杜新和，馬金寶

（安徽大學(xué)江淮學(xué)院，安徽 合肥30039）

一、安徽新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)化速度加快，但城鎮(zhèn)化水平較低、差距較大

安徽省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，1998年底，安徽省城鎮(zhèn)化率達(dá)22.3%，2013年安徽城鎮(zhèn)化率達(dá)到47.9%，年均增長(zhǎng)1.7%，這段時(shí)期是建國(guó)以來(lái)全省城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的一個(gè)時(shí)期。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30%~70%時(shí)，城鎮(zhèn)化處于加速階段。但如果按照戶籍來(lái)算的話，戶籍城鎮(zhèn)化率更低，2013年安徽省的城鎮(zhèn)化率只有百分之二十幾。

雖然安徽城鎮(zhèn)化水平快速提高，但是仍然處于相對(duì)滯后狀態(tài)。中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所區(qū)域與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心的數(shù)據(jù)顯示，截止2013年底，中國(guó)人口城鎮(zhèn)化率提高到53.73%，達(dá)到世界平均水平。18個(gè)省的城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，12個(gè)省的城鎮(zhèn)化率在35%至50%之間。其中上海的城鎮(zhèn)化率達(dá)到88.02%，排名第一；北京以86.30%緊隨其后；天津以78.28%排名第三，浙江省62.96%排名第六，江蘇62.25%排名第七。安徽比全國(guó)低5.8個(gè)百分點(diǎn)。安徽城市化率比上海落后高達(dá)40個(gè)百分點(diǎn)，與臨近的浙江、江蘇等東部沿海省份相比也存在較大差距

（二）城鎮(zhèn)體系較為合理，但綜合競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)

安徽歷來(lái)采取城市和城鎮(zhèn)并舉發(fā)展模式。二十世紀(jì)九十年代初，安徽省提出把合肥建設(shè)成大城市，同時(shí)又開始進(jìn)行小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，安徽小城鎮(zhèn)改革發(fā)展又上一個(gè)新臺(tái)階。進(jìn)入二十一世紀(jì)，安徽省在發(fā)展大城市的同時(shí)，又將培育小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和改善工業(yè)化發(fā)展模式作為加快城市化進(jìn)程的重要抓手，此時(shí)，安徽城市化進(jìn)程才真正進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。安徽城市和城鎮(zhèn)并舉發(fā)展的實(shí)踐形成的安徽城鎮(zhèn)體系也較為合理。

但是，安徽省城市規(guī)模整體偏小，城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，沒(méi)有形成具有跨省域影響的大城市，也沒(méi)有形成在國(guó)內(nèi)有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的城市群。安徽大城市首位度低，中小城市競(jìng)爭(zhēng)力弱，建制鎮(zhèn)偏小也是突出問(wèn)題。城市首位度是用于測(cè)量城市規(guī)模的主導(dǎo)性指標(biāo)，用以衡量人口、經(jīng)濟(jì)向首位城市集中的程度，反映區(qū)域城市序列中領(lǐng)頭的優(yōu)勢(shì)性，一般用區(qū)域內(nèi)第一大城市與第二大城市人口或經(jīng)濟(jì)之比來(lái)衡量。安徽省社科院城市研究中心發(fā)布了《安徽新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)路徑與機(jī)制研究總報(bào)告》指出：安徽省城市首位度不高。2012年，安徽第一大城市合肥市經(jīng)濟(jì)首位度為2.32、人口首位度為2.11，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均值。合肥的人口集聚和要素集聚能力還不強(qiáng)。

與周邊省份毗鄰的安徽各區(qū)域中心城市的競(jìng)爭(zhēng)力都比較薄弱。皖西北的阜陽(yáng)、亳州競(jìng)爭(zhēng)力不如豫東的城市，皖東北部的淮北、宿州的競(jìng)爭(zhēng)力比不上魯南的城市；皖東部的滁州更不敵南京。皖北、皖南、皖西和皖東都缺少有集聚力、帶動(dòng)力、輻射力和影響力的區(qū)域中心城市。

