李慧織，宋 超

（1.中國人民大學(xué)和國家檢察官學(xué)院 博士后流動站，北京 100082；2.鄭州市人民檢察院，河南 鄭州 450016）

行政執(zhí)法與刑事司法銜接(以下簡稱兩法銜接)并不是一個新課題。早在2001年4月，國務(wù)院在其制定出臺的《關(guān)于整頓和規(guī)范市場秩序的決定》中就首次提出兩法銜接機制的概念，并于同年7月，在其發(fā)布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中明確了兩法銜接機制的基本框架。之后，中央和有關(guān)部門又單獨或聯(lián)合出臺了一系列規(guī)定，進一步規(guī)范和完善了兩法銜接機制的內(nèi)容和程序。伴隨著這些法規(guī)和規(guī)定的出臺，各地也積極響應(yīng)，紛紛探索開展兩法銜接的工作機制。應(yīng)當說，經(jīng)過多年的實踐探索，兩法銜接工作確實取得了很大的成績，但是也暴露出不少問題，面臨著不少困難，兩法銜接問題仍然是規(guī)范和整頓市場秩序的一個機制性障礙。無怪乎，2014年的“兩會”，行政執(zhí)法和刑事司法有效銜接問題再次成為不少代表熱議的話題之一；而十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》均將兩法銜接機制的健全作為深化行政執(zhí)法體制改革的一個重要舉措，寫入了法治中國建設(shè)的章節(jié)。本文對相關(guān)問題進行了梳理，希望能對兩法銜接工作的開展有所促進。

一、兩法銜接面臨的現(xiàn)實困境

2011年2月,以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)八部委《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》為標志，兩法銜接工作迎來自己快速發(fā)展的春天。此后，各級黨委、政府及相關(guān)部門紛紛將兩法銜接列入重要工作議事日程，出臺貫徹意見，成立專門領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，精心部署、強力推進，行政執(zhí)法和刑事司法信息共享平臺建設(shè)多地開花并相繼投入運行。但在快速推進的同時，實踐中兩法銜接面臨的一些困境一直不同程度地存在，而新的工作機制特別是信息共享平臺在運行中也暴露出一些新的問題，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法無縫銜接，充分發(fā)揮兩者合力維護和整頓市場經(jīng)濟秩序作用的目的，可謂依然任重道遠。

（一）行政執(zhí)法機關(guān)主動履職意識不強

在兩法銜接中，行政執(zhí)法機關(guān)始終處于案件辦理的最前端，其對案件性質(zhì)的認定和判斷直接決定著該案是否會移送司法機關(guān)，也往往決定了司法機關(guān)最終是否會介入案件的處理，因而，行政機關(guān)執(zhí)法職能能否充分發(fā)揮，對于兩法銜接的效果有著直接而重要的意義。近年，在有關(guān)部門部署開展的專項立案活動和地方構(gòu)建的具體工作機制的推動下，行政執(zhí)法機關(guān)向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的積極性確實在不斷提高，但移送的案件數(shù)量與一些領(lǐng)域中犯罪案件高發(fā)的現(xiàn)狀仍不相符，其主動接受監(jiān)督、主動履行職責(zé)的意識和作為與當前重大惡性事件不斷發(fā)生的形勢下群眾對行政執(zhí)法單位加強履職的要求和需要仍不相符。具體來講，行政執(zhí)法機關(guān)在兩法銜接工作開展中三種意識仍有待加強，案件處理上“三多三少”現(xiàn)象仍然較為突出。

