決問題，或消化掉一些可能將進(jìn)入訴訟的棘手問題。

3.律師角色介入信訪具有優(yōu)勢。律師介入信訪，與信訪群眾具有身份平等性，便于對話，易于溝通，消除對立情緒。同時(shí)，律師具有專業(yè)知識，解答問題，提出解決方案，具有信服力。另外，律師又具有中立性，能夠獲得政府、群眾兩方面的信任。

信訪是公民維護(hù)權(quán)利的手段和途徑之一，信訪也成為國家與民眾連接的紐帶。在我國建設(shè)法治中國的今天，無論是信訪機(jī)關(guān)還是信訪人都必須思考的一個(gè)問題是：如何面對目前實(shí)踐中出現(xiàn)的信訪活動(dòng)。作為信訪機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高認(rèn)識，不宜將信訪人當(dāng)作洪水猛獸，應(yīng)當(dāng)通過信訪了解群眾關(guān)注的問題，思考如何更好地為信訪人服務(wù)，履行法定職責(zé)。作為信訪人，依法信訪成為其理性選擇。

［1］李廣深,賈國勇.關(guān)注在京信訪者［J］.檢察風(fēng)云，2005，（7）：20.

［2］于建嶸.信訪的制度性缺失及其政治后果［J/OL］.中國農(nóng)村研究網(wǎng)（http://www.ccrs.Org.cn）2005-01-22.

［3］陳小君，張紅，李棟，等.涉農(nóng)信訪：社會穩(wěn)定研究［M］.中國政法大學(xué)出版社，2011：196.

［4］王勝.法治是解決信訪的治本之策［J］.海南人大，2005，（6）：35.

〔責(zé)任編輯：宋洪德〕

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A

1002-2341（2015）05-0127-03

2015-08-05

大慶市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目課題“大慶信訪問題及對策”，項(xiàng)目編號：DSGB2015115

崔淑霞（1965-），女，黑龍江牡丹江人，副教授，碩士學(xué)位，主要從事民商法學(xué)方面的研究。