2012年我省有建制鎮(zhèn)918個(gè)，但大多只能是“鄉(xiāng)村型”的小城鎮(zhèn)。我省建制鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，同時(shí)基礎(chǔ)配套不足，文娛設(shè)施、教育、醫(yī)療等資源缺乏，因此，不具備人口就近、就地城鎮(zhèn)化的功能。根據(jù)安徽省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，安徽省10萬(wàn)人以上人口的鎮(zhèn)48個(gè)，全省小城鎮(zhèn)年平均財(cái)政收入1720萬(wàn)元，其中超1億元的鎮(zhèn)31個(gè)，超2億元的鎮(zhèn)2個(gè)，超3億元的鎮(zhèn)2個(gè)，財(cái)政收入最高的鎮(zhèn)，年平均財(cái)政收入達(dá)到7.8億元。全省建制鎮(zhèn)的規(guī)模偏小，對(duì)全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)不突出，對(duì)就業(yè)和農(nóng)民市民化等方面的帶動(dòng)力不足。

（三）城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展增強(qiáng)，但差異仍很明顯

安徽城市之間聯(lián)動(dòng)發(fā)展不斷增強(qiáng)。按照安徽省加強(qiáng)南北結(jié)對(duì)合作，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略步署，共建了阜陽(yáng)合肥現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、亳州蕪湖現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、宿州馬鞍山現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、蚌埠（固鎮(zhèn)）銅陵現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、壽縣蜀山現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、濉溪蕪湖現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鳳陽(yáng)寧國(guó)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)和金寨現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)等8個(gè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)。皖江城市帶馬鞍山、蕪湖、銅陵、池州、安慶、巢湖、宣城、滁州8個(gè)城市沿江聯(lián)動(dòng)、立足工業(yè)，錯(cuò)位發(fā)展。合肥經(jīng)濟(jì)圈注重規(guī)劃引領(lǐng)、做強(qiáng)共建區(qū)域、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作、共建招商引資平臺(tái)、探索構(gòu)建利益共享機(jī)制、做好信息通報(bào)和交流等六個(gè)方面扎實(shí)推進(jìn)。

但是，安徽城市發(fā)展很不平衡，地域差異非常明顯。安徽城鎮(zhèn)化水平總體上呈現(xiàn)東高西低，南高北低的特征。由于自然資源、歷史條件以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多種因素的影響，皖北、皖西的城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱，安慶的城鎮(zhèn)化水平也比較低。合肥和皖江城市帶的馬鞍山、蕪湖、銅陵城市化強(qiáng)勁，是本省城鎮(zhèn)化水平較高區(qū)域。

二、安徽城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約

安徽多數(shù)城市經(jīng)濟(jì)總量較小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)和服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。這都嚴(yán)重制約安徽城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

1.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)滯后

縱觀世界現(xiàn)代化歷程，發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化之前都大力地提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高所創(chuàng)造的剩余人口脫離農(nóng)業(yè)部門進(jìn)入城鎮(zhèn)工作，促進(jìn)了工業(yè)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化?！皻W美、日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家都注重對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持，不斷縮小農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率差距，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的比值已下降到1.2～2.1，而我省非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的比值高達(dá)3.9?！盵1]這表明我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，不足以為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供潛在支撐力量。

2.工業(yè)化水平低，工業(yè)化拉動(dòng)力不足，缺乏增長(zhǎng)極中心城市

安徽礦產(chǎn)資源豐富，這也客觀上造成了安徽在工業(yè)生產(chǎn)中能源、原材料等資源與資本密集型產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大，突出重化工業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，配套經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，吸納就業(yè)率偏低。馬鞍山、銅陵、淮南、淮北在歷史上是典型的生產(chǎn)型城市，盡管城市化水平很高，但是受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、城市拓展空間有限等多種因素制約，進(jìn)一步集聚人口、提升城市化水平的能力受到制約。據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)顯示，皖北的亳州、宿州、阜陽(yáng)三市的工業(yè)化率分別只有40.5%、42.0%、38.2%，比全省平均水平低10個(gè)百分點(diǎn)以上。由此可見(jiàn)，“安徽省目前正處于工業(yè)化中期M型曲線的上升通道，并處在加速發(fā)展階段，其特點(diǎn)是二產(chǎn)業(yè)增速仍將加快，二三產(chǎn)業(yè)比重差額還將上升，工業(yè)化將是這一時(shí)期發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α！盵2]