1.主動移送案件的意識不強

近年，雖然行政執(zhí)法機關(guān)查處的各類違法案件數(shù)量不斷增多，但最終移送司法機關(guān)的案件數(shù)量卻很少，行政執(zhí)法機關(guān)主動移送案件的意識仍有待提高，“有案不移”仍是當前兩法銜接工作面臨的一個主要難題。據(jù)國家工商總局統(tǒng)計（發(fā)布于其門戶網(wǎng)站），2012年、2013年全國工商系統(tǒng)先后立案查處侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售偽劣產(chǎn)品案件分別是120400件、83141件，其中依法向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件分別為1576件和477件，僅僅分別占立案查處案件的1.3%和0.6%。2013年以來，全國環(huán)保部門向司法機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件線索雖然較前些年有較大提升，但與同期查處的環(huán)境違法案件相比仍然少之又少。以某省為例，2013年6月至2014年6月，該省各級環(huán)保部門共立案查處環(huán)境違法案件3630件，移送公安機關(guān)偵辦的環(huán)境刑事犯罪案件為108件，僅占立案查處案件的3%①。

2.主動接受監(jiān)督的意識不強

近年，不少地方都探索建立了兩法銜接信息共享平臺。一個主要的目的就是實現(xiàn)對行政執(zhí)法機關(guān)處罰案件、移送案件的同步監(jiān)督、主動監(jiān)督和全面監(jiān)督，但實際上，由于行政執(zhí)法機關(guān)主動和自覺接受監(jiān)督的意識還不強，盡管同期查處的案件數(shù)量較大，但真正進入檢察機關(guān)監(jiān)督視野的卻很少。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，信息共享平臺在運行中面臨的一個最大困境就是案件信息的二次錄入問題，因為不少行政執(zhí)法機關(guān)向信息平臺錄入的行政處罰案件并非是其同期查處的全部案件，而是經(jīng)過了一定的過濾和篩選。還有的行政執(zhí)法機關(guān)只是將已經(jīng)移送的案件錄入信息共享平臺，這樣一些以罰代刑的案件，即應(yīng)當移送而沒有移送的案件很難進入檢察機關(guān)的監(jiān)督視野②。

3.監(jiān)督公安機關(guān)立案意識不強

國務(wù)院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第九條第一款規(guī)定:行政執(zhí)法機關(guān)接到公安機關(guān)不予立案的通知書后，認為依法應(yīng)當由公安機關(guān)決定立案的，可以自接到不予立案通知書之日起3月內(nèi)，提請作出不予立案決定的公安機關(guān)復(fù)議，也可以建議人民檢察院依法進行立案監(jiān)督。中辦發(fā)〔2011〕8號文件即《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》再次肯定了上述規(guī)定，強調(diào)行政執(zhí)法機關(guān)對公安機關(guān)立案后作出撤銷案件的決定有異議的，可以建議人民檢察院進行立案監(jiān)督。據(jù)此，對于行政執(zhí)法機關(guān)移送的案件公安機關(guān)做出不立案決定或者立案后又撤銷案件的，法律從行政執(zhí)法監(jiān)督和檢察監(jiān)督兩個方面都明確規(guī)定了嚴格的監(jiān)督程序。然而，筆者對某市調(diào)查的情況表明，由于行政執(zhí)法機關(guān)出于擔(dān)心影響兩家關(guān)系等因素的考慮，監(jiān)督公安立案意識不強，以至于近兩年來，該市公安機關(guān)不予立案而退回的案件數(shù)量雖然很多，但提請公安機關(guān)復(fù)議的卻很少，而建議檢察院進行立案監(jiān)督的更是寥寥。至于公安機關(guān)立案后又撤銷案件的，建議檢察機關(guān)進行立案監(jiān)督的情況也很少見。

（二）檢察機關(guān)依法監(jiān)督還不到位

在兩法銜接工作運行中，檢察機關(guān)依法充分地行使監(jiān)督權(quán)，對于行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接和銜接合力的形成同樣非常重要。但實踐中，由于種種因素，檢察監(jiān)督的作用仍沒有得到充分發(fā)揮。

1.對行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督不到位

由于檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的渠道還不夠通暢，對行政執(zhí)法機關(guān)針對查獲案件所作出的大量行政處理中是否有涉嫌犯罪而未移送的情況，無法全面掌握，因而就無法對行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪的情況進行及時和有效的監(jiān)督。

