● 濰坊市奎文區(qū)編辦

目前，各地正在積極推動行政審批制度改革，其中，下放行政審批事項是一項重要內(nèi)容。在審批事項下放承接過程中，也出現(xiàn)了一些問題，制約審批制度改革的深入推進。本文重點結(jié)合山東省濰坊市奎文區(qū)的情況，分析了承接上級下放行政審批事項過程中遇到的實際問題，并提出一些認(rèn)識和思考。

一、行政審批事項下放承接的基本情況

1.承接數(shù)量。2014年，奎文區(qū)分4次共承接上級下放行政審批事項129項，其中大項96項，小項129項；承接省級下放事項占33.3%，承接市級下放事項占66.7%。截至目前，奎文區(qū)共有行政審批事項432項，承接下放事項的數(shù)量占總數(shù)的比例為29.86%。

2.承接部門。下放承接共涉及區(qū)政府部門、單位22個，其中，承接下放事項較多的部門是發(fā)改局（20項）、衛(wèi)計局（17項）、經(jīng)信局（15項）、市場監(jiān)管局（15項）和商務(wù)局（13項）。上述部門承接下放事項總量占總數(shù)的62%。

3.產(chǎn)生辦件量。129項下放事項中有27項產(chǎn)生了辦件量，比例為20.9%，辦件量共計103829件。辦理數(shù)量最多的是市交警支隊奎文交警大隊承接的“所有準(zhǔn)駕車型機動車駕駛證的換發(fā)、補發(fā)、審驗、提交身體條件證明等”和“除進口機動車、危險化學(xué)品運輸車、校車、中型以上載客汽車、教練車外的其他類型機動車的注冊登記、抵押登記、解除抵押登記、注銷登記”事項，辦件量分別是21472件和72250件，區(qū)直部門中市場監(jiān)管局和財政局承接的“組織機構(gòu)代碼登記”、“特種設(shè)備使用登記”、“戶外廣告登記”和“會計從業(yè)資格證書申領(lǐng)”等審批事項產(chǎn)生辦件量較多，分別為4030件、3153件、600件和2000件，上述6項事項共產(chǎn)生辦件量103505件，占全部辦件量的99.69%。除上述事項外，辦件量超過100件的共有3項，分別是：“一級及以下醫(yī)療機構(gòu)護士執(zhí)業(yè)變更注冊”300項，“一級及以下醫(yī)療機構(gòu)護士執(zhí)業(yè)延續(xù)注冊”228項，“木材運輸許可”158項；辦件量在10件到100件之間的共6項；辦件量10件以下的共12項。

為確保下放審批事項承接到位，奎文區(qū)明確了下放事項的實施主體，提出了承接要求。在承接過程中，各部門加強與上級對口部門溝通協(xié)調(diào)，學(xué)習(xí)掌握相關(guān)業(yè)務(wù)知識，并依照規(guī)定納入?yún)^(qū)政務(wù)服務(wù)中心大廳辦理。審批事項的下放，方便了辦事企業(yè)和群眾，節(jié)約了辦理成本和時間。同時，完善了地方政府事權(quán)，審批權(quán)和監(jiān)督管理職責(zé)都集中在縣級政府部門，有利于實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，更好地加強事中事后監(jiān)管。

二、行政審批事項下放承接中存在的主要問題

（一）下放過程中存在的問題

1.下放事項含金量不高。奎文區(qū)承接的129項行政審批事項中，只有27項事項產(chǎn)生了辦件量，占下放總量的20.9%。一是重量不重質(zhì)。129項下放事項中有58個事項實際是子項，如衛(wèi)計部門的“一級以下醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)登記、校驗、變更、注銷”事項，在下放過程中作為4個事項進行了下放。二是放權(quán)不徹底。下放事項中“非行政許可類審批事項”多，如商務(wù)部門下放的“對外勞務(wù)合作項目審查”、住建部門下放的“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)（四級、暫定）資質(zhì)”等審批事項設(shè)定依據(jù)都是省級政府部門文件，這些審批事項本已列入取消清理范圍，下放實際意義不大。三是審批權(quán)限小。下放事項中“許可類”事項少、“備案類”事項多。129項審批事項中“備案類”事項25項，占總數(shù)的1/6，而涉及資產(chǎn)投資和企業(yè)經(jīng)營的一些重大項目和重要事項的許可類審批權(quán)限仍集中在中央、省、市層級，縣級政府審批權(quán)較小。

