王曉琴

（中共大慶市委黨校科研處，黑龍江 大慶 163313）

農(nóng)民工市民化的大慶戶籍制度改革研究

王曉琴

（中共大慶市委黨?？蒲刑帲邶埥?大慶 163313）

在農(nóng)民工市民化過程中，探索大慶戶籍制度改革的方向和重點具有重要的現(xiàn)實意義。從大慶市農(nóng)民工市民化過程中戶籍制度改革存在的問題入手，提出從保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工的土地財產(chǎn)收益、完善社會保障體系、探索城市融入新機制、完善公共財政體制等方面進行戶籍制度改革。

大慶市；農(nóng)民工市民化；戶籍制度改革

在農(nóng)民工市民化過程中，探索大慶戶籍制度改革的方向和重點,對于大慶實現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化、推進大慶經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型升級、促進大慶社會融合等方面具有重要的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)民工市民化過程中戶籍制度改革存在的問題

自2011年以來，大慶市在全省率先推行了以流動人口服務(wù)管理居住證制度為載體的戶籍制度改革。大慶市戶籍制度的改革做法，對農(nóng)民工市民化的進程起到了積極的促進作用，但是在大慶戶籍制度改革的過程中，仍然存在一定的障礙與問題。

（一）農(nóng)村退出機制缺乏有效激勵

目前大慶市農(nóng)民工走出農(nóng)村到城市落戶不需要拿“土地?fù)Q戶籍”，也就是說農(nóng)民工擁有城鎮(zhèn)戶口的同時還擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。這項舉措與2014年7月出臺的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》相一致，應(yīng)該說大慶的做法是走在前列的。但農(nóng)民工進城落戶的意愿仍不強烈，除為了讓子女享受優(yōu)質(zhì)教育資源的農(nóng)民工選擇進城落戶之外，絕大多數(shù)農(nóng)民工會選擇“進城打工，不遷戶口”。這說明農(nóng)民工雖然選擇進城生活，但他們依然對土地有很深厚的感情，土地仍舊是保障他們基本生活的最后一道防線。首先，在土地沒有確權(quán)登記頒證之前，農(nóng)民工對于“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久保持不變”的改革新政并不十分明確。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)農(nóng)民工只知道現(xiàn)有的農(nóng)村承包政策是30年不變，至2027年到期。至于到期后，轉(zhuǎn)戶后的農(nóng)民工能否繼續(xù)擁有土地并不清楚，但他們知道若不轉(zhuǎn)戶就能終身擁有土地。所以，如果城市戶籍沒有足夠強大的吸引力，農(nóng)民工絕對不愿意放棄在農(nóng)村的土地，因為農(nóng)民工非常清楚土地未來不可估計的升值空間。其次，一般來講，農(nóng)民工進城務(wù)工或經(jīng)商會把自家的土地流轉(zhuǎn)。目前大慶市農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)價格以每畝400～800元不等（不包括國家的糧食補貼）。假設(shè)1戶以3口人計算，平均擁有土地13畝，每年可以得到土地流轉(zhuǎn)收入1萬元左右，這部分靠土地流轉(zhuǎn)得來的收入并不能切實提高農(nóng)民工在城市生活的質(zhì)量。從經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)，由于城市房價和生活成本比較高，農(nóng)民工多數(shù)會選擇進城打工賺錢回農(nóng)村消費，而不是舉家遷至城市落戶。所以，必須探尋一條有效的農(nóng)民工退出農(nóng)村的補償機制，讓農(nóng)民工在城市可以體面地生活。

（二）社會保障仍與城鎮(zhèn)居民存在差距

大慶現(xiàn)有的戶籍政策規(guī)定：在大慶市區(qū)內(nèi)有合法穩(wěn)定職業(yè)及合法穩(wěn)定住所（含租賃），連續(xù)繳納養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險3年以上，年齡在45周歲以下（外來投資企業(yè)的管理人員年齡可放寬到60周歲）的外來務(wù)工人員，可一次性為本人及與其共同生活的配偶、未婚子女（年齡限25周歲以下）落戶。這種落戶條件幾乎是“零門檻”，但仍沒能有效地促進農(nóng)民工落戶城市。為了能保障流動人口合法權(quán)益，大慶市于2011年率先在全國地級城市推行了“居住證”管理制度，外來務(wù)工人員憑借著“居住證”可享有住房保障、子女就學(xué)、社會保險、婦幼保健等福利待遇，與擁有大慶戶籍的本地人基本相同。這可以說是大慶戶籍史上的一次重大變革，對于促進大慶地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的作用。但農(nóng)民工所享有的社會保障水平仍與城鎮(zhèn)居民存在差距。