2.對公安機關(guān)立案監(jiān)督不到位

最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》第八條規(guī)定：人民檢察院接到行政執(zhí)法機關(guān)提出的對涉嫌犯罪案件進行立案監(jiān)督的建議后，應(yīng)當要求公安機關(guān)說明不立案理由；對公安機關(guān)的說明，人民檢察院應(yīng)當進行審查。實踐中，檢察機關(guān)在行使立案監(jiān)督權(quán)時，調(diào)閱公安機關(guān)的處理卷宗是審查公安機關(guān)不立案理由說明是否成立的必要手段。但目前，檢察機關(guān)調(diào)閱上述卷宗，缺乏法律規(guī)定的強力保障，往往依靠的是其與公安機關(guān)的良好關(guān)系和協(xié)調(diào)溝通，這在一定程度上影響了審查工作的開展，也影響到立案監(jiān)督工作的開展③。

3.對公安機關(guān)已立案件的后續(xù)監(jiān)督不到位

現(xiàn)實中，對于行政執(zhí)法機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，公安機關(guān)立案后久偵不結(jié)的現(xiàn)象并不少見，這其中是否有立而不偵、消極偵查的情況，是否存在瀆職等違法犯罪行為，檢察機關(guān)由于缺乏后續(xù)有力的監(jiān)督制約措施，往往無從知曉，更難實施有效監(jiān)督④。實際工作中，盡管檢察機關(guān)經(jīng)常以《催辦函》等形式進行監(jiān)督，但這種柔性監(jiān)督的方式往往被公安機關(guān)以人手緊張等理由應(yīng)對而流于形式。

（三）工作制度和銜接機制尚未落到實處

2001年國務(wù)院明確提出加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接的要求以來，中央和國家有關(guān)部門一直高度重視兩法銜接工作，先后出臺了一系列文件，規(guī)范兩法銜接的程序，并提出完善兩法銜接工作機制的具體要求，如建立聯(lián)席會議制度、健全案件咨詢制度、建立銜接工作信息共享平臺等。實踐中，盡管各省區(qū)市按照中央和上級部門的部署，都在積極開展此項工作，也探索建立了相應(yīng)的工作機制，但不少制度還未落到實處，一些工作機制推進力度還不夠，文件中的制度和機制尚未轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實工作的有力支持和保障，仍是兩法銜接面臨的一個突出問題。

1.工作制度和要求尚未落到實處

如兩法銜接聯(lián)席會議制度，盡管多數(shù)地方都已啟動運行，但運作還不夠規(guī)范，往往是發(fā)現(xiàn)問題需要解決才會召集相關(guān)部門聯(lián)席會議，存在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳現(xiàn)象，未能形成長效的溝通、聯(lián)系工作機制。又如信息通報制度，行政執(zhí)法機關(guān)和公安機關(guān)往往不能很好執(zhí)行，主動通報信息意識較差，檢察機關(guān)往往要同時充當總統(tǒng)計員、總通報員的角色。再如，最高人民檢察院與公安部、監(jiān)察部、全國整規(guī)辦聯(lián)合出臺的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等文件，就行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的程序、要求作了較為詳細的規(guī)定，但實際執(zhí)行中不僅存在不移送和不及時移送案件線索、移送時不按規(guī)定制作法律文書或提供相關(guān)材料等情況，而且不少行政執(zhí)法機關(guān)在向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件線索以及公安機關(guān)作出立案、不立案決定后，并沒有報同級檢察機關(guān)備案。

2.信息共享機制建設(shè)速度緩慢

盡管早在2005年、2006年，作為推動兩法銜接工作的破冰式嘗試，上海浦東新區(qū)人民檢察院、江蘇省常州市人民檢察院就先后探索開發(fā)了行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺，但并沒有很快得到推廣。直到目前，就全國來講，信息共享平臺在一些省級和縣區(qū)一級的單位還沒有正式建成。已經(jīng)投入運行的地方，有些由于平臺建設(shè)尚不完善，如作為共享平臺運行支撐的行政處罰數(shù)據(jù)庫尚未建成；有些由于平臺尚未涵蓋轄區(qū)所有的行政執(zhí)法機關(guān)，致使信息共享平臺作用的發(fā)揮受到限制和影響。