3.第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，制約著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局日前公布《2013年統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2013年我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)增加值比重為10.0%，第三產(chǎn)業(yè)比重則達(dá)到46.1%，明顯提高，第二產(chǎn)業(yè)比重高43.9%，這是第三產(chǎn)業(yè)比重首次超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)。安徽省2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，安徽第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的比為12.34∶54.64∶33.02。與全國(guó)相比較可以發(fā)現(xiàn)，安徽的第一產(chǎn)業(yè)比重超過(guò)全國(guó)，第三產(chǎn)業(yè)比重低于全國(guó)。安徽省第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的差額達(dá)21.62。皖北第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加落后，嚴(yán)重制約農(nóng)民市民化進(jìn)程，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的比較突出的問(wèn)題。

（二）生產(chǎn)要素制約

1.土地問(wèn)題

安徽正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時(shí)期，工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及居民居住用地持續(xù)增加，用地供求矛盾非常突出。農(nóng)產(chǎn)品供給安全存在隱患，農(nóng)業(yè)空間需求面臨挑戰(zhàn)。王成仁和景春梅（2013）認(rèn)為：土地問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)用地規(guī)劃和土地財(cái)政導(dǎo)致大量土地資源浪費(fèi)；二是“唯GDP”式的城市規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致土地利用效率低下；三是盲目征地危及耕地安全、損害農(nóng)民權(quán)益；四是農(nóng)村住房閑置，農(nóng)村的“空心化”與城鎮(zhèn)化開發(fā)用地緊張并存。[3]由此可見(jiàn)，安徽省的土地問(wèn)題作為生產(chǎn)要素內(nèi)生制約因素，已經(jīng)成為安徽省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的阻礙因素。

2.資金問(wèn)題

安徽省城市化過(guò)程當(dāng)中，一個(gè)巨大的障礙就是進(jìn)城農(nóng)民工難以轉(zhuǎn)成市民。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是城鄉(xiāng)一體化。真正需要解決的是就業(yè)、住房、加入城市社會(huì)保障體系，在醫(yī)療、子女教育等方面真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。安徽省發(fā)展改革委員會(huì)對(duì)省會(huì)合肥和蒙城縣的市民化成本分別進(jìn)行了測(cè)算。“1個(gè)農(nóng)民工轉(zhuǎn)成合肥市民，市民化的年度成本為154904元/人。按照每年20萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)入城市，年度成本約300億元，到2020年，8年綜合成本約2400億元，到2030年，18年共需綜合成本達(dá)5400億元。1個(gè)農(nóng)民工進(jìn)入蒙城縣城，市民化的年度成本為99567元/人，按照每年2萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)入縣城，年度成本約20億元。到2020年，8年綜合成本約160億元。到2030年，18年綜合成本達(dá)360億元?！盵4]這表明，農(nóng)民工市民化成本較大，而安徽省的資金短缺又難以為繼，從而嚴(yán)重影響了安徽省城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度。

3.水資源問(wèn)題

隨著皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、合肥省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈、加快皖北地區(qū)發(fā)展等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的全面啟動(dòng)和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，我省水資源和水環(huán)境已難以承載。水資源問(wèn)題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）我省用水方式仍較粗放。2010年全省萬(wàn)元GDP用水量為238.5立方米，位居全國(guó)省市第23位，是全國(guó)平均水平的1.6倍；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為167立方米，位居全國(guó)第29位，是全國(guó)平均水平的1.8倍；農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的比例也低于遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平；（2）我省水資源總量不足，分均不均。我省淮河流域用水問(wèn)題更為突出，皖北地區(qū)工農(nóng)業(yè)和城市用水較為匱乏，地表水嚴(yán)重不足，地下水超采嚴(yán)重，水環(huán)境惡化，水資源條件已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的瓶頸；（3）用水效率不高，水污染形勢(shì)嚴(yán)峻，水資源配置不完善。

