宋麗麗

(揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225009)

法治中國(guó)進(jìn)程下的城市管理問(wèn)題研究

宋麗麗

(揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225009)

摘要：城市管理執(zhí)法依據(jù)的缺失以及執(zhí)法體制的混亂，使城市管理執(zhí)法者陷入尷尬境地，由此引發(fā)一系列群體性暴力事件。分析我國(guó)城市管理過(guò)程中存在的法律困境，加快制定我國(guó)城市管理方面的法律法規(guī)，理順我國(guó)城市管理的體制，推進(jìn)綜合執(zhí)法，倡導(dǎo)文明執(zhí)法，是城市管理者解決執(zhí)法困境難題的途徑。

關(guān)鍵詞：城市管理；相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)；執(zhí)法體制

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)提出:“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”；2014年10月23日黨的十八屆四中全會(huì)再次提出:“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。中共中央對(duì)于城市管理的重視程度可見(jiàn)一斑。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市生活不僅給人們帶來(lái)了便利，也帶來(lái)了不利影響，如城市交通擁堵、環(huán)境惡化等突出問(wèn)題。因此，如何有效地運(yùn)用法律手段進(jìn)行城市管理是中央及各級(jí)政府亟待解決的重要問(wèn)題，也是推進(jìn)我國(guó)法治進(jìn)程的重要措施。

一、我國(guó)城市管理的發(fā)展歷程

(一)1949—1976年:城市管理的起始階段

新中國(guó)成立初期，城市規(guī)劃及城市建設(shè)等方面剛剛起步，城市管理處于市容環(huán)境衛(wèi)生管理的萌芽階段。文革期間，城市管理停滯甚至中斷，市容環(huán)境“臟、亂、差”和私搭亂建、違法建筑等嚴(yán)重問(wèn)題普遍存在。

(二)1977—1995年:城市管理的起步階段

黨的十二屆三中全會(huì)出臺(tái)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確要求“城市政府應(yīng)該集中力量搞好城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，加強(qiáng)各種公用設(shè)施的建設(shè)，進(jìn)行環(huán)境的綜合整治”。全國(guó)各地相繼建立城市建設(shè)管理臨時(shí)機(jī)構(gòu)，從整頓市容環(huán)境衛(wèi)生，治理臟、亂、差入手，逐步擴(kuò)大到城市建設(shè)綜合性管理。1990年，建設(shè)部下發(fā)《建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城建管理監(jiān)察工作的通知》，要求各級(jí)城市建設(shè)行政主管部門(mén)加強(qiáng)對(duì)城建管理監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，城建管理監(jiān)察隊(duì)伍由城市的建委或管委、市容委統(tǒng)一歸口管理；城建管理監(jiān)察隊(duì)伍的工作范圍，原則上應(yīng)當(dāng)與各地城市人民政府對(duì)城市建設(shè)行政主管部門(mén)及規(guī)劃、市政、公用、園林、市容環(huán)衛(wèi)等專(zhuān)業(yè)行政主管部門(mén)規(guī)定的職責(zé)范圍相一致。1992年6月建設(shè)部頒布《城建監(jiān)察規(guī)定》，明確規(guī)定全國(guó)的城建監(jiān)察執(zhí)法主體及其職責(zé)范圍等，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)城建監(jiān)察行政執(zhí)法隊(duì)伍名稱(chēng)、執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法體制、服裝標(biāo)志、歸口管理“六統(tǒng)一”。該階段，各級(jí)城市人民政府相繼組建城市建設(shè)監(jiān)察隊(duì)伍，從事城市建設(shè)管理行政執(zhí)法工作。全國(guó)形成了較為完整的城建監(jiān)察制度和城建執(zhí)法隊(duì)伍組織體系，但也出現(xiàn)了分散執(zhí)法、多頭執(zhí)法、委托執(zhí)法、野蠻執(zhí)法等問(wèn)題。

(三)1996—2007年：城市管理的進(jìn)一步探索階段

該階段主要是相對(duì)集中處罰權(quán)的確立與發(fā)展階段。為解決在城市管理起步階段出現(xiàn)的問(wèn)題，中央有關(guān)部門(mén)決定改革傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制，實(shí)行相對(duì)集中處罰權(quán)。1996年10月1日，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》正式實(shí)施。該法規(guī)定，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。這是我國(guó)第一次以法律的形式確立相對(duì)集中處罰權(quán)制度，它為我國(guó)行政執(zhí)法體制改革提供了法律依據(jù)。