下面僅從養(yǎng)老保險水平分析二者的差距。一是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險：擁有大慶戶籍的農(nóng)民工均可以參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。按照現(xiàn)行政府補貼標(biāo)準(zhǔn)計算，假設(shè)參保人選擇了年繳費200元的繳費檔，繳費15年后，其月領(lǐng)養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金（暫時為55元/月）+個人賬戶總額（個人繳費額+政府補貼+個人賬戶存儲利息）÷139。即：月領(lǐng)養(yǎng)老金=55+（200×15+40×15+利息）÷139，約為82元。二是城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險：這類養(yǎng)老保險所指的參保對象是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工在城市是個體工商戶、自由職業(yè)者和靈活就業(yè)人員。達到規(guī)定條件的，可以享受與城鎮(zhèn)企業(yè)職工同等的養(yǎng)老保險待遇。繳費標(biāo)準(zhǔn)以全省職工月平均工資為基數(shù)，按20％的比例繳費。其月領(lǐng)養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金。基礎(chǔ)養(yǎng)老金=（全省上年度在崗職工月平均工資+本人指數(shù)化月平均繳費工資）/2×繳費年限×1％；個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶儲存額/個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)（50歲為195月、55歲為170月、60歲為139月）。從現(xiàn)實的情況來看，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工的養(yǎng)老金水平按最高標(biāo)準(zhǔn)計算也不及城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的二分之一，差距明顯。除此之外，在住房保障、最低生活保障、醫(yī)療保險、工傷保險、子女教育等方面均與城鎮(zhèn)居民有差距。

（三）城市融入存在困難

農(nóng)民工融入城市不是簡單地由農(nóng)村戶口變?yōu)槌鞘袘艨?，還包括農(nóng)民工在城市的社會關(guān)系、人際關(guān)系、生活方式、價值觀念等的融合與統(tǒng)一。雖然現(xiàn)在從社會環(huán)境和微觀政策環(huán)境上看，農(nóng)民工進城生活沒有太大阻礙，也不存在明顯的城鎮(zhèn)居民排外的現(xiàn)象，且部分農(nóng)民工已經(jīng)做好了在城市長期生活的準(zhǔn)備，但農(nóng)民工融入城市仍存在一定的困難。首先，社區(qū)文化融入存在困難。社區(qū)文化融入旨在幫助農(nóng)民工從心態(tài)上由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，建立較為寬泛的社交圈，獲得良好的發(fā)展平臺。從人際交往來看，農(nóng)民工的交際圈子一般限于血緣和地緣，與城市居民幾乎沒有深層次的交往。他們的社交圈子基本由同鄉(xiāng)構(gòu)成，多數(shù)沒有參加過社區(qū)組織的集體活動，這就阻礙了農(nóng)民工在城市的社區(qū)文化融入。目前大慶市多數(shù)社區(qū)都會經(jīng)常組織一些關(guān)愛農(nóng)民工的活動，比如利用節(jié)日契機為轄區(qū)的農(nóng)民工組織慰問演出，開展法制宣傳、司法援助、衛(wèi)生知識講座及其他娛樂活動。但由于農(nóng)民工普遍受教育程度比較低、工作強度大、作息時間不固定等因素影響，參與社區(qū)的活動較少，業(yè)余生活匱乏。其次，社區(qū)政治融入存在困難。目前，大慶市戶籍制度改革沒有涉及到農(nóng)民工融入城市后的政治權(quán)益問題。以大慶市薩爾圖區(qū)某社區(qū)為例，該社區(qū)共有農(nóng)民工3066人，在社區(qū)委員會換屆選舉中，有708個農(nóng)民工登記為選民，但社區(qū)委員會委員和社區(qū)居民代表都沒有農(nóng)民工。這在一定程度上影響了農(nóng)民工利益訴求的表達，不能切實保障農(nóng)民工的合法政治權(quán)益。為了讓農(nóng)民工充分行使民主權(quán)利，要加強農(nóng)民工的社區(qū)政治融入。

