史雪鳳，孫紅，龍超，何偉宏

（中國科學(xué)院南海海洋研究所海洋環(huán)境工程中心 廣州 510301）

1 概述

廣東是海島大省，海島數(shù)量居全國第三，海域空間遼闊，毗鄰港澳，鄰近印支半島、面向東南亞，扼西北太平洋至東南亞、印度洋各國交通要沖［1］，區(qū)位優(yōu)勢突出。全省擁有1429個海島，干出礁956個，分屬沿海30個縣、市和市轄區(qū)，東起汕頭南澳縣南澎列島，西至湛江雷州市赤豆寮島，北抵潮州饒平縣東礁嶼，南達(dá)湛江徐聞縣二墩。

廣東省的有居民海島48個，占全省海島總數(shù)的3.4%，包括縣級海島3個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級海島14個、村級海島31個；其中距離大陸海岸線10km之內(nèi)的海島占90%，離大陸海岸線最遠(yuǎn)的屬珠海大萬山島，離岸距離為30.6km。全省有居民海島戶籍人口約87萬，常住人口約26萬；島嶼陸域總面積1322km2，占全省海島總面積的82%；岸線長1342.10km，占全省海島岸線的55%。

2001年以來，我國海島相關(guān)報道多停留在全國和地方海島宏觀概述［1－22］，或針對無居民海島［23－35］，對有居民海島的詳細(xì)調(diào)查分析研究尚無。有居民海島作為我國有居民行政管理區(qū)域的一部分，與陸地區(qū)域一樣，在社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)等方面占有重要地位，在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，尤其是在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)中發(fā)揮的作用將越來越受到各界重視與關(guān)注。廣東省有居民海島是國家實施南海大開發(fā)的強(qiáng)大后方基地，更是廣東自身建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的可持續(xù)發(fā)展陣地［23］。本研究通過對廣東省有居民海島進(jìn)行系統(tǒng)地資料收集，并根據(jù)48個有居民海島的問卷調(diào)查結(jié)果以及9個有代表性海島（汕頭南澳島、珠海外伶仃島、陽江海陵島、湛江硇洲島、潮州汛洲島、江門茫洲島、湛江北莉島、惠州大三門島和小三門島）的實地考察情況，分析了影響海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)安全、居民生活等重點問題，并提出相應(yīng)的對策建議，旨在為海島可持續(xù)發(fā)展和綜合管理提供支持。

2 有居民海島現(xiàn)狀調(diào)查

2.1 海島管理問題

2.1.1 有居民海島管理體制不健全

不同于無居民海島集中統(tǒng)一管理體制，有居民海島主要實行分散管理。由此，造成管理上各自為政，自成體系，導(dǎo)致難以消除的管理弊端。目前廣東省有居民海島的管理涵蓋了諸多同級部門的管理職責(zé)，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一和信息共享機(jī)制，常常因利益關(guān)系影響行政決策和行政執(zhí)行，難以達(dá)到有效管理。

2.1.2 有居民海島管理法律制度不完備

自《中華人民共和國海島保護(hù)法》和《全國海島保護(hù)規(guī)劃》頒布實施以來，廣東省采取了一系列卓有成效的海島管理措施，但在落實海島管理政策時仍需給予細(xì)化或補(bǔ)充，如歷史用島、國防用島問題，亟須出臺地方行政法規(guī)或規(guī)章，提高海島政策法規(guī)在實際工作中的可操作性；另外，廣東省尚未出臺關(guān)于海島功能區(qū)劃和保護(hù)與利用規(guī)劃的綜合性法律或政府規(guī)章，無法及時對海島的管理、保護(hù)和開發(fā)工作做出指導(dǎo)，使得海島發(fā)展缺乏功能規(guī)劃導(dǎo)向。

2.2 社會經(jīng)濟(jì)問題

2.2.1 海島經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

基礎(chǔ)設(shè)施差、交通不便利、生態(tài)環(huán)境脆弱等原因?qū)е潞u地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，大部分海島開發(fā)程度不高，資源未能得到有效利用，發(fā)展速度明顯落后于濱海地區(qū)和大陸。特別是村級海島，不僅交通、供水、供電等基礎(chǔ)生活設(shè)施落后，且資源優(yōu)勢不明顯，生態(tài)環(huán)境脆弱，常年經(jīng)受臺風(fēng)和風(fēng)暴潮影響，難以吸引適合海島發(fā)展的資金注入。據(jù)統(tǒng)計，2012年廣東省有居民海島人均GDP 29714.96元、人均可支配收入8979.38元，遠(yuǎn)低于全省平均水平（54324.53元和30226.71元），與陸地經(jīng)濟(jì)差距較大。