2000年9月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)[2000]63號(hào))，此后，國(guó)務(wù)院法制辦又先后批準(zhǔn)了65個(gè)設(shè)區(qū)的市開(kāi)展試點(diǎn)工作，試點(diǎn)主要在城市管理領(lǐng)域開(kāi)展。依據(jù)該文件，全國(guó)相對(duì)集中處罰權(quán)工作迅速擴(kuò)大。根據(jù)全國(guó)大范圍試點(diǎn)城市的成效和經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院于2002年8月22日下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國(guó)發(fā)[2002]17號(hào))，國(guó)務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。該《決定》的頒布，標(biāo)志著相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作結(jié)束。從1996年相對(duì)集中處罰權(quán)的確立到2002年相對(duì)集中處罰權(quán)試點(diǎn)工作的結(jié)束，共經(jīng)過(guò)六年的時(shí)間。在此階段，城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中處罰權(quán)在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，執(zhí)法主體、執(zhí)法人員明顯減少，執(zhí)法效率顯著提高，初步形成新的城市管理行政執(zhí)法體制，初步解決了委托執(zhí)法、多頭執(zhí)法等問(wèn)題。但是，城市管理立法工作進(jìn)程緩慢，城市管理者執(zhí)法依據(jù)不充分，執(zhí)法者與被執(zhí)法者矛盾不斷，執(zhí)法者陷入執(zhí)法困境。隨著城管執(zhí)法沖突的不斷升級(jí)，各地開(kāi)始探索新的城市管理模式。

(四)2008—至今:城市管理的發(fā)展階段

黨的十七屆二中全會(huì)召開(kāi)，通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，從此開(kāi)啟了以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男乱惠喰姓芾眢w制改革。在此輪改革中，大多數(shù)城市的城市管理部門(mén)增加了市容環(huán)衛(wèi)、市政公用、園林綠化、城市風(fēng)景區(qū)和公園管理等城市建設(shè)管理領(lǐng)域的相關(guān)管理職能，形成了服務(wù)、管理、執(zhí)法相結(jié)合的城市管理模式。例如，2011年5月25日，杭州市組建城市管理委員會(huì)，加掛市城市管理行政執(zhí)法局牌子,成為國(guó)內(nèi)少數(shù)既實(shí)行管理與執(zhí)法相結(jié)合的城市管理模式，又實(shí)現(xiàn)高位管理的城市。2011年7月1日，武漢市掀起以城市綜合管理和文明城市創(chuàng)建為主要內(nèi)容、為期三年的“城管革命”，迅速成為全國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。2013年5月2日，武漢市成立武漢市城市管理委員會(huì)，加掛城市管理行政執(zhí)法局的牌子。經(jīng)過(guò)全國(guó)各大城市的實(shí)踐探索，服務(wù)、管理、執(zhí)法“三位一體”的觀念深入人心，城市綜合管理模式成為全國(guó)城市管理者的共識(shí)。但是，隨著法治中國(guó)進(jìn)程的加快，法治觀念深入人心，城市管理由于缺乏法律依據(jù)或者法律依據(jù)不充分使管理者陷入執(zhí)法困境[1]。

二、我國(guó)城市管理存在的法律困境問(wèn)題

在城市管理探索階段確立的相對(duì)集中處罰權(quán)制度取得了很大的成效，例如，初步解決了城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問(wèn)題,明顯地提高了行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平；在一定范圍內(nèi)進(jìn)行了管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)適當(dāng)分離的探索,為改革現(xiàn)行行政管理模式積累了一些經(jīng)驗(yàn)。但是，在城市管理發(fā)展階段，相對(duì)集中處罰權(quán)制度弊端逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。主要體現(xiàn)在城市管理執(zhí)法者與市民的沖突不斷，有關(guān)暴力抗法、暴力執(zhí)法的報(bào)道事件頻頻出現(xiàn)在各大媒體上。類(lèi)似事件發(fā)生后，人們?cè)谧l責(zé)執(zhí)法者暴力行徑及要求追究相關(guān)法律責(zé)任之余，更是將焦點(diǎn)指向城市管理行政執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)及其機(jī)構(gòu)設(shè)置的合法性。