三、內(nèi)生約束下的安徽城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇

（一）優(yōu)化安徽城鎮(zhèn)體系的空間布局

在新型城鎮(zhèn)化的視角下，空間布局決定區(qū)域發(fā)展方向和功能定位，產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)人口空間流動(dòng)，而人口集聚和結(jié)構(gòu)調(diào)整又對(duì)區(qū)域功能建設(shè)提出新的要求，三者緊密相連、密不可分。為此，必須強(qiáng)化安徽城鎮(zhèn)化體系空間布局的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。

大力發(fā)展城市群，構(gòu)建“雙核兩帶”，帶動(dòng)安徽城鎮(zhèn)化發(fā)展。城市群一般是指在特定的地域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級(jí)規(guī)模的城市依托一定的自然、交通等條件，共同構(gòu)成一個(gè)相對(duì)完整的城市“集合體”，是大中小城市與區(qū)域基面(鄉(xiāng)村)之間“結(jié)構(gòu)有序，功能互補(bǔ)、整體優(yōu)化、共建共享”的等級(jí)鑲嵌體系，體現(xiàn)出以城鄉(xiāng)互動(dòng)、區(qū)域一體為特征的高級(jí)演替形態(tài)。它以集聚為先導(dǎo)，以擴(kuò)散為目標(biāo)，走出一條“從區(qū)域財(cái)富空間分布的不均衡到區(qū)域財(cái)富空間分布的相對(duì)均衡”的發(fā)展道路。[5]

加強(qiáng)中心城市外圍和內(nèi)涵建設(shè)，提高其對(duì)周圍區(qū)域經(jīng)濟(jì)的輻射作用。可根據(jù)各個(gè)城市的不同特點(diǎn)，分類建設(shè)。加大合肥現(xiàn)代化濱湖大城市建設(shè)，增強(qiáng)合肥的產(chǎn)業(yè)支撐能力，綜合承載能力和輻射帶動(dòng)能力，提高省會(huì)城市的首位度，推動(dòng)合肥成為全國(guó)有較大影響力的區(qū)域性特大城市。著力建設(shè)區(qū)域增長(zhǎng)極中心城市，既要擴(kuò)大中心城市規(guī)模，更要注重提升中心城市能級(jí)，使之具備較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)、人口承載力和健全的生產(chǎn)生活服務(wù)功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口向增長(zhǎng)極中心城市集聚。與此同時(shí)，以縣城為重點(diǎn)，建設(shè)中小城市，促進(jìn)縣城集聚發(fā)展。積極培育中心鎮(zhèn)，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加大政策扶持，加快綜合改革，完善基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城一體化

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然結(jié)果。工業(yè)化的推進(jìn)導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化的繁榮，而城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與服務(wù)業(yè)的發(fā)展又大大提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率。以產(chǎn)興城，以城聚產(chǎn)，產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)、融合發(fā)展，這才是城鎮(zhèn)化的不竭動(dòng)力。發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是：產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)。安徽要把產(chǎn)業(yè)集聚與加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中同步推進(jìn)。城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化放在同等重要的戰(zhàn)略位置，它們都是安徽發(fā)展的重要突破口和主要推動(dòng)力，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中同步推進(jìn)。

1.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，堅(jiān)持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新興化和新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模化，加速傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，科學(xué)確定各市首位產(chǎn)業(yè)，省市聯(lián)手，重點(diǎn)突破，形成特色優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)錯(cuò)位發(fā)展。圍繞龍頭企業(yè)和核心產(chǎn)品，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，完善配套體系，培育一批專業(yè)特色鮮明、品牌形象突出、服務(wù)體系完備的產(chǎn)業(yè)集群，形成一批在國(guó)內(nèi)外具有重要影響的國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)基地和省級(jí)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)核心基地。