（四）地方政府支付缺乏持續(xù)機制

農(nóng)民工市民化的成本是指實現(xiàn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居所需要的各項經(jīng)濟投入，也即要讓農(nóng)民工享有與本地市民相同的各項權(quán)利和公共服務(wù)所需的公共投入。［1］在戶籍制度改革中，地方政府為了農(nóng)民工能順利退出農(nóng)村、進入和融入城市所提供的經(jīng)濟補償和公共服務(wù)財政支付水平，體現(xiàn)了地方政府的公共財政支付能力。［2］在公共財政支出方面，主要包括養(yǎng)老保險成本、醫(yī)療保障成本、農(nóng)民工隨遷子女教育成本、民政部門的其他社會保障支出、社會管理費用和保障性住房支出等。國務(wù)院發(fā)展研究中心的《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報告稱：“一個典型農(nóng)民工市民化（包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口）所需的公共支出成本總共約8萬元左右。其中，遠(yuǎn)期的養(yǎng)老保險補貼平均約為3.5萬元，住房和義務(wù)教育等一次性成本約為2.4萬元，每年的民政救助等社會保障及公共管理成本平均約為560元?！保?］中國發(fā)展研究基金會（2010）認(rèn)為中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元左右。農(nóng)民工市民化的財政成本支付過程是長短期相結(jié)合的，并不是需要一次性投入，而是伴隨著農(nóng)民工市民化的過程。短期來看，義務(wù)教育和保障性住房是主要支出。長期來看，養(yǎng)老保險補貼是主要支出。其中義務(wù)教育和保障性住房的支出占總成本的30％左右，養(yǎng)老保險補貼約占總成本的40％～50％，但養(yǎng)老保險補貼受養(yǎng)老金支出政策的影響很大。從目前的情況看，養(yǎng)老金缺口很大，若沒有財政補助，則會收不抵支。而大慶市政府對農(nóng)民工市民化的成本支付并沒有形成持續(xù)機制，需要不斷探索。

二、農(nóng)民工市民化的戶籍制度改革對策

大慶市現(xiàn)有的戶籍政策旨在提高農(nóng)民工的合法權(quán)益，享有城市的基本公共服務(wù)，著力提高城市化水平。但從實際情況來看，沒能從根本上解決城鄉(xiāng)戶籍的福利差異。今后的戶籍改革必須要消除戶籍制度的利益痕跡，以提供均等化的公共服務(wù)和保障居民的遷徙自由為目的。

（一）保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工的土地財產(chǎn)收益

土地對農(nóng)民的重要性不言而喻，農(nóng)民對土地的依賴與生俱來。實踐表明，農(nóng)民工進入城市生活并不愿意放棄固有的土地。所以，為了能提高農(nóng)民進城的積極性必須首先保障農(nóng)民工的土地財產(chǎn)收益。

1.創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。要進一步完善土地流轉(zhuǎn)市場、建立健全土地流轉(zhuǎn)機制。在縣（區(qū)）、鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為農(nóng)民做好土地流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)，做好土地流轉(zhuǎn)的政策咨詢，建立土地流轉(zhuǎn)的信息收集與發(fā)布平臺，指導(dǎo)農(nóng)民工簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并化解各種因土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的糾紛。對土地進行科學(xué)評估，建立健全土地流轉(zhuǎn)價格的市場形成機制，農(nóng)民可以自主定價，但要參考政府指導(dǎo)價，按照供需關(guān)系確定土地流轉(zhuǎn)的市場價格，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地使用權(quán)的資本化。

2.建立土地金融制度。為了保障農(nóng)民工獲得持續(xù)的土地財產(chǎn)收益，實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，大慶市可以借鑒發(fā)達國家的土地金融制度，設(shè)立農(nóng)村土地銀行。農(nóng)村土地銀行，是指相應(yīng)政府機構(gòu)建立的主要負(fù)責(zé)存貸農(nóng)村土地及與經(jīng)營土地有關(guān)的長期信用業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)。［3］其運作模式是：農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作組織采取銀行運作模式，農(nóng)民自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)存入“土地銀行”，收取存入“利息”，“土地銀行”再將土地劃塊后貸給愿意種植的農(nóng)戶，收取貸出“利息”，種植農(nóng)戶則按照“土地銀行”要求進行種植，從而實現(xiàn)土地的規(guī)模化、集體化、集約化經(jīng)營。對于農(nóng)民工來講，不但獲得務(wù)工收入，還能獲得土地流轉(zhuǎn)收益和土地銀行的利益分配，這樣會大大提高其市民化能力。