2.下放過程不規(guī)范。一是部分下放事項不合理。下放了部分原本就由縣級部門實施的事項，且由于下放缺少法律法規(guī)規(guī)范，上級實際有權(quán)下放的事項較少，部分部門下放了下級部門依法有權(quán)實施的審批事項。比如，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，戶外廣告登記、人力資源服務(wù)機構(gòu)許可、林木采伐許可、林木運輸許可等審批事項由縣級以上政府部門負責(zé)審批，并且上述審批事項一直在縣級部門中實施，但在下放文件中仍作為下放事項，這無疑影響了下放的實際效果。二是放權(quán)形式不合理。比如地稅部門“1000萬元以上的企業(yè)所得稅稅收減免審批”、“計稅金額5000萬元以上（含）、不足10000萬元的契稅減免審批”和商務(wù)部門“設(shè)立舊機動車鑒定評估機構(gòu)審批”等審批事項，都以“市直部門派人到區(qū)里辦理”的形式下放。這種下放形式并不是真正的下放，基層部門不可能承接到位。

3.部分下放事項不符合經(jīng)濟發(fā)展實際需要。一是存在與政策相背的情況。如省、市發(fā)改部門調(diào)整下放的“企業(yè)投資水泥項目核準(zhǔn)”、“外商投資水泥項目核準(zhǔn)”等事項，《山東省人民政府關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（山東省2014年本）的通知》（魯政發(fā)〔2014〕24號）中明確規(guī)定：“對于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶、輪胎、煉油等產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的項目，按照國務(wù)院、省政府關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的意見要求，各級、各部門不得以任何名義和方式備案新增產(chǎn)能項目”，但上述事項卻作為放權(quán)事項下放。二是部分下放事項不符合地方實際。上級部門在下放過程中，下放了許多脫離地方經(jīng)濟發(fā)展實際的審批事項，如奎文區(qū)作為濰坊市中心城區(qū)，已經(jīng)沒有了農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、礦業(yè)等產(chǎn)業(yè)，而仍將鮮繭收購資格認(rèn)定、采礦權(quán)抵押備案、捕撈輔助船許可證核發(fā)等事項下放給奎文區(qū)，為了完成承接任務(wù)同時也為了節(jié)約辦事成本，基層部門只能采取“凍結(jié)”等方式應(yīng)對。

（二）承接過程中存在的問題

1.專業(yè)隊伍力量不足。在行政審批事項下放的過程中，下級政府的承接能力是能否承接到位的關(guān)鍵。目前，下級政府在承接過程中缺少專業(yè)人員，承接很被動。例如，住建部門“建筑工程施工許可”審批權(quán)下放給區(qū)級政府，但人員卻未調(diào)整到位，導(dǎo)致區(qū)里缺乏相關(guān)專業(yè)人員而無法有效開展工作。再如，2014年省衛(wèi)計部門將涉水產(chǎn)品、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生許可工作下放給地市進行審批，而市衛(wèi)計部門又將上述事項直接下放給縣市區(qū)實施。由于此類事項對衛(wèi)生管理知識水平要求高，基層部門缺乏專業(yè)人才，且對有關(guān)政策、規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，難以有效操作實施。

2.基層部門工作量“超載”。隨著行政審批事項的不斷下放，基層政府承擔(dān)了更多的責(zé)任。一些大的部門的工作人員工作超負荷。比如，奎文區(qū)市場監(jiān)管局共有從事組織機構(gòu)代碼登記人員3人，而每年全區(qū)的組織機構(gòu)代碼登記事項辦件量在8000件以上，下放的“特種設(shè)備使用登記”事項的年人均辦件量也在1000件以上，這給審批事項辦理和事中事后監(jiān)管帶來了難度。