2.2.2 海島產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

廣東省大多數(shù)中、小型有居民海島以第一產(chǎn)業(yè)中的傳統(tǒng)捕撈為主，高位養(yǎng)殖和深水養(yǎng)殖為輔，兼有少量種植業(yè)，少數(shù)資源優(yōu)勢突出、人口數(shù)量較多的大型海島才有相應(yīng)的海島第二、三產(chǎn)業(yè)，并且大多是依托漁業(yè)的水產(chǎn)品加工業(yè)、漁具制造業(yè)、漁船修造業(yè)和服務(wù)業(yè)［2］，缺乏新興低碳產(chǎn)業(yè)。

近年來，海島漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨三大“瓶頸”：一是由于近海漁業(yè)資源的衰竭、雙邊漁業(yè)協(xié)定的實施、遠(yuǎn)洋捕撈成本的加大等因素導(dǎo)致海島地區(qū)傳統(tǒng)捕撈業(yè)發(fā)展空間日漸萎縮，很多漁民被迫轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，如珠海外伶仃島、江門茫洲島、惠州小三門島等原居民陸續(xù)選擇棄島登陸打工；二是由于受自然環(huán)境制約，廣東省海島養(yǎng)殖業(yè)普遍存在養(yǎng)殖品種較少、產(chǎn)值產(chǎn)量不穩(wěn)定、漁民增收困難等問題，如湛江北莉島居民養(yǎng)殖蝦（占92%）、魚、貝類為主要的經(jīng)濟(jì)來源，但由于近岸海水污染日趨嚴(yán)重，蝦苗成活率已不足50%，加上島內(nèi)海堤老化、缺失，易遭海水倒灌沖毀養(yǎng)殖塘，常造成巨大經(jīng)濟(jì)損失；三是目前海島養(yǎng)殖缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，某些熱門養(yǎng)殖品種在局部地區(qū)發(fā)展過快、規(guī)模過大，養(yǎng)殖單位過于集中，超出海域自凈能力，進(jìn)而導(dǎo)致海域污染、水質(zhì)下降和養(yǎng)殖病害頻發(fā)等問題，影響漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。如近年潮州汛洲島附近海域的網(wǎng)箱養(yǎng)殖屢發(fā)“死魚”事件，就源于海水水質(zhì)較差、網(wǎng)箱養(yǎng)殖密度過高引發(fā)的大量刺激隱核蟲導(dǎo)致的細(xì)菌繼發(fā)感染，類似情況也曾在湛江、陽江、惠東等海水網(wǎng)箱養(yǎng)殖魚類中暴發(fā)過。

2.2.3 海島建設(shè)資金短缺

目前廣東省有居民海島的基本建設(shè)經(jīng)費主要來自政府財政，但由于地方政府財政資金不足或重視程度不夠，資金投入往往不到位，而大多數(shù)村鎮(zhèn)級海島建設(shè)管理經(jīng)費投入更少，也很難被列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃中去，導(dǎo)致海島居民缺少必需的生活、生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，難以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，全省44%海島反映資金問題制約了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展；52%海島存有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持資金不足情況，主要體現(xiàn)在改善交通、供水、供電及修建海堤等方面；另外，由于資金遲遲不到位，茂名大洲島、潮州汛洲島、湛江東海島和硇洲島等島上污水處理設(shè)施被擱置。

2.2.4 海島人口結(jié)構(gòu)不合理

由于海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，生存條件和人居環(huán)境相對艱苦，海島人口流失嚴(yán)重，人才資源匱乏，人口結(jié)構(gòu)不合理。目前人口結(jié)構(gòu)不合理已成為海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要障礙。近年來海島常住居民不斷減少，以江門茫洲島為例，其原戶籍人口712人，現(xiàn)常住人口僅370人，原有小學(xué)已停辦；而惠州小三門島上居民自20世紀(jì)90年代起多遷往澳頭鎮(zhèn)定居，其原戶籍人口407人，現(xiàn)僅剩100余人（其中60歲以上的老人占80%）。由于工作環(huán)境、待遇以及生活條件等方面的因素，海島對人才吸引力明顯不如陸地地區(qū)，并且海島地區(qū)自己培養(yǎng)的人才也多流向大城市，島上經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為緩慢。

2.3 生態(tài)環(huán)境問題

2.3.1 島體及植被破壞嚴(yán)重

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，廣東省有居民海島的島體及植被破壞程度較為嚴(yán)重，部分海島島體破壞面積所占比例高達(dá)20%～30%，如潮州海山島、珠海外伶仃島、湛江南三島、硇洲島、北莉島等；島內(nèi)植被破壞程度達(dá)20%～45%的海島有湛江南三島、硇洲島、北莉島、冬松島、公港島、土港島、金雞島等。