(一)城市管理行政執(zhí)法部門(mén)設(shè)置的法律效力問(wèn)題

在城市管理探索階段，國(guó)務(wù)院法制辦以復(fù)函的形式將法律法規(guī)規(guī)定屬于城市規(guī)劃管理部門(mén)、綠化管理部門(mén)和市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門(mén)的規(guī)劃、綠化和市容環(huán)境衛(wèi)生方面的行政處罰權(quán),劃轉(zhuǎn)給實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，即城市管理行政執(zhí)法部門(mén)。但是，根據(jù)我國(guó)法理中的上位法的效力高于下位法的效力原則，國(guó)務(wù)院法制辦復(fù)函的效力應(yīng)當(dāng)?shù)陀诜煞ㄒ?guī)的效力。那么，國(guó)務(wù)院法制辦試點(diǎn)復(fù)函集中的城市規(guī)劃、園林綠化和市容環(huán)衛(wèi)等相關(guān)部門(mén)行政處罰權(quán),不符合職權(quán)法定原則。因此，城市管理行政執(zhí)法部門(mén)的設(shè)置本身不合法，這也是當(dāng)前阻礙相對(duì)集中處罰權(quán)制度發(fā)展的一個(gè)瓶頸。

(二)城市管理行政執(zhí)法的法律依據(jù)問(wèn)題

城市管理行政執(zhí)法依據(jù)可以用“錯(cuò)綜復(fù)雜”來(lái)形容。其中，既有全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)及其部委制定的規(guī)章，也有省級(jí)人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件，行政執(zhí)法人員在具體執(zhí)法過(guò)程中還要考慮地方人大、政府、部門(mén)的有關(guān)規(guī)定。另外，部分法律、法規(guī)不完善，并且相互矛盾[2]。例如，實(shí)施相對(duì)集中處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)行使強(qiáng)制拆除權(quán)的法律依據(jù)問(wèn)題。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦的復(fù)函，實(shí)施相對(duì)集中處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)一般享有強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)的違法建筑物或者設(shè)施的權(quán)力。但是，我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第11條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”。該法表明實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和對(duì)呈現(xiàn)規(guī)劃違法行為的處罰機(jī)關(guān)是城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)，并非城管行政執(zhí)法局。國(guó)務(wù)院法制辦賦予行政執(zhí)法部門(mén)拆除違法建筑的權(quán)力與此相矛盾，因此城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使該項(xiàng)執(zhí)法權(quán)時(shí)缺乏法律依據(jù)。

(三)城市管理行政執(zhí)法與其他政府執(zhí)法部門(mén)存在權(quán)責(zé)交叉、界限不清等問(wèn)題

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)交叉、界限不清等問(wèn)題主要是政府有關(guān)職能部門(mén)行政處罰權(quán)被分割后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)各自承擔(dān)的任務(wù)不同，管理的權(quán)限存在差異所造成的。例如，把公安交通關(guān)于道路侵占的處罰權(quán)劃歸城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而公安交警部門(mén)繼續(xù)行使其他的公安交通處罰權(quán)；把工商管理部門(mén)對(duì)無(wú)照商販的行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)到城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而工商行政管理部門(mén)則繼續(xù)行使其他方面工商管理行政處罰權(quán)；環(huán)境噪聲管理權(quán)，此項(xiàng)處罰權(quán)已經(jīng)分屬于不同執(zhí)法部門(mén)，存在職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問(wèn)題，又將該處罰權(quán)賦予城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，進(jìn)一步增加治理的成本。上述這些行政處罰權(quán)的部分劃轉(zhuǎn),違反了行政處罰權(quán)不能分割理論,進(jìn)一步造成各部門(mén)之間權(quán)責(zé)交叉、界限不清等問(wèn)題，增加執(zhí)法成本[3]。