（四）地方保護、部門利益影響仍然存在

司法權(quán)地方化嚴重，從狹隘的地方主義或部門利益出發(fā)來消化處理案件，造成有案不移、有案不立，也是兩法銜接存在的一個現(xiàn)實問題⑤。實踐中，有的地方以保護經(jīng)濟發(fā)展和招商引資為由，干撓行政執(zhí)法部門對企業(yè)進行查處，或者對于已經(jīng)查處的案件阻撓移送司法機關(guān)作刑事處罰，而僅讓處以較輕的行政處罰；有的行政執(zhí)法機關(guān)出于部門利益考慮，不移送應(yīng)向司法機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件或者以罰代刑；有的公安機關(guān)以警力不足、經(jīng)費不足等為由，對行政執(zhí)法機關(guān)移送的案件久拖不決，該立的不立，已經(jīng)立案的作撤案處理；還有的司法機關(guān)則重罪輕判，使一些犯罪分子得不到應(yīng)有的打擊。

二、兩法銜接工作面臨困境的原因分析

找準癥結(jié)方能對癥下藥。筆者認為，兩法銜接工作面臨的現(xiàn)實困境反應(yīng)和折射出了該工作在立法規(guī)定、機制建設(shè)和貫徹執(zhí)行中存在的一系列缺陷和不足。

（一）立法規(guī)定不完善導(dǎo)致貫徹執(zhí)行難

1.立法效力等級不高

兩法銜接涉及司法制度和不同國家機關(guān)的職權(quán)劃分,根據(jù)公權(quán)法定的原理,有關(guān)規(guī)定應(yīng)該由全國人大及其常委會來決定。然而目前,我國據(jù)以開展兩法銜接工作的制度框架主要表現(xiàn)為以下三類：一是行政法規(guī),如國務(wù)院2001年7月制定頒布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。二是中央和有關(guān)部門單獨或聯(lián)合出臺的一些規(guī)范性文件,如最高人民檢察院2001年12月公布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部2006年3月公布的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》等。三是地方各級檢察機關(guān)和公安機關(guān)、司法行政機關(guān)會簽的規(guī)定、實施辦法等規(guī)范性文件。這些有關(guān)兩法銜接的法律規(guī)定，一個共同的缺陷就是立法位階不高、法律約束力不夠。由于沒有一部法律對兩法銜接進行系統(tǒng)具體和專門的規(guī)定，導(dǎo)致種種規(guī)范性文件之間各自為政，甚至出現(xiàn)不和諧、不統(tǒng)一的現(xiàn)象，從而影響到兩法銜接有關(guān)制度和機制在實踐中的推進和落實。

2.法律規(guī)定不健全

實踐中，法律規(guī)定的不明確、不健全往往會使行政執(zhí)法和刑事司法陷入認識分歧或者無法可依的困境⑥，而這種困境由于直接影響到案件的定性處理，又往往會成為有案難移、案件移送后公安退回較多的重要原因。例如，實體法常用“情節(jié)嚴重”“影響惡劣”等標準來區(qū)分一般違法行為與刑事犯罪，這些抽象的規(guī)定本身容易導(dǎo)致罪與非罪界限模糊；而司法解釋中的一些法律術(shù)語，如“違法所得”“非法經(jīng)營數(shù)額”“直接經(jīng)濟損失”等，認定起來也非常困難，行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)理解不一致時，常常使案件拖延，影響到行政執(zhí)法機關(guān)對涉嫌犯罪案件的移送。又如，現(xiàn)行刑法對車輛偷逃收費公路通行費的行為無明確規(guī)定,導(dǎo)致行政執(zhí)法與刑事司法銜接無法可依。對于通過“倒卡”等方式達到少交過路費目的的行為,盡管有的地方采取加大行政執(zhí)法力度的做法,對這類行為進行處罰、責(zé)令補繳,但效果不佳，這類行為依然屢禁不止,并呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢。