目前，較為常見的漁業(yè)生產(chǎn)、港口建設(shè)、旅游開發(fā)等開發(fā)活動，及島上亂采石料、砍伐植被，到處挖砂更甚者采取炸島、炸礁等破壞力極大的活動，對海島的地形地貌及植被產(chǎn)生不同程度的破壞，導(dǎo)致海島水土流失，基巖裸露，易產(chǎn)生山體滑坡、塌陷等自然災(zāi)害及造成近岸海域、航道、港池的淤積。以珠海外伶仃島廢棄采石場為例，長年的砂石開采使得向海側(cè)山體基巖裸露，植被完全破壞，且該采石場未經(jīng)治理放置加劇水土流失，原本采石場下岸灘的基巖海岸外擴(kuò)成灘，蛻變?yōu)樯百|(zhì)海岸，部分砂石受海流作用，淤積至東側(cè)港區(qū)，政府每年需投入大量資金進(jìn)行清淤整治。

2.3.2 海島自然岸線及景觀破壞加劇

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，海島岸線受破壞程度嚴(yán)重的海島有潮州汛洲島、湛江南三島、硇洲島、北莉島、公港島、土港島、金雞島等，其中南三島岸線受破壞情況最為嚴(yán)重達(dá)14km；海島景觀受破壞程度嚴(yán)重的有潮州汛洲島、湛江硇洲島、北莉島、冬松島、公港島、金雞島等。

隨意棄置固體垃圾、擅自開發(fā)等人為活動使海島岸線及自然景觀不斷遭到破壞。調(diào)查發(fā)現(xiàn)陽江海陵島一處港池沿岸已被隨意亂倒的建筑垃圾向海側(cè)填出十幾米，占用岸線長達(dá)100m余，嚴(yán)重破壞了自然景觀；盲目挖掘蝦塘的湛江北莉島岸灘侵蝕最為嚴(yán)重，海水入侵深度達(dá)幾十米甚至上百米，導(dǎo)致該島面積已縮小近1／5，目前侵蝕較為嚴(yán)重的南側(cè)、西北側(cè)海岸已逐漸逼近農(nóng)舍，對島民生命財產(chǎn)造成極大的威脅。

2.3.3 海島岸灘及周邊海域污染程度有增無減

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，海域及岸線受污染程度嚴(yán)重的海島有潮州西澳島、汕尾小島、湛江北莉島、冬松島、公港島、金雞島、六極島。

海島及周邊海域環(huán)境日漸惡化，一是沿海地區(qū)陸源污染物排放入海、海洋開發(fā)與海上運輸中污染物泄露等現(xiàn)象，導(dǎo)致海洋和海島環(huán)境遭到嚴(yán)重污染；二是島上固體垃圾和污水無序排放對海島岸灘及周邊海域造成污染。大量垃圾被隨意丟棄在岸灘及近岸海域，受海風(fēng)和潮流帶動四處擴(kuò)散，嚴(yán)重污染海域環(huán)境；另外，未經(jīng)處理的污水直接排海也加劇對周圍海域環(huán)境的污染。實地考察中發(fā)現(xiàn)，一些海島如陽江海陵島、湛江硇洲島等漁港及岸灘上垃圾遍地，水質(zhì)發(fā)黑，臭氣沖天，污染程度極其嚴(yán)重。

2.4 生活基礎(chǔ)設(shè)施問題

2.4.1 缺乏往返大陸的固定渡輪，碼頭相對簡易

廣東省有居民海島中通過建堤連陸的有9個，如陽江海陵島、汕尾施公寮島、珠海淇澳島等；連橋通陸的有18個，如惠州黃毛洲、鹽洲、湛江東海島等；其余21個海島均為離岸海島，如珠海外伶仃島、江門茫洲島、湛江硇洲島等，其中鎮(zhèn)級及鎮(zhèn)級以上海島基本開通了往返于大陸和海島間的固定渡輪，但大多數(shù)村級海島尚未開通，島民前往臨近陸域須自駕漁船，不僅出行不便，且存有交通安全隱患。

另外，大多數(shù)海島碼頭相當(dāng)簡易，部分村級海島甚至未修建碼頭，上下船只能憑借堤岸、礁石或沙灘；碼頭停泊水域水深條件嚴(yán)重不足，漁船需乘潮而入，或靠小排筏來回駁接，停泊、出行相當(dāng)不便。

2.4.2 島內(nèi)道路硬化程度不高，運輸工具滯后

廣東省一些建堤或連橋海島有連陸公路，如潮州海山島的海山公路、湛江東海島的東海公路、汕頭達(dá)濠島的達(dá)濠公路等；建車渡碼頭的海島有島內(nèi)公路，如汕頭南澳島的南澳環(huán)島公路、江門上川島的上川公路等；但海島上主要的硬化道路是一些簡易水泥路，大部分屬戰(zhàn)備公路。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全省多數(shù)有居民海島內(nèi)道路狹窄，硬化路面覆蓋率不高，大部分村級海島仍以泥沙路為主。如潮州汛洲島、江門茫洲島、惠州小三門島等僅村內(nèi)有硬化道路，而村莊到碼頭及勞動場所之間的道路均為泥沙路，崎嶇不平，難于行走。

