廖 建 祥

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

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論政府職能轉(zhuǎn)變的“藍海戰(zhàn)略”

廖 建 祥

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

改革開放以來，我國數(shù)次推行行政體制改革，但效果都不太明顯。如何深化政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)允俏覈叫杞鉀Q的問題。新公共管理主張將私人部門的管理方式及市場機制引入到公共部門。實行戰(zhàn)略管理，實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型無疑是一種新的思路。企業(yè)戰(zhàn)略管理中的“藍海戰(zhàn)略”同我國政府職能轉(zhuǎn)變的問題有著許多的契合之處，從這個全新的角度，進行分析和闡述，為我國實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變提供新的理論依據(jù)。

政府；職能；轉(zhuǎn)變；藍海戰(zhàn)略

改革開放以來，我國數(shù)次推行行政體制改革，政府職能轉(zhuǎn)變始終被置于十分重要和突出的位置。三十多年來,政府經(jīng)濟職能日益明確，社會管理與公共服務(wù)職能也有所凸顯。但是，中國行政管理體制仍未徹底實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟時代的管制型、全能型政府向市場經(jīng)濟時代的監(jiān)管型和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府履職過程中存在的“越位”“缺位”“錯位”現(xiàn)象仍大量存在，政府職能轉(zhuǎn)變中的一些深層次問題仍未得到根本解決[1]。隨著時間的推移，這些問題的嚴(yán)重性也日益顯現(xiàn)，成為了我國深化政府職能轉(zhuǎn)變過程中必須直面卻又難啃的“硬骨頭”。

1 政府管理空間下的“紅?！焙汀八{海”

“藍海戰(zhàn)略”這一概念由W．錢·金和勒妮·莫博涅于2005年在二人合著的《藍海戰(zhàn)略》一書中提出。“藍海戰(zhàn)略”認(rèn)為，當(dāng)今企業(yè)的市場空間可以分成兩個領(lǐng)域，即“紅?！焙汀八{?！?。“紅?！敝谐錆M競爭，雖然具有一定的規(guī)律和準(zhǔn)則，但總的來說還是個弱肉強食的世界；而“藍海”則代表一個尚未被開墾的空間市場，這里的游戲規(guī)則還沒有被制定，先進入的企業(yè)將會獲得主導(dǎo)權(quán)。

新公共管理主張在公共部門引入私人部門的管理方式及市場機制，實現(xiàn)公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變[2]。“藍海戰(zhàn)略”雖然是一種企業(yè)戰(zhàn)略管理理論，但其與政府部門的管理還是有著契合之處的，尤其對于我國的政府職能轉(zhuǎn)變工作具有一定的借鑒意義。在“藍海戰(zhàn)略”視角下，可以將政府的管理空間比作一片海域，其中一部分應(yīng)該是“紅?！?，以市場規(guī)則為主導(dǎo)，充滿著競爭，而另一部分應(yīng)該是“藍?！?，還沒有太多的競爭，也不應(yīng)該有太多的競爭。

在實際的行政體制改革工作中，世界各國基本都興起了一種“小政府，大社會”的政府改革理念。這種改革方向就是弱化政府在社會活動中的管理職能，充分發(fā)揮市場的自我調(diào)節(jié)能力，凡是市場自己能夠解決的問題，政府都不應(yīng)該加以過多的干涉。不可否認(rèn)，這種政府改革理念有其合理之處。通過改革，可以很有效地限制政府權(quán)力的膨脹，讓其他社會組織和公民在政治生活中發(fā)揮出更大的作用。英國首相卡梅倫上臺之后，推行的也正是這套政府改革理念，但是，種種跡象表明，英國的改革目前為止還不是很成功，遇到了重重的阻力，因此，國內(nèi)有學(xué)者稱英國的“大社會”計劃僅是水中撈月，緣木求魚，難切實際[3]。

雖然英國的改革并不是太成功，但是，“小政府，大社會”的改革理念對于我國的政府改革還是有著一定借鑒意義的。眾所周知，我國的政府在過去的很長一段時間里都是保持著一種“大政府”的形象，尤其是在經(jīng)濟領(lǐng)域更是如此，政府給予了過多的干預(yù)?！按笳钡男蜗蟛]有錯，從我國的具體國情和人民的實際需要來看，我國的政府就不能是國外所追求的“小政府”，而更應(yīng)該靠近的是一種能成為人民強有力靠山的“大政府”?？上?，在實際工作中，我國的許多地方官員都錯誤地理解了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的指導(dǎo)思想，將大量的資源投入到地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)之中，甚至于犧牲社會公共服務(wù)、環(huán)境治理等方面的投入，造成了許多的社會問題。在這種“大政府”的形象下，政府是不該管的管得太多了，而該管的卻又沒管到位。從“藍海戰(zhàn)略”的角度來說，就是政府在“紅?！钡穆毮苓^大了，而在“藍?！钡穆毮苓^小了。政府規(guī)模的大小，要看政府需要做的是什么事，能做多少事，做事效率如何[4]，應(yīng)從實際的需要出發(fā)來確定政府在各管理領(lǐng)域的規(guī)模和職能。因此，政府很有必要來改變這種職能不平衡的“大政府”形象，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府職能的有大有小，大小合適。