大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，提升發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，構(gòu)建功能完備、布局合理、服務(wù)高效、供給良好的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系。積極發(fā)展金融服務(wù)業(yè)，做大做強(qiáng)現(xiàn)代物流業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、信息服務(wù)業(yè)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，提升文化旅游業(yè)水平，全面發(fā)展商務(wù)會(huì)展業(yè)、社區(qū)服務(wù)業(yè)和家庭服務(wù)業(yè)。

在進(jìn)一步提高土地生產(chǎn)率的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，走集約型增長(zhǎng)的發(fā)展道路，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化的互促共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。必須研究制定金融、稅收、補(bǔ)貼等相關(guān)扶持政策，大力培育發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。皖北建立國(guó)家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)或開發(fā)區(qū)，以強(qiáng)有力的規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持促進(jìn)皖北農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

2.產(chǎn)業(yè)分層分類發(fā)展

中心城市建設(shè)要依靠資本、人才、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，加速提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和經(jīng)濟(jì)整體水平，重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；小城鎮(zhèn)依靠自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)人口集聚能力；推動(dòng)城鎮(zhèn)間的分工協(xié)作，構(gòu)建大城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)城鎮(zhèn)體系，形成城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化良性互動(dòng)的發(fā)展新格局。

3.產(chǎn)城融合

引導(dǎo)現(xiàn)有工業(yè)集聚化發(fā)展，以重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)為載體，把分散的工業(yè)企業(yè)導(dǎo)入園區(qū)集聚，培育壯大園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，逐步形成具有規(guī)模效應(yīng)的特色產(chǎn)業(yè)基地。加強(qiáng)重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)，提升承載能力，把引進(jìn)的“增量”與集聚的當(dāng)?shù)亍按媪俊苯Y(jié)合起來(lái)，使重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)成為區(qū)域工業(yè)發(fā)展的增長(zhǎng)極。圍繞著把失地農(nóng)民和產(chǎn)業(yè)工人向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中的思路，把保障性住房、普通商品住房、拆遷安置房搭配建設(shè),在國(guó)家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)周圍，規(guī)劃建設(shè)了產(chǎn)業(yè)新城，這些產(chǎn)業(yè)新城融產(chǎn)業(yè)功能、城市功能和生態(tài)功能于一體，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城一體化。

（三）創(chuàng)新體制機(jī)制

1.戶籍制度改革

我國(guó)的戶籍制度不僅關(guān)系到人口統(tǒng)計(jì)和身份鑒別，而且“直接控制分配并服務(wù)于政府的一些重要的政策目標(biāo)”。[6]這就決定了我國(guó)的城鎮(zhèn)化需要有‘三維轉(zhuǎn)換’：農(nóng)村勞動(dòng)力在進(jìn)入城市的過(guò)程中，不僅要實(shí)現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換,還要實(shí)現(xiàn)身份變換。這種特定制度決定我國(guó)城鎮(zhèn)化是一種半城鎮(zhèn)化”。[7]中國(guó)未來(lái)只能走常住人口城市化、基本服務(wù)均等化的道路，僅僅走流動(dòng)人口戶籍化的城鎮(zhèn)化道路不可持續(xù)。2012年，安徽省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口1449萬(wàn)人，其中，省外務(wù)工974萬(wàn)人，省內(nèi)務(wù)工475萬(wàn)人。圍繞農(nóng)民工市民化，安徽省城鎮(zhèn)化建設(shè)的具體措施是要打破身份界限、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。同時(shí)，安徽省還需建成一元化戶籍管理制度，在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)二元化戶口性質(zhì)的劃分，并出臺(tái)與戶籍制度改革相關(guān)的配套政策。在加快基本公共服務(wù)均等化步伐的同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與城市居民全方位的對(duì)等，要讓農(nóng)村的轉(zhuǎn)移人口要在就業(yè)、在教育、在衛(wèi)生、在社會(huì)保障、在住房等等方面要享受和城市居民的這樣一個(gè)同等的待遇。