由于多數(shù)海島未與大陸建堤或連橋，加上島內(nèi)道路硬化程度不夠，機(jī)動車輛寥寥無幾，島民普遍依靠摩托車，部分村級海島甚至只靠步行。此外，大多數(shù)村鎮(zhèn)級海島物資運輸主要通過原始的方式——人力或畜力。以江門茫洲島為例，島上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的建筑材料全靠人力輸送，施工中人力消耗相當(dāng)于陸地的幾倍甚至數(shù)十倍之多。

2.4.3 淡水資源嚴(yán)重缺乏，水質(zhì)安全得不到保障

廣東省75%有居民海島屬基巖島，島體多數(shù)以島山或山丘為主，巖石較多，基巖裸露，積水面小，儲水能力弱，截引蓄水量有限，淡水資源頗為短缺。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全省有居民海島生活用水主要來源大陸供給和地下水，其中須從大陸運水的海島占44%。目前全省仍有17%海島存在供水不足問題，如潮州汛洲島、汕頭媽嶼島、汕尾施公寮島、惠州大三門島和小三門島等。

另外，31%海島的飲用水質(zhì)量達(dá)不到國家規(guī)定的生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。如汕頭媽嶼島、湛江南三島、北莉島、冬松島、硇洲島等島嶼主要依靠地下水，因海水倒灌、土壤或地下水污染等種種問題導(dǎo)致水質(zhì)干澀、咸。據(jù)調(diào)查，自20世紀(jì)90年代初湛江硇洲島臨海地帶的個別水井發(fā)現(xiàn)海水倒灌以來，目前已導(dǎo)致島上沿海地帶21個村莊近萬人飲水困難，海水入侵面積已占全島總面積的1／3（達(dá)18km2），最大入侵距離達(dá)1.3km。

2.4.4 電力供應(yīng)不足，用電安全存在隱患

廣東省71%有居民海島電力來自陸地供應(yīng)，主要通過海底電纜、海中植桿、沿堤鋪設(shè)等方式輸送；21%海島依靠柴油發(fā)電；其余采用火力、太陽能、風(fēng)力等方式發(fā)電。但全省仍有27%海島存在供電不足情況，如通過大陸輸電的江門盤皇島、陽江豐頭島、湛江北莉島等，通過柴油發(fā)電的惠州大三門島、珠海擔(dān)桿島、茂名大洲島等，及通過太陽能發(fā)電的江門大襟島等，均尚未能滿足島民基本的生產(chǎn)、生活用電需求。個別島甚至采取限時段供電方式，如江門茫洲島上兩個自然村各建有柴油發(fā)電機(jī)房，由于功率不足，且電價很高，每日供電時間僅有4h；而惠州小三門島上更無集體供電設(shè)備，通常由島民獨自或合資購買小型柴油發(fā)電機(jī)，自行發(fā)電，給基本生產(chǎn)、生活帶來極大不便。

實地考察中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)有居民海島電路敷設(shè)不合理，亂搭亂接現(xiàn)象嚴(yán)重，加上臺風(fēng)等自然災(zāi)害侵襲，電線老化、破損嚴(yán)重。另外，海島上電線桿等基礎(chǔ)設(shè)施等多建在養(yǎng)殖塘或水塘旁邊，長期受池水浸泡有傾斜、倒塌、老化趨向，災(zāi)害來臨時的抵抗力低下，島上用電安全存在較大隱患。

2.5 衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施問題

2.5.1 污水排放缺乏監(jiān)管和規(guī)范

廣東省有居民海島上排放的污水多為生活污水，但也有部分生產(chǎn)污水，如養(yǎng)殖污水等。據(jù)統(tǒng)計，約有77%海島生活、生產(chǎn)污水未經(jīng)處理排入地下或直排周邊海域，僅汕頭南澳島、陽江海陵島、湛江東海島等少數(shù)幾個建制等級高的海島建有污水處理廠，將污水集中處理后達(dá)標(biāo)排海，但尚無一個海島的污水處理管網(wǎng)可覆蓋全島。如南澳島設(shè)有兩個污水處理廠，納污范圍僅限于縣城城區(qū)及青澳灣鎮(zhèn)區(qū)，其他地區(qū)的污水仍為無組織排放。

海島污水無序排放嚴(yán)重破壞了海域生態(tài)環(huán)境，影響了自然景觀，如潮州汛洲島上生活、養(yǎng)殖污水隨意排放導(dǎo)致其海灘及周邊海水渾濁，沙灘也略呈黑色，海域環(huán)境大不如前。此外，未經(jīng)處理的污水直接排入自然環(huán)境，極易導(dǎo)致蚊蠅繁殖，滋生病菌，污染地下水環(huán)境，威脅人體健康。