（三）上下級銜接過程中存在的問題

1.責(zé)任主體不明確。行政審批事項下放的責(zé)任主體不明確，部分上級部門對于下放的積極性和責(zé)任心不高，缺少對下級部門的業(yè)務(wù)性指導(dǎo)，只管下放，沒有及時對事項的設(shè)立依據(jù)、實施程序、申報材料及審批流程進行指導(dǎo)和培訓(xùn)；有的審批事項下放后，上下級之間溝通不暢，審批軟件和證件核發(fā)設(shè)備等資料遲遲不能落實到位，影響了下級承接落實。

2.上下級之間存在利益沖突。行政審批事項下放過程中，存在上級與下級爭利現(xiàn)象，比如，奎文國土分局承接的“土地權(quán)屬登記”事項，雖然在市政府的下放文件中明確此審批事項由縣級國土部門實施，但實際操作中，區(qū)里只負責(zé)申請材料的整理報送，審批權(quán)一直由市里實施。同時，上級為了規(guī)避監(jiān)管風(fēng)險將大量責(zé)任事項下放給基層，例如，2015年市里將“特種設(shè)備使用登記”審批權(quán)限下放到區(qū)市場監(jiān)管局實施，此事項涉及鍋爐、壓力管道、電梯、起重機械、大型游樂設(shè)施及壓力容器等高危特種設(shè)備，安全責(zé)任大，監(jiān)管困難。

三、進一步深化改革的建議

1.繼續(xù)加大放權(quán)力度。上級政府及部門應(yīng)該下放的權(quán)力要切實放到位，特別是那些與基層群眾關(guān)系密切的審批事項，要下放到基層實施。同時，對下放的行政審批事項，要加強監(jiān)督力度，切實保證一個事項整體一次性全部下放到位，防止出現(xiàn)只下放初審權(quán)，上級保留終審權(quán)或者先放權(quán)再收權(quán)的情形。

2.在人力資源上給予基層更多傾斜。隨著行政審批事項下放等工作量的增加，基層實際工作中人員力量不足問題日益突出，建議根據(jù)下放行政審批事項的比例調(diào)整相應(yīng)編制到基層，特別是充實食品安全、環(huán)境保護、安全監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)控等部門的人員力量。加強對基層政府工作人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)和指導(dǎo)，確保下放事項“放得下、接得住”。

3.明確責(zé)任主體。建議明確政府業(yè)務(wù)部門為審批事項下放承接的第一責(zé)任人，確保審批事項下放徹底、承接到位。同時，加強上下級之間的溝通協(xié)調(diào)，下放時要同時公布下放事項的辦理權(quán)限、設(shè)立依據(jù)、申請條件、申請材料、辦理時限、辦理程序等內(nèi)容，確保各地方承接后辦理該事項的條件、時限等方面一致。

4.盡快建立行政審批事項下放和承接制度，明確行政審批事項的下放和承接范圍。一是根據(jù)“誰立法誰負責(zé)”的原則，對準(zhǔn)備下放的行政審批項目，提交立法機關(guān)進行合法性審查和有效性評估。二是行政審批事項下放時，要對下級政府是否具備相關(guān)審查條件和后續(xù)監(jiān)管能力進行評估。三是加強制度規(guī)范，對下放的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、形式以及承接的方式、時限等做出明確規(guī)定。

5.按照權(quán)責(zé)一致的要求，進一步明確市、縣在行政審批權(quán)下放后的監(jiān)管責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償。市、縣兩級部門之間應(yīng)完善信息共享機制，及時溝通審批信息，同步更新審批數(shù)據(jù)，避免因信息不暢帶來的監(jiān)管真空。建立監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，既要整合業(yè)務(wù)部門的監(jiān)管力量，加強內(nèi)部監(jiān)督，又要充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等政府專門機關(guān)以及人大、政協(xié)、司法機關(guān)和新聞媒體、群眾的監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力。

▲ 濰坊市奎文城區(qū)全貌