3.附屬刑法規(guī)范與刑法規(guī)定銜接不到位

當前,刑事法治要實現(xiàn)其保護社會和保障人權(quán)的機能,一個主要的任務(wù)就是要加強刑法與其他部門法的銜接與配合，增強控制犯罪的能力⑦。這一主要任務(wù)在兩法銜接工作中顯得更重要。這是由于判斷某種行政違法行為是否涉嫌犯罪和是否需要由司法機關(guān)處理，往往要同時依據(jù)行政法規(guī)范和刑法的規(guī)定，行政法規(guī)范中的相關(guān)附屬刑法條文和刑法條文如果不相協(xié)調(diào)、不相照應(yīng)，就會給實踐中行政執(zhí)法人員與刑事司法人員對具體行為的認定、判斷和法律適用帶來難度，以致影響到行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。通過對刑法典與行政法規(guī)范相關(guān)內(nèi)容的梳理和比較，筆者發(fā)現(xiàn)附屬刑法規(guī)范與刑法典存在的銜接不到位的情形主要有：一是附屬刑法規(guī)范對某些違法行為規(guī)定要追究刑事責(zé)任，在刑法典中卻沒有相對應(yīng)的罪名。如《稅收征收管理法》第七十一條規(guī)定，非法印制發(fā)票行為，構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。但刑法分則危害稅收征管罪的相關(guān)條文中，卻找不到“非法印制發(fā)票”的表述，從而使這些行政法規(guī)范中的刑事責(zé)任條款成為空置條文；同時，稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法人員判斷這類案件是否應(yīng)移送司法機關(guān)，以及司法機關(guān)人員認定這類行為是否構(gòu)成犯罪時易產(chǎn)生分歧，給涉嫌犯罪案件的移送帶來爭議。二是一些附屬刑法規(guī)范籠統(tǒng)規(guī)定“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，但沒有指明追究刑事責(zé)任的行為條件，導(dǎo)致行政法規(guī)范與刑法典銜接時差距較大。如《證券法》第二百三十一條就有這樣的規(guī)定，根據(jù)該條規(guī)定，在證券市場中應(yīng)受到行政處罰的違法行為共有59種，而能被追究刑事責(zé)任的犯罪行為僅有9種，導(dǎo)致實踐中違法較多的行為不少是不可能構(gòu)成犯罪的。三是附屬刑法規(guī)范與刑法典關(guān)于違法犯罪的構(gòu)成表述不一致。如《槍支管理法》第四十四條規(guī)定，“個人或者單位負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員”槍支被盜、被搶或者丟失，不及時報告，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；但《刑法》第一百二十九條丟失槍支不報罪的主體僅為“依法配備公務(wù)用槍的人員”，從而易對此類行為的主體銜接帶來困難⑧。

（二）組織領(lǐng)導(dǎo)不統(tǒng)一導(dǎo)致協(xié)調(diào)推進難

1.自上而下的組織推動不夠

由于缺乏自上而下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實踐中兩法銜接工作機制的建設(shè)不同的地方都是各自為政，沒有形成統(tǒng)一的工作模式和標準；同時自下而上的工作推動模式在資金、政策的尋求上也困難重重。

2.缺乏權(quán)威的牽頭部門

2008年4月以后，隨著全國各地整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的相繼撤銷，各地兩法銜接工作的牽頭和協(xié)調(diào)任務(wù)基本上都集中到了檢察機關(guān)一身。然而作為司法機關(guān)的檢察機關(guān)，以一己之力來牽頭推動涉及多個不同部門的工作，就難免顯得力不從心，甚至有“一頭熱”之嫌，于是，兩法銜接的一些工作機制就難以理順，相關(guān)的工作制度也難以真正落到實處。在一定程度上，由于缺乏權(quán)威的牽頭部門，也導(dǎo)致各地兩法銜接機制的建設(shè)進展緩慢、動力不足。