2.5.2 垃圾隨意堆放情況普遍，集中處理能力薄弱

廣東省有居民海島缺乏固體廢物處理設(shè)施，生活垃圾隨意堆放現(xiàn)象普遍存在。垃圾隨意堆放不僅污染空氣環(huán)境，而且破壞了島上的生態(tài)環(huán)境，其滲濾液會污染土壤和地下水以及附近海域的水質(zhì)環(huán)境，長期堆放還易滋生蚊蟲與疾病。

目前全省生活垃圾實現(xiàn)定點存放的有居民海島占67%，但垃圾收集點往往不能覆蓋全島，且垃圾收集點結(jié)構(gòu)簡單，多為敞開式，清運又不及時；僅有少數(shù)鎮(zhèn)級及鎮(zhèn)級以上的海島建有垃圾轉(zhuǎn)運站或垃圾處理廠，但收集范圍尚不能遍及全島，如珠海桂山島、汕頭南澳島等僅鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)設(shè)垃圾處理轉(zhuǎn)運站，其他農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾仍隨意堆放或自行焚燒。此外，除一些連陸海島（如東莞威遠(yuǎn)島、陽江海陵島等）及交通便利海島（如汕尾施公寮島、惠州黃毛洲、湛江特呈島等）將垃圾打包外運至陸域處理外，多數(shù)海島（如珠海外伶仃島、湛江硇洲島、北莉島等）主要通過露天填埋或簡易覆土填埋的方式處理生活垃圾，其環(huán)境承載力受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.6 海島災(zāi)害問題

2.6.1 海島防災(zāi)減災(zāi)管理體制和應(yīng)急求援系統(tǒng)有待完善

廣東沿海地區(qū)是臺風(fēng)襲擊頻繁地段，海島首當(dāng)其沖，災(zāi)情尤為嚴(yán)重。臺風(fēng)往往給海島地區(qū)帶來狂風(fēng)、暴雨、巨浪、風(fēng)暴潮等災(zāi)害，經(jīng)常造成海島的海堤潰決、碼頭損毀、海岸崩塌、道路損毀、房屋倒塌、海水倒灌、農(nóng)田淹沒、漁船和灘涂養(yǎng)殖被毀等嚴(yán)重的災(zāi)害事故。但長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下造成的部門分割，使海島防災(zāi)減災(zāi)現(xiàn)行管理體制缺乏全方位、快速有效的工作機(jī)制，協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善。目前，海島地區(qū)普遍沒有建立應(yīng)急指揮系統(tǒng)，缺少人員配置、工作經(jīng)費等問題比較突出；災(zāi)害險情和災(zāi)情報告渠道不夠暢通、應(yīng)急反應(yīng)不及時，災(zāi)害救援裝備比較落后；救災(zāi)物資儲備制度需要進(jìn)一步完善，關(guān)鍵防治技術(shù)相對落后，災(zāi)害應(yīng)急救援能力亟待提高［36］。

2.6.2 海島防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱

由于地理因素的制約，海島地區(qū)各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，經(jīng)濟(jì)相對落后，各種海島災(zāi)害造成的損失又會加重這種落后的局面。目前海島防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待加強(qiáng)，一些災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的避災(zāi)場所建設(shè)滯后，如江門茫洲島未建避風(fēng)港，臺風(fēng)來臨前，島上漁船須前往下川島甚至到更遠(yuǎn)的臺山避風(fēng)。另外，海島災(zāi)害設(shè)防水平也有待提高，如湛江北莉島的堤壩修建于20世紀(jì)70年代初，40多年來，由于大風(fēng)大浪和大雨的沖襲，海堤的土石方大量流失，海堤高度不斷降低，石方多處出現(xiàn)掏空，島民的生命財產(chǎn)安全受到極大威脅。

3 有居民海島現(xiàn)狀改善對策

3.1 建立統(tǒng)一、有效的海島綜合管理體系和機(jī)構(gòu)

3.1.1 建立統(tǒng)一的海島管理體制

目前有居民海島管理工作涉及多行業(yè)多部門，管理上較為混亂，因此必須建立權(quán)威的海島統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，改變多頭管理、治而不理的海島管理體制。成立由省政府統(tǒng)籌，海洋主管部門主導(dǎo)，其他部門配合或參與的海島管理體制機(jī)構(gòu)。

3.1.2 加強(qiáng)海島保護(hù)規(guī)章制度建設(shè)