2 實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的建議

那么，關(guān)于該如何實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變這個問題，從“藍海戰(zhàn)略”中或許可以得到一些啟發(fā)。“藍海戰(zhàn)略”總共提出六項原則：重建市場邊界、注重全景而非數(shù)字、超越現(xiàn)有需求、遵循合理的戰(zhàn)略順序、克服關(guān)鍵組織障礙、寓執(zhí)行于戰(zhàn)略[5]。從這六項原則出發(fā)，結(jié)合我國政府的實際情況，可以推導(dǎo)出促進政府職能轉(zhuǎn)變的幾點建議。

2.1重新界定政府職能的邊界

我國政府目前的職能管理還很混亂，有的領(lǐng)域存在管理控制過為嚴(yán)格以及多頭管理等問題，老百姓要辦理一項業(yè)務(wù)往往要經(jīng)過層層審批程序，而出現(xiàn)不良后果后，各部門還會相互推諉責(zé)任。而在另外一些該由政府部門管理的領(lǐng)域，卻又不見其有所作為。因此，政府首先應(yīng)該做的就是重新界定其管理職能的邊界，重新界定哪里該是其應(yīng)該盡量退出的“紅?！?，哪里應(yīng)該是其應(yīng)該更多介入的“藍?！薄ｊP(guān)于這個問題，黨的十八屆三中全會已給出了答案。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提到要健全宏觀調(diào)控體系，全面正確履行政府職能等措施，可見，我國的政府已有意要削減其對經(jīng)濟領(lǐng)域的過度控制；另一方面，深化教育領(lǐng)域綜合改革，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度等措施，則是政府開始將更多的精力投入到社會公共服務(wù)領(lǐng)域的證明。這種對政府職能的重新界定，是我國政府給人民的全新解答。

2.2注重社會全局實際發(fā)展的需要

政府職能的實現(xiàn)歸根到底還是要看官員的表現(xiàn)，但是我國在過去很長一段時間里對官員績效考核的一個重要指標(biāo)就是GDP。不可否認(rèn)，這種考核方式有其合理性，但是，現(xiàn)在更多顯現(xiàn)的是其帶來的負面影響，例如樓市過熱、環(huán)境污染等問題，都有這種制度在深層次的影響。從人性假設(shè)理論的角度來說，人都有其利己的一面，就算是真正想要為民辦事的官員，想要獲得政績和上級的認(rèn)可，這樣做也是無可厚非的事。因此，要實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，讓政府成為一個真正為老百姓辦實事的政府，就有必要改革我國政府現(xiàn)行的官員考核制度，盡可能地對官員進行實地考核，長期考核，乃至終身考核，尤其是一些重要的崗位，更應(yīng)該如此。有功還是有過，一切從社會的實際發(fā)展情況出發(fā)。當(dāng)然，這樣無疑會加重政府的人事考核成本和難度，遠不如數(shù)字來得直觀高效，但從長期的效果及產(chǎn)生的負面影響來看，應(yīng)該還是比較值得的。

2.3加大投入，超越現(xiàn)有公共服務(wù)需求

除了盡可能地退出“紅?！保覈恼€應(yīng)該將其更多的注意力轉(zhuǎn)移到“藍?！薄鐣卜?wù)之中，這樣才能實現(xiàn)其職能的轉(zhuǎn)變。要做到這點，政府就應(yīng)該加大投入力度與工作力度。就拿我國的社會救助制度來說，很多城市都有流浪人員的救助站，但是，現(xiàn)在的情況往往是很多流浪人員寧愿在外乞討，也不愿去救助站。為什么會出現(xiàn)這種奇怪的現(xiàn)象？馬斯洛的需要層次理論已給出了答案。人是一種有多重需要層次的生物，救助站現(xiàn)在只能滿足他們最低層次的生理和安全上的需求，且這種滿足還只是暫時性的。在安徽、河南、云南、新疆等中西部地區(qū)的救助站40%還停留在收容后遣送回家的水平，后續(xù)的安置工作大多是一片空白[6]?？梢哉f是陷入了一種“流浪—收容—再流浪”的惡性循環(huán)。既然結(jié)果還是一樣，那些流浪者自然不會選擇去救助站，在外乞討，或許收入不高，生活不穩(wěn)，但是好在自由，從心理上也更容易被接受。因此，要改變這種現(xiàn)狀，政府就有必要提供更好的公共服務(wù)，加大在這方面的資源投入，以滿足民眾的更多需求，真正做到為人民服務(wù)。