（二）進一步完善社會保障體系

雖然關(guān)于農(nóng)民工的社會保障政策在不斷趨于完善，但不能回避的現(xiàn)實是農(nóng)民工社會保障享有率依然不高，市民化進程緩慢。目前，大慶市農(nóng)村和城市仍然不是統(tǒng)一的社會保障體系，而是二元分割的狀態(tài)，其保障標(biāo)準(zhǔn)和水平仍有很大的差距。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工的社會福利均等化是社會保障的終極目標(biāo)。在制定農(nóng)民工的社會保障制度方面，要有整體性概念，確保社會保障制度的公平正義,提高社會保障效益，建立適合農(nóng)民工特點的各項社會保險制度。

1.完善農(nóng)民工工傷保險制度和健全工傷保險糾紛的調(diào)解機制。當(dāng)前，農(nóng)民工參加工傷保險比率不高，但工傷事故卻頻發(fā)，一旦發(fā)生工傷，便會使其生計陷入困境。所以，要嚴(yán)格執(zhí)行《工傷保險條例》，保證企業(yè)為農(nóng)民工繳納工傷保險，且對工傷事故負(fù)全責(zé)。

2.完善農(nóng)民工醫(yī)療保險制度。農(nóng)民工因流動性強、收入水平低，對參加醫(yī)療保險的意義認(rèn)識不足，健康意識淡薄，參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的積極性不高。因新型農(nóng)村合作醫(yī)療保費低，所以大多數(shù)農(nóng)民工選擇參加這類保險，但現(xiàn)在新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城市職工醫(yī)療保險制度還沒能有效地銜接，二者報銷標(biāo)準(zhǔn)與補貼數(shù)額都存在很大差距。建議政府為農(nóng)民工開辟綠色通道，對持有大慶市“居住證”的農(nóng)民工給予相應(yīng)的醫(yī)療救助，建立針對農(nóng)民工的大病醫(yī)療保險和農(nóng)民工社會救助基金，為農(nóng)民工提供健康醫(yī)療保障。

3.完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。政府應(yīng)為農(nóng)民工制定統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城市職工基本養(yǎng)老保險有效銜接。根據(jù)城鎮(zhèn)居民生活水平、工資水平的變化，對農(nóng)民工的養(yǎng)老金進行動態(tài)調(diào)整，以切實保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

4.完善農(nóng)民工失業(yè)保險制度。為提高失業(yè)人員的生活標(biāo)準(zhǔn)，大慶市2012年上調(diào)了失業(yè)保險金，市區(qū)失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至每人680元/月，居于全省首位。但由于多數(shù)用工單位沒有為農(nóng)民工繳納失業(yè)保險，農(nóng)民工自身又缺乏失業(yè)保障意識，所以農(nóng)民工享受失業(yè)保險的少之又少。建議大慶市農(nóng)民工失業(yè)保險借鑒福建雙軌制模式,即“農(nóng)民工個人交納失業(yè)保險費的,失業(yè)時實行同城鎮(zhèn)職工相同的失業(yè)保險待遇；而農(nóng)民工個人不交納失業(yè)保險費的,失業(yè)時一次性支付失業(yè)補助金,標(biāo)準(zhǔn)為法定最低工資的60％”。［4］

（三）探索城市融入新機制

農(nóng)民工融入城市是農(nóng)民工生存方式變革的必然選擇，需要政府部門和全社會的共同努力。由于戶籍制度改革與農(nóng)民工的心理融入并不完全對等，導(dǎo)致一些農(nóng)民工雖實現(xiàn)了身份上轉(zhuǎn)戶，但心理上不能融入城市的現(xiàn)象。一方面由于農(nóng)民工在城市生活面臨生存壓力大，工作強度大，閑暇時間少，又缺乏主動參與的意識和維權(quán)意識，降低了轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工融入城市的期待；另一方面由于現(xiàn)有的政策體系不完善，對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工融入城市的需求無力回應(yīng)，導(dǎo)致了轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工的融入社會水平較低。所以，在戶籍制度改革過程中，要探索符合農(nóng)民工特點的城市融入機制，讓農(nóng)民工真正的從心理上融入城市。