制定廣東省海島保護(hù)管理條例，完善海島管理的法律法規(guī)保障體系；立足海島實際情況，劃定海島開發(fā)區(qū)域類型，編制全省有居民海島保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；建立規(guī)范的有居民海島開發(fā)利用審批辦法、有居民海島有償使用及賠償管理辦法，從嚴(yán)審批海島及周圍海域開發(fā)活動，建立海島使用管理系統(tǒng)；采取“誰開發(fā)，誰保護(hù)”的原則，制定嚴(yán)格的措施，保護(hù)海島的地形、岸灘、植被和海島周圍海域的生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)海島生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的基本平衡；建立海島監(jiān)視、監(jiān)測、監(jiān)督體系，依法查處海島保護(hù)、開發(fā)、建設(shè)及相關(guān)管理活動中的違法行為，規(guī)范海島開發(fā)利用管理。

3.1.3 加強(qiáng)海島管理，責(zé)任落實到人

為加強(qiáng)海島管理，維護(hù)國家及區(qū)域合法權(quán)益，促進(jìn)海島合理開發(fā)和可持續(xù)利用，廣東省海洋主管部門應(yīng)會同其他相關(guān)部門，制定海島管理制度；需加強(qiáng)對下屬部門的職責(zé)監(jiān)管，各級海洋行政主管部門要按照職責(zé)分工，對有居民海島保護(hù)和合理利用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并每年向上一級海洋行政主管部門報送海島違法案件統(tǒng)計報表及海島違法案件分析報告、重大違法案件備案制度等，促使海島監(jiān)管檢查工作走向規(guī)范化和制度化；要落實海島巡查責(zé)任追究制度，明確各自轄區(qū)內(nèi)的巡查工作責(zé)任人，做到“誰巡查不力誰負(fù)責(zé)，誰管理不善誰承擔(dān)”的責(zé)任追究制度，逐級進(jìn)行責(zé)任追蹤。

3.2 大力發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)

3.2.1 強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，加大海島政策與資金支持力度

由于我國長期存在“重陸輕?！钡乃枷耄瑢u經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持力度不夠，甚至規(guī)定一些限制性的經(jīng)濟(jì)政策，導(dǎo)致海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力不足。為推動海島經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)對海島經(jīng)濟(jì)建設(shè)采取積極的國家政策，可參照西部大開發(fā)政策給予一定補(bǔ)償和扶持，切實增加海島資金投入；國家在制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策及安排專項資金時，要充分體現(xiàn)對海島的支持，可設(shè)立專門的海島開發(fā)補(bǔ)助資金，特別是對于某些公益性的項目，如海島生態(tài)整治修復(fù)等，應(yīng)給予特別的財政資金支持；國家政策性銀行貸款、國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款，優(yōu)先安排海島建設(shè)項目；對設(shè)在海島地區(qū)的旅游、淡水、能源、通信、高科技等符合海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的企業(yè)，要實行稅收優(yōu)惠政策，并重點鼓勵國內(nèi)外個人資金參與海島項目的開發(fā)，拓寬融資渠道。

3.2.2 推進(jìn)海島產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

對于絕大部分有居民海島而言，其獨特的地理位置和資源特點決定了以漁業(yè)為主體的第一產(chǎn)業(yè)占有相對的優(yōu)勢。但漁業(yè)經(jīng)濟(jì)受自然條件影響較大、比較脆弱，因此，必須調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因地制宜地壯大海島第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)［3］?？沙掷m(xù)發(fā)展海島第二產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先推進(jìn)新興低碳產(chǎn)業(yè)，合理開發(fā)水產(chǎn)品精深加工業(yè)、臨港工業(yè)、能源工業(yè)、海洋生物醫(yī)藥業(yè)及建筑業(yè)等；加快發(fā)展海島第三產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展海島物流業(yè)和海島旅游業(yè)，廣東省也有海島發(fā)展的成功經(jīng)驗，例如汕頭南澳島、陽江海陵島、珠海外伶仃島等，就是借助海島的旅游資源優(yōu)勢，大力發(fā)展海島旅游業(yè)，進(jìn)而帶動交通、商業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展繁榮了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。在壯大海島第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的同時，不斷優(yōu)化發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，控制近海捕撈規(guī)模，大力發(fā)展海水增養(yǎng)殖業(yè)、漁業(yè)服務(wù)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、休閑漁業(yè)等多產(chǎn)業(yè)模式，不斷實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化升級。

3.3 以生態(tài)為根本，加強(qiáng)海島生態(tài)保護(hù)與整治修復(fù)

3.3.1 加強(qiáng)海島生態(tài)環(huán)境保護(hù)