三、完善城市管理行政執(zhí)法的路徑

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。隨后,黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》再次提出：“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。根據(jù)中央文件所做的頂層設(shè)計(jì)以及結(jié)合當(dāng)前法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程，完善城市管理行政執(zhí)法的路徑主要可以概括為以下幾點(diǎn)：

(一)加快城管立法，理順城管執(zhí)法體制

在當(dāng)前國(guó)家有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理方面法律法規(guī)不改變的情況下，要實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)決定的關(guān)于“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”的頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)，就必須要加快城管立法，為城管執(zhí)法和理順體制提供法律依據(jù)。揚(yáng)州大學(xué)城市管理研究中心主任王毅教授主持起草的《中華人民共和國(guó)城市管理法》(專(zhuān)家建議稿)已列入十二屆人大二次會(huì)議立法議案，王毅教授(系本文作者導(dǎo)師)在該建議稿中，提出理順城管執(zhí)法體制的構(gòu)想是：在國(guó)家有關(guān)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理方面法律法規(guī)不改變的情況下，由國(guó)務(wù)院在國(guó)家住房和建設(shè)部?jī)?nèi)，將現(xiàn)有的“城建監(jiān)察辦公室”更名提升為城市管理執(zhí)法總局(正司局級(jí)),負(fù)責(zé)全國(guó)的城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)工作。住房和建設(shè)部城市管理執(zhí)法總局同地方省住建廳、地級(jí)市、縣(市、區(qū))城市管理局的關(guān)系仍然是垂直領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市的規(guī)模和行政級(jí)別區(qū)別情況設(shè)置不同的城管行政執(zhí)法體制：

1.在直轄市、省會(huì)城市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，應(yīng)當(dāng)實(shí)行二級(jí)城管執(zhí)法主體體制，即市級(jí)和所屬區(qū)、縣級(jí)兩級(jí)城管行政執(zhí)法主體制度。實(shí)施這種執(zhí)法體制，區(qū)、縣級(jí)城管執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)是在一線執(zhí)法的主體，大量城市管理領(lǐng)域內(nèi)的行政違法案件，主要由區(qū)、縣城管執(zhí)法主體進(jìn)行查處并實(shí)施行政處罰；而市級(jí)城管行政執(zhí)法主體主要以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為主，同時(shí)，負(fù)責(zé)檢查區(qū)縣城管行政執(zhí)法主體依法行政的情況和行政復(fù)議等工作，這樣有利于提高城管行政執(zhí)法效率。

2.在中等規(guī)模的地級(jí)市、縣級(jí)市和縣應(yīng)當(dāng)實(shí)行一級(jí)城管行政執(zhí)法主體體制。中等規(guī)模的地級(jí)市、縣級(jí)市和縣，由于城市規(guī)模和人口相對(duì)較少，與大城市相比有利于管理。因此，適宜采取一級(jí)城管行政執(zhí)法體制。特別是設(shè)區(qū)的中等規(guī)模的城市，各區(qū)的城管行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)可作為市城管行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)在各區(qū)執(zhí)法。這樣，便于城市市級(jí)城管執(zhí)法主體集中優(yōu)勢(shì)執(zhí)法力量對(duì)城市的重點(diǎn)部位實(shí)施強(qiáng)化管理，以避免分散執(zhí)法、執(zhí)法力量不足的情況發(fā)生，有利于強(qiáng)化城市管理行政執(zhí)法工作。

另外，加快城管立法，有利于明確城市管理部門(mén)的法定職責(zé)，確定執(zhí)法范圍，解決城市管理者在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過(guò)程中遇到的法律瓶頸等問(wèn)題。

(二)整合執(zhí)法主體、內(nèi)容及權(quán)力，推進(jìn)綜合執(zhí)法

中共中央在《關(guān)于深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出：“整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”；在《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中再次提出：“加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。由此可以看出，城市管理發(fā)展的走向是相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法。推進(jìn)綜合執(zhí)法在城市管理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)綜合以下內(nèi)容：