2.土地制度改革

土地改革的關(guān)鍵推進(jìn)征地制度改革，重點(diǎn)是做好集體土地入市，基礎(chǔ)是擴(kuò)大集體土地權(quán)能。作為全國(guó)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的首個(gè)試點(diǎn)市，蕪湖又“先人一步”，試點(diǎn)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物抵押貸款業(yè)務(wù)。我省土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式還有入股、互換、轉(zhuǎn)讓等形式，如何定價(jià)成為關(guān)注的焦點(diǎn)。2013年11月14日，安徽省首家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心在鳳陽(yáng)縣正式掛牌，全省首家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心落戶鳳陽(yáng)。安徽省在做好農(nóng)村確權(quán)登記的同時(shí)，正努力探索建立承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)“兩權(quán)抵押”土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制。

3.城市治理體制改革

城市化動(dòng)力機(jī)制最終走向市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。景春梅（2012）指出，“健全和創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制從根本上說(shuō)就是要優(yōu)化政府和完善市場(chǎng)體系?！盵8]

城鎮(zhèn)化的資金單純靠政府的財(cái)政資金不行，必須拓寬市場(chǎng)化、多元化的資金來(lái)源渠道。進(jìn)一步健全和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合營(yíng)政策法規(guī)制度，推動(dòng)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)和公私合作項(xiàng)目運(yùn)作。鼓勵(lì)設(shè)立專門的城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金和城鎮(zhèn)化投資基金，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展更離不開民營(yíng)資本，確保民營(yíng)資本公平地參與到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)等各種領(lǐng)域。

（四）充分利用政策機(jī)遇

“十二五”時(shí)期，安徽享受國(guó)家政策機(jī)遇的疊加效應(yīng)集中釋放。安徽皖江、皖北、大別山片區(qū)和皖南四大區(qū)域全部躋身國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。包括合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、滁州、宣城八市和六安市的舒城縣、金安區(qū)等59個(gè)市縣區(qū)的皖江城市帶綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)，引領(lǐng)安徽經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力更加強(qiáng)勁。皖北的宿州、亳州、淮北、阜陽(yáng)、蚌埠及淮南市鳳臺(tái)縣、潘集區(qū)等五市一縣一區(qū)獲批進(jìn)入中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，皖北發(fā)展也進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略。皖南國(guó)際文化旅游示范區(qū)獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，標(biāo)志著皖南地區(qū)發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，必將提升皖南地區(qū)文化旅游業(yè)發(fā)展水平。、安徽的安慶、六安、阜陽(yáng)和亳州四市十二個(gè)縣也列入國(guó)家大別山發(fā)展規(guī)劃。此外。合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)和國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新工程試點(diǎn)省建設(shè)，又為安徽發(fā)展提供強(qiáng)勁的動(dòng)力。當(dāng)前，安徽省面臨著國(guó)家政策機(jī)遇，應(yīng)充分發(fā)揮安徽的凸顯優(yōu)勢(shì)力量，突破安徽潛在的內(nèi)生性約束，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的跳躍式發(fā)展。

（注：本文系安徽大學(xué)江淮學(xué)院社會(huì)科學(xué)基金，項(xiàng)目編號(hào)：2013SK0001）

[1]安徽省發(fā)展改革委員會(huì)網(wǎng).臨泉縣城鎮(zhèn)化調(diào)研報(bào)[EB/OL].http://www.ahpc.gov.cn，2013-07-26.

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[4]安徽省發(fā)展改革委員會(huì)網(wǎng).農(nóng)民工市民化與基本公共服務(wù)機(jī)制的分析報(bào)告[EB/OL].http://www.ahpc.gov.cn，2013-08-05

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