黨的十八大明確提出，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。海島生態(tài)環(huán)境脆弱，因此海島開發(fā)絕不能走污染環(huán)境、浪費資源、竭澤而漁的模式。做好海島生態(tài)功能區(qū)劃分工作，確定不同海島和海島地區(qū)的主要功能和發(fā)展格局；從嚴(yán)審批在海島沙灘建造建筑物或者設(shè)施，限制在海島采挖海砂，限制填海、圍海等改變海岸線的行為；開展海島生態(tài)與生物多樣性調(diào)查，加強(qiáng)對海島生態(tài)環(huán)境的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，不斷提高海島生態(tài)保護(hù)水平。

3.3.2 積極開展海島整治修復(fù)規(guī)劃

根據(jù)海島的實際情況，確定各級海島整治修復(fù)的重點支持方向、范圍等，編制各級海島整治修復(fù)規(guī)劃；重點加強(qiáng)海島使用返還金的管理，保證資金用于海島整治修復(fù)，防止被挪為他用。具體的海島整治修復(fù)重點工程有：

（1）海岸保護(hù)，采取建設(shè)或加固護(hù)岸、種植紅樹林等措施保護(hù)受破壞的海島岸線，減輕海岸侵蝕、崩塌對海島和島上設(shè)施的破壞。

（2）島體保護(hù)與修復(fù)，針對自然因素或人為破壞造成島體破壞，采用工程措施防止島體進(jìn)一步崩塌，部分或全部恢復(fù)島體原貌；或采用恢復(fù)植被等生物措施防止水土流失，阻止島體侵蝕的加劇。

（3）周邊海域整治修復(fù)，針對海島周邊海域海上養(yǎng)殖密度過大，布局混亂的現(xiàn)象，可開展海上養(yǎng)殖清理整治工作；對海上養(yǎng)殖和陸源排污造成的海域富營養(yǎng)化，可通過吊養(yǎng)龍須菜等大型海藻進(jìn)行修復(fù)，改善海域生態(tài)環(huán)境，同時增加漁民收入［37］。

3.4 以民生為重心，加強(qiáng)海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

黨的十八大報告提出，必須以保障和改善民生為重點，加快健全基本公共服務(wù)體系。因此，必須全力推進(jìn)海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是道路、水、電、污水及垃圾處理等島內(nèi)五大基礎(chǔ)項目。

3.4.1 加強(qiáng)海島交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

廣東省大多數(shù)海島地區(qū)交通落后，是制約發(fā)展進(jìn)步的最突出因素，改善修復(fù)的對策措施有：

（1）加強(qiáng)海島碼頭建設(shè)。進(jìn)一步完善鎮(zhèn)級及鎮(zhèn)級以上海島港口設(shè)施，加快村級海島碼頭建設(shè)步伐，如根據(jù)實際情況購置或征調(diào)渡輪，合理安排行船班次及線路，保證區(qū)域內(nèi)島民一周內(nèi)可上岸2～3次；維護(hù)、修建簡易碼頭，浚深停泊水域，方便渡船停泊、島民上下船等。

（2）積極發(fā)展?jié)L裝客船運輸和海上高速客運，有條件的重點地區(qū)可以建設(shè)橋梁或隧道式的陸連、島連工程，構(gòu)建陸島、島際之間現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)。如湛江北莉島距大陸上和安碼頭約13km，渡輪單程需40min，但其距土港島只有3.7km，由于土港島有連陸海堤，交通便利，若開通兩島間渡輪航班，可大大縮短北莉島居民的登陸時間。

（3）加強(qiáng)島內(nèi)公路建設(shè)。針對島上交通不便，如僅有泥沙路，或硬化道路不足，或硬化道路已損毀嚴(yán)重的海島，修建硬化道路，或?qū)p毀的道路進(jìn)行維護(hù)。重點建設(shè)村與碼頭之間、村與村之間、村與居民重要勞動或活動場所之間的道路。

3.4.2 加強(qiáng)海島水資源保障設(shè)施建設(shè)

大力發(fā)展海島水資源涵養(yǎng)林建設(shè)，因地制宜開展海島水庫修建、河道整治、大陸引水、海水淡化等工程，積極發(fā)展家庭水窖、蓄水池等雨水聚集設(shè)施，合理開發(fā)利用地下水，改建擴(kuò)建供水管網(wǎng)，推廣使用節(jié)水設(shè)備和器具，加強(qiáng)污水處理和回用工作，修建簡易水質(zhì)處理及監(jiān)測系統(tǒng)保障用水安全。對于邊遠(yuǎn)海島建設(shè)集雨、儲水設(shè)施，給予重點扶持［37］。

3.4.3 加強(qiáng)污水及垃圾處理設(shè)施的建設(shè)