3.培訓(xùn)和考評工作不力

兩法銜接工作面臨的許多困境,如行政執(zhí)法機關(guān)主動履職意識不強、檢察機關(guān)依法監(jiān)督不夠等等，都與執(zhí)法、司法人員的理念和素質(zhì)有關(guān)，與對執(zhí)法和司法隊伍的培訓(xùn)力度以及對兩法銜接工作考評檢查機制的建立健全有關(guān)。而目前，由于兩法銜接缺乏權(quán)威的牽頭部門，缺乏強力的組織領(lǐng)導(dǎo)，以行政執(zhí)法人員和公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)人員為主體、以兩法銜接相關(guān)的法律法規(guī)為內(nèi)容的定期培訓(xùn)工作，據(jù)了解還沒有在各地有計劃地開展；而相關(guān)機關(guān)兩法銜接工作的開展情況也沒有被普遍納入地方政府的綜合考核評價體系。

（三）責(zé)任追究機制不健全導(dǎo)致依法監(jiān)督難

有關(guān)兩法銜接的規(guī)范性文件雖然就行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)應(yīng)當履行的職責(zé)做出了一系列規(guī)定，但不履行法定職責(zé)的責(zé)任追究機制還不夠完善，致使監(jiān)督制約剛性不足，一些規(guī)定難以落實。如《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十四條第一款規(guī)定:行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當接受人民檢察院和監(jiān)察機關(guān)依法實施的監(jiān)督。但并未規(guī)定檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)可以采取的監(jiān)督措施，也沒有對行政執(zhí)法機關(guān)不接受監(jiān)督的后果做出規(guī)定,導(dǎo)致對行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督缺乏強制力。上述規(guī)定和中辦發(fā)〔2011〕8號文即《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》雖然規(guī)定，行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪的案件或逾期未移送的，可追究責(zé)任人的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，但沒有規(guī)定具體的問責(zé)程序，實踐中很少有行政執(zhí)法機關(guān)的責(zé)任人被追究責(zé)任，以至于問責(zé)機制流于形式。又如《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第九條第三款規(guī)定:公安機關(guān)應(yīng)當接受人民檢察院依法進行的立案監(jiān)督,但并沒有規(guī)定如何進行立案監(jiān)督以及公安機關(guān)不接受監(jiān)督的責(zé)任追究。中辦《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》雖然進一步規(guī)定，檢察院發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)人員不依法受理、立案，需要追究行政紀律責(zé)任的，應(yīng)當將可以證明違紀違法事實的材料移送監(jiān)察機關(guān)，由監(jiān)察機關(guān)依紀依法處理。但行政責(zé)任的問責(zé)程序仍不夠具體，而且沒有規(guī)定對于監(jiān)察機關(guān)追責(zé)的監(jiān)督。

三、加強兩法銜接工作的建議和對策

加強兩法銜接工作，需要做的工作很多，如完善并落實有關(guān)兩法銜接的工作機制，進一步加強對銜接工作的監(jiān)督等，但基于對兩法銜接工作現(xiàn)實困境及原因的分析，我們認為，這些具體工作能否做好，兩法銜接工作能否切實得以強化，最根本的還是要加快推進以下幾個方面的工作：

（一）健全相關(guān)立法以提高工作的運行效果

在深化司法體制改革、推進依法治國的進程中，法律的修改完善必不可少⑨。不過，為了推進司法體制改革，修法必須注重品質(zhì)的提升，如強化修法論證、善用修法技術(shù)等，特別是要把握修法的正確方向，正如有學(xué)者提出的那樣，法律的完善應(yīng)該堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向⑩。我們認為，破解兩法銜接工作在法律規(guī)定上存在的上述難題，適應(yīng)法治實踐的發(fā)展需要，相關(guān)立法應(yīng)作如下修改和調(diào)整：