1.切實提高農(nóng)民工的社會政治地位，體現(xiàn)對農(nóng)民工的人文關(guān)懷。通過媒體等宣傳農(nóng)民工對城市發(fā)展的重要意義，吸引全社會共同關(guān)注農(nóng)民工權(quán)益，規(guī)范與監(jiān)督用工單位的用工行為，并引導(dǎo)其履行社會責(zé)任。同時，要保障農(nóng)民工參與管理社會事務(wù)的民主政治權(quán)利，暢通農(nóng)民工利益訴求渠道?？梢韵葟纳鐓^(qū)做起，讓農(nóng)民工行使社區(qū)的選舉權(quán)利和社區(qū)相關(guān)事務(wù)的決策管理權(quán)利，這種做法是保障農(nóng)民工從心理上接納自己主體身份和城市文明的重要渠道。

2.建立健全社區(qū)互動機制，增強城市居民與轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工的交往意識。農(nóng)民工融入城市分為經(jīng)濟層面、社會層面、心理和文化層面?，F(xiàn)在農(nóng)民工與城市居民的互動，多集中表現(xiàn)在經(jīng)濟層面，而在社會和文化層面的互動較少。所以，社區(qū)要創(chuàng)造條件組織農(nóng)民工與社區(qū)居民的各種交流活動，讓農(nóng)民工積極參與，以拉近農(nóng)民工與城市居民的距離，培養(yǎng)農(nóng)民工對城市的歸屬感與認(rèn)同感。

（四）完善公共財政體制

提供各種公共服務(wù)是政府在農(nóng)民工市民化過程中的重要職責(zé)。為此，應(yīng)該建立起有效的財政保障機制，以保障農(nóng)民工順利轉(zhuǎn)化為市民。

1.完善轉(zhuǎn)移支付制度。政府部門應(yīng)根據(jù)實際情況合理界定財權(quán)和事權(quán)，進一步完善中央政府和地方政府間縱向轉(zhuǎn)移支付制度，進一步加大中央和省政府對于農(nóng)民工融入城市的資金支持力度，必要時可以建立跨省（市）的農(nóng)民工專項財政轉(zhuǎn)移支付制度，以有效彌補大慶市為農(nóng)民工提供各項公共服務(wù)時出現(xiàn)的資金缺口和能力缺口。

2.建立多元可持續(xù)的資金保障機制。農(nóng)民工市民化的資金來源不能僅依靠政府，要有效利用社會資金，充分發(fā)揮各類慈善機構(gòu)、基金會等各類民間組織的力量，通過政府、企業(yè)或社會組織、個人共同分擔(dān)，通過市場、農(nóng)村土地等手段，構(gòu)建多元的籌資渠道，以緩解政府的財政壓力。市政府應(yīng)把農(nóng)民工市民化的相關(guān)資金投入納入到地方年度財政預(yù)算當(dāng)中，以保障農(nóng)民工市民化的資金供給，杜絕為發(fā)展地方經(jīng)濟而忽略社會建設(shè)，損害農(nóng)民工社會保障權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。

［1］栗占勇.農(nóng)民工市民化政府需要多少成本？［N］.燕趙都市報，2013-04-14（5）.

［2］劉春鑫.農(nóng)民工市民化過程中的戶籍制度改革研究——以重慶市為例［D］.重慶大學(xué)，2012.

［3］李淑妍.農(nóng)民工市民化視角下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究［D］.遼寧大學(xué)，2013.

［4］齊艷華.農(nóng)民工失業(yè)保險制度完善對策［J］.人民論壇，2013，（17）.

〔責(zé)任編輯：席書濤〕

D631.42

A

1002-2341（2015）05-0088-04

2014-11-30

大慶市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“基于農(nóng)民工市民化的大慶戶籍制度改革研究”，項目批準(zhǔn)號：DSGB2014154

王曉琴（1982-），女，黑龍江齊齊哈爾人，副主任，副教授，主要從事管理學(xué)與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究。