根據(jù)海島具體情況，可因地制宜采用多元化的污水處理方案：在經(jīng)濟(jì)條件較差、無污水收集系統(tǒng)的海島可采用分散式生活污水處理技術(shù)，如潮州汛洲島實行每戶居民自建化糞池處理生活污水；在土地較多的海島可采用人工濕地技術(shù)，如湛江北莉島上通過人工濕地方式處理部分生活污水；地表水體較多的海島可采用穩(wěn)定塘技術(shù)；對開發(fā)旅游的海島應(yīng)優(yōu)先采用處理效率較高、占地面積較小的好氧處理技術(shù)或地埋式的一體處理技術(shù)，如陽江海陵島、汕頭南澳島上的生活污水均通過污水一體化處理系統(tǒng)處理。建議鎮(zhèn)級及鎮(zhèn)級以上海島盡快實現(xiàn)全島污水集中管網(wǎng)的搭建工作，建設(shè)與人口規(guī)模和發(fā)展需求相匹配的污水處理設(shè)施。

連陸海島及交通便利海島可建設(shè)垃圾轉(zhuǎn)運站，定期將垃圾打包外運至大陸處理；離岸海島可根據(jù)海島具體情況采用堆肥、焚燒、衛(wèi)生填埋等多方式結(jié)合處理；垃圾收集點可設(shè)計為半敞開式，防止垃圾散逸；村級海島可在村莊下風(fēng)向建設(shè)垃圾集中收集點，最大限度地減少垃圾對居民生活的影響；垃圾填埋場、中轉(zhuǎn)站、收集點應(yīng)定期消毒，抑制蚊蠅滋生，病菌繁殖。

3.4.4 大力發(fā)展和利用可再生能源

鑒于海島常規(guī)能源儲量有限、陸引能源成本很高，因此充分利用海島豐富的可再生能源是解決海島開發(fā)所需能源的重要途徑。海島的可再生能源主要包括風(fēng)能、太陽能，以及以潮汐能、波浪能、潮流能、溫差能為代表的海洋能等。其中，風(fēng)能和太陽能是目前已是實際利用的主要能源類型［1］。

廣東省沿海風(fēng)力較大，所有海島均處在風(fēng)能豐富區(qū)的范圍內(nèi)，可將海島上的風(fēng)能轉(zhuǎn)化為電力，如陽江海陵島、汕頭南澳島風(fēng)能利用已有一定的規(guī)模；廣東海島除陽江海陵島位于太陽能欠缺區(qū)外，其余海島均位于太陽能可利用區(qū)，但目前各海島太陽能利用嚴(yán)重不足，可開發(fā)潛力巨大。

3.5 建立海島應(yīng)急體系

當(dāng)前，海平面上升、海岸侵蝕、風(fēng)暴潮等典型海洋災(zāi)害呈不斷增強(qiáng)與發(fā)展的態(tài)勢，威脅著海島的生存環(huán)境安全。為提高海島管理效率，需要建立以預(yù)防為主、預(yù)防與整治相結(jié)合的管理模式，最大限度地減少突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生。建議通過以下幾個方面逐步建立海島應(yīng)急管理體系。

（1）加強(qiáng)海島防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如加強(qiáng)漁港、避風(fēng)港及防波堤的建設(shè)，確保島民的生命財產(chǎn)安全；加強(qiáng)海岸防護(hù)工程建設(shè)，重點保護(hù)影響民房、道路、重要文物和自然景觀等安全的受破壞海岸，優(yōu)先保護(hù)侵蝕嚴(yán)重、海島面積明顯縮小的泥質(zhì)海岸等。

（2）加強(qiáng)海域環(huán)境監(jiān)測和預(yù)警預(yù)報能力。建立海島立體觀測預(yù)報網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，開展大范圍、長時效、高精度預(yù)報服務(wù)，形成有效的監(jiān)測、評價和預(yù)警能力，減少風(fēng)暴潮、巨浪等海島災(zāi)害損失；加強(qiáng)監(jiān)管和宣傳力度，提高島民防災(zāi)、減災(zāi)與自我保護(hù)意識。

（3）加強(qiáng)海上救助體系建設(shè)，進(jìn)行各類應(yīng)急物資的管理，支持海島縣區(qū)建立求助中心。

4 結(jié)束語

黨的十八大報告中明確提出，提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國。廣東是海洋大省，也是海島大省，但由于特殊的地理位置和歷史原因，全省多數(shù)有居民海島存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生態(tài)破壞加劇等問題，也缺乏主管部門的有效管理與監(jiān)督。以上狀況嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙了海島居民生活的改善，同時也威脅到海島及周邊海域的生態(tài)安全。只有通過建立健全海島管理體制、大力發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大海島生態(tài)保護(hù)與整治修復(fù)力度等一系列有效措施解決上述有關(guān)問題，才能保障海島居民的安居樂業(yè)，實現(xiàn)海島可持續(xù)發(fā)展；才能全面實現(xiàn)建設(shè)海洋強(qiáng)省、黃金海島、美麗海洋的目標(biāo)；才能全面落實十八大提出的改善民生、建設(shè)美麗中國和海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略部署。

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