1.提高兩法銜接的立法位階

立法等次的提高可以分步驟進行：一是修改現(xiàn)行法律,將工作規(guī)定轉(zhuǎn)化為法律條文。具體來講，包括修改《行政處罰法》，設(shè)專章對兩法銜接的范圍、途徑、形式、程序等做出具體規(guī)定,明確行政執(zhí)法機關(guān)線索移送的義務(wù)、不移送的后果以及檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督措施。同時還要完善相關(guān)部門法規(guī)定，如在環(huán)境保護法、食品安全法、知識產(chǎn)權(quán)法等部門法的修改中，也應(yīng)當增加規(guī)定行政執(zhí)法過程中涉嫌犯罪案件的移送標準和程序、檢察機關(guān)在其中的監(jiān)督地位和職責(zé)等必要的規(guī)定。二是待時機成熟,則應(yīng)當由全國人大制定一部關(guān)于兩法銜接的單行法，對兩法銜接做出全方位的系統(tǒng)規(guī)定，從而增強法律約束力，統(tǒng)一兩法銜接的執(zhí)法依據(jù)。

2.不斷完善相關(guān)立法規(guī)定

一是完善實體法相關(guān)立法規(guī)定。如刑法和司法解釋應(yīng)當對犯罪構(gòu)成做出盡可能明確具體的規(guī)定○11，避免因構(gòu)成要件標準模糊而給行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)就是否涉嫌犯罪的認識帶來分歧。又如，刑法應(yīng)根據(jù)社會形勢和打擊犯罪的需要，適時進行修正，消除立法空白，確保行政執(zhí)法與刑事司法銜接有法可依○12。二是保持附屬刑法規(guī)范和刑法典立法內(nèi)容的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如應(yīng)保持適用范圍上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于違法行為一旦突破行政法規(guī)制的范圍，社會危害性達到嚴重的程度，就應(yīng)予以刑事處罰，而不得以行政處罰來代替。因此，在刑法分則中就應(yīng)有相對應(yīng)的罪名及刑罰規(guī)定。又如，應(yīng)保持犯罪構(gòu)成要件的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于犯罪構(gòu)成要件的表述直接關(guān)系到行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)對是否涉嫌犯罪、是否應(yīng)當移送、移送后如何處理的認識和判斷，因而附屬刑法規(guī)范和刑法典在犯罪構(gòu)成的規(guī)定上尤其要保持一致。

（二）確立強有力的牽頭部門以加強工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

“法律的良好運行需要具備一系列的社會條件，包括人力、物力和財力等等”○13，兩法銜接立法規(guī)定和相關(guān)機制的有效推進，當然也離不開人力、物力和財力的支持，而這一切則要靠強力的組織領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)。

1.調(diào)整牽頭部門

建議國務(wù)院成立兩法銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組,明確各級政府部門法制辦作為牽頭單位，改變目前各地基本上由檢察機關(guān)作為牽頭部門因而工作推動力和約束力不強的局面。這是因為政府法制辦作為開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作的政府管理部門，承擔(dān)著對行政執(zhí)法的綜合監(jiān)督和協(xié)調(diào)職能，由其牽頭兩法銜接工作，既是其職責(zé)所在，也可以進一步理順兩法銜接的各種工作關(guān)系,有力地推動兩法銜接各項工作機制的落實。以信息共享平臺的信息錄入工作為例，由政府牽頭,就可以利用當?shù)卣?wù)網(wǎng)直接將要求的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)導(dǎo)入信息共享平臺，減少各部門的重復(fù)錄入，提高效率。

2.加強對兩法銜接工作自上而下的組織領(lǐng)導(dǎo)