2.4遵循順序，事先做好戰(zhàn)略分析

“藍海戰(zhàn)略”確定的戰(zhàn)略順序是按照買方效用、價格、成本、顧客接受四個方面進行的，其目的是為了使企業(yè)獲得更多利潤。政府雖然不是盈利組織，但為了更好地實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，提供公共服務(wù)，也是有必要事先進行戰(zhàn)略分析的。在提供公共服務(wù)時，可以事先進行相應(yīng)的調(diào)研，了解一些公共服務(wù)實際受眾的情況，進行相應(yīng)的定價，結(jié)合服務(wù)的成本因素，有些服務(wù)可以適當(dāng)收取一些費用，有些服務(wù)則需要完全免費，切合實際地提供好公共服務(wù)。

2.5克服來自組織的障礙

要實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，還必須克服來自組織的障礙。我國政府現(xiàn)行的組織制度無疑還存在著諸多問題。針對這些問題，首先要做的就是進行民主制改革。我國政府現(xiàn)行的制度大多還是行政首長負責(zé)制。在這種制度下，官員們只對上級負責(zé)，而不對人民負責(zé)，民眾對官員沒有直接的約束力，官員自然不會去關(guān)注什么民生，因此，有必要進行民主制的改革，讓民眾對政策的制定、執(zhí)行產(chǎn)生直接的影響。其次，政府的機構(gòu)體制也需要改革。目前來說，我國正在推行的大部制改革就是一個很好的方向，整合多個部門的市場監(jiān)管職能和資源，構(gòu)建起統(tǒng)一的大市場監(jiān)管體系，可以有效提升政府的服務(wù)管理水平和行政效率。最后，還應(yīng)該發(fā)展多元主體，尤其是非政府組織的力量。在對非政府組織扶持的同時，不去干涉其內(nèi)部的事務(wù)，讓其對社會負責(zé)，而不是對政府負責(zé)，這樣才能更好地實現(xiàn)其職能，幫政府分擔(dān)提供公共服務(wù)的工作。

2.6鞏固執(zhí)行，對機構(gòu)人員進行思想洗禮

最后，戰(zhàn)略執(zhí)行的關(guān)鍵還是在人員，為了確保戰(zhàn)略得到執(zhí)行，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，還需要獲得機構(gòu)所有人員的理解和支持。因此，就有必要事先改變機構(gòu)人員的認(rèn)識，對其進行思想教育?！八{海戰(zhàn)略”提出了三E原則：參與(Engagement)、解釋(Explanation)、清晰的預(yù)期(Clarity of Expectation)。置換到政府機構(gòu)中，在這個過程中，邀請參與可以理解為允許機構(gòu)人員對改革的內(nèi)容發(fā)表意見和反駁，表達對其的尊重；解釋原委則是讓所有的相關(guān)人員了解最終的戰(zhàn)略決策為何如此制定；明確期望是要對人員清晰講述新的規(guī)則，尤其是在如何評價業(yè)績和懲罰不佳的方面。以這三項措施，獲得機構(gòu)人員對改革的理解和支持，是一個必要的過程。

3 結(jié)語

“藍海戰(zhàn)略”作為一種新興的企業(yè)戰(zhàn)略管理理論，已被廣泛地用于現(xiàn)代企業(yè)管理之中，實踐證明，該戰(zhàn)略確實有其成功之處。新公共管理倡導(dǎo)將私人部門的管理方式引入到公共組織的管理之中，本文也從政府管理空間的角度找到了與“藍海戰(zhàn)略”的契合點，并嘗試將“藍海戰(zhàn)略”運用到政府職能轉(zhuǎn)變的問題之中。但是，政府畢竟不同于企業(yè)，“藍海戰(zhàn)略”理論對于政府的管理工作有多大的指導(dǎo)意義，仍需要更多的實踐加以檢驗。

[1]李燕,朱春奎,鄧川子.中國政府職能轉(zhuǎn)變研究評述：基于核心期刊論文(2001—2013)的文獻計量評估[J].新鄉(xiāng)學(xué)院學(xué)報,2015,32(1).

[2]陳振明.公共管理學(xué)——一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑(第二版)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2003:109.

[3]成曉葉,凌寧.英國保守黨的“大社會小政府”特點、困局及對中國的啟示[J].新東方,2013，(3).

[4]羅朝慧,丁彥敏.“小政府大社會”思想在我國行政改革中的三種認(rèn)識誤區(qū)[J].內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院學(xué)報：綜合版,2004,2(2).

[5]W.錢·金,勒妮·莫博涅.藍海戰(zhàn)略[M].北京:商務(wù)印書館,2005:1.

[6]高月玲,楊安志.關(guān)于流浪乞討人員救助管理工作的調(diào)研報告[J].社會福利,2008，(2).

責(zé)任編輯：李增華

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.06.016

2015-07-03

廖建祥(1990—)，男，福建順昌人，行政管理專業(yè)2013級碩士研究生。研究方向：公共管理理論與實踐。

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1674-6341(2015)06-0035-02