加強兩法銜接工作的組織領(lǐng)導(dǎo),不僅表現(xiàn)在各地都要成立高規(guī)格的工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),要明確強有力的牽頭部門，而且要加強對兩法銜接工作自上而下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。以信息共享平臺的建設(shè)為例，由于很多地方都是在自下而上地推動，缺乏整體的設(shè)計和規(guī)劃，缺乏工作機制與制度的保障，實踐探索中就出現(xiàn)了自行其是、準入標準混亂不一，運行低效化等弊端。因而建議，各省、自治區(qū)、直轄市在省級層面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)各地方兩法銜接工作機制的開展。具體而言，可以由省級政府法制辦統(tǒng)一牽頭組織，先確立試點，在試點的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一對具體工作機制的適用范圍、監(jiān)督管理機關(guān)、管理方式及保障事項進行規(guī)范，形成自上而下的建設(shè)模式。

3.建立定期培訓(xùn)和考核檢查機制

加大培訓(xùn)力度，政府和有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)需要定期組織行政執(zhí)法人員和公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)相關(guān)人員熟悉行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的有關(guān)知識和具體要求，提高辦案人員的業(yè)務(wù)水平和綜合素能，強化其依法移送、依法辦案的意識。加強對行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的檢查和考核，除了行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)要積極發(fā)揮作用外，地方政府應(yīng)建立定期考核評價機制，固定時間組織考核驗收，并把是否依法移送、受理、立案、辦案等情況，納入政府和有關(guān)部門的綜合考核評價體系。

（三）完善追責(zé)機制以強化工作執(zhí)行的約束力

一是要通過立法完善兩法銜接規(guī)定得不到貫徹落實的責(zé)任追究機制。比如，詳細規(guī)定行政執(zhí)法機關(guān)不移送或逾期未移送涉嫌犯罪案件的追究行政執(zhí)法機關(guān)責(zé)任人的程序，包括追責(zé)程序如何啟動、啟動的主體、如何問責(zé)、問責(zé)依據(jù)等，增強責(zé)任追究機制的實踐性和可操作性；又如對于公安機關(guān)的立案監(jiān)督，要明確立案監(jiān)督的具體措施以及公安機關(guān)拒不接受立案監(jiān)督意見的具體追責(zé)程序等。二是要通過修改法律使有關(guān)責(zé)任追究條款能夠落到實處。如有些行政執(zhí)法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為牟取本單位私利，以罰代刑而不向司法機關(guān)移送應(yīng)當追究刑事責(zé)任的案件的，盡管《刑法》規(guī)定有行政執(zhí)法人員“徇私舞弊不移交刑事案件罪”，但由于根據(jù)《行政處罰法》第六十一條規(guī)定，“牟取本單位私利”不屬于“徇私”，就難以有效打擊徇私舞弊不移交刑事案件的犯罪。因而建議修改立法規(guī)定，對不移交刑事案件的瀆職犯罪條件作出更便于執(zhí)行的規(guī)定。三是解決兩法銜接責(zé)任追究機制的困境還必須切實加大問責(zé)力度，嚴格執(zhí)法，懲前毖后，確保監(jiān)督效果。

注釋：

①吳亞東：《福建查處環(huán)境案件3600件》，《法制日報》2014年7月2日，第6版。

②③孫琴、鄧勇：《刑事立案監(jiān)督的困境與破解路徑》，《中國刑事法雜志》2013年第5期。

④13何秉群、陳玉忠、王雷：《我國檢察機關(guān)偵查監(jiān)督模式的問題及完善路徑》，《中國刑事法雜志》2013年第10期。

⑤盧樂云：《論刑事檢察理念的更新》，《中國刑事法雜志》2013年第12期。

⑥張建軍：《刑法明確性原則概念辨析》，《中國刑事法雜志》2014年第2期。

⑦袁建偉：《刑事法治的邏輯展開》，《中國刑事法雜志》2014年第2期。

⑧王春麗：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接研究——以醫(yī)療兩法銜接為視角》，上海社會科學(xué)院出版社2013年版，第69—71頁。

⑨⑩劉風(fēng)景：《修法：司法體制改革的重要手段》，《河南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第6期。

11余雙彪：《論犯罪構(gòu)成要件要素的“情節(jié)嚴重”》，《中國刑事法雜志》2013年第8期。

12余軍：《法律適用中的“規(guī)則悖反及其解決方法”》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第11期。