1.執(zhí)法主體的綜合。在許多市縣區(qū)城管、住建系統(tǒng)內(nèi)還存在著多支專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍共存的情況，導(dǎo)致各部門(mén)之間權(quán)責(zé)交叉、界限不清等問(wèn)題[4]。例如，有的縣區(qū)在住建系統(tǒng)內(nèi)還有市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、市政公用、房產(chǎn)管理等多支專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍分別執(zhí)法的現(xiàn)象，這種多頭執(zhí)法擾民的情況繼續(xù)存在，因此，按照中央兩次《決定》的精神，要在城管、住建系統(tǒng)內(nèi)整合執(zhí)法主體，在系統(tǒng)內(nèi)綜合組建一支執(zhí)法隊(duì)伍，以解決職能交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題。

2. 執(zhí)法內(nèi)容的綜合。這種綜合就是在現(xiàn)有國(guó)家法律法規(guī)沒(méi)有改變的情況下，將城管、住建系統(tǒng)內(nèi)有關(guān)執(zhí)法的內(nèi)容交由一支綜合執(zhí)法主體行使。例如，在住建系統(tǒng)可以組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)綜合執(zhí)法局，將法律法規(guī)規(guī)定的由住建系統(tǒng)行使的執(zhí)法內(nèi)容交給該局統(tǒng)一行使，這就是執(zhí)法內(nèi)容的綜合。

3.執(zhí)法權(quán)力的綜合。執(zhí)法權(quán)力的綜合即相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，就是在一個(gè)行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)將若干個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的執(zhí)法權(quán)力，集中交給一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行使。

(三)規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)，嚴(yán)格文明執(zhí)法

近年來(lái)，在我國(guó)倡導(dǎo)和諧社會(huì)的背景下，商販與城管之間的暴力沖突卻屢屢發(fā)生，如何通過(guò)改善城管執(zhí)法方式化解兩者之間的矛盾，一直是媒體、社會(huì)和理論界關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)的決議中明確提出要完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，做到嚴(yán)格公正文明執(zhí)法。筆者認(rèn)為，文明執(zhí)法應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：

1.依法執(zhí)法。執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定即實(shí)施文明執(zhí)法的城管應(yīng)當(dāng)是正式人員，而非所謂的“臨時(shí)工”。執(zhí)法依據(jù)合法即文明執(zhí)法應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的規(guī)定，符合法律優(yōu)先、法律保留的原則。

2.秉公執(zhí)法。文明執(zhí)法要求執(zhí)法人員禁止恣意，城管人員在做出處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)同等情況同等對(duì)待做到執(zhí)法公正。在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法程序，做到身份公開(kāi)、依據(jù)公開(kāi)、標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、法律公開(kāi)，對(duì)相對(duì)人做出處罰決定前充分保障當(dāng)事人的參與權(quán)，做到執(zhí)法公開(kāi)。執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)尊重相對(duì)人，嚴(yán)禁暴力執(zhí)法。

3.執(zhí)法與教育相結(jié)合。城管執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持執(zhí)法與教育相結(jié)合的原則，教育相對(duì)人自覺(jué)守法。對(duì)于情節(jié)較輕的行為，給予說(shuō)服教育即可。對(duì)于情節(jié)較惡劣的行為，教育應(yīng)以執(zhí)法為后盾，不能代替執(zhí)法。

4.執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合。法是人民意志和利益的體現(xiàn)，從而法律的執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)符合人民的利益。在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，服務(wù)的理念更應(yīng)貫徹到執(zhí)法當(dāng)中。文明執(zhí)法應(yīng)當(dāng)始終與服務(wù)相結(jié)合，本著為人民服務(wù)的理念維護(hù)社會(huì)秩序。

四、結(jié)語(yǔ)

正如莫于川教授所言：“城市作為人類(lèi)文明的結(jié)晶，其治理水平關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化傳承、社會(huì)和諧。適逢中國(guó)現(xiàn)代化、法治化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，城市管理模式的反思與重構(gòu)已是亟待解決的難題”。隨著我國(guó)法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行城市管理是破解城市管理難題的突破口。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)按照十八屆三中、四中全會(huì)精神，加快城市管理立法工作，全力深化城市綜合執(zhí)法體制改革，確保廣大市民和社會(huì)組織參與城市治理工作，推動(dòng)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)。

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[責(zé)任編輯:鄭男]

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-7966(2015)05-0027-03

收稿日期:2015-06-12

基金項(xiàng)目：揚(yáng)州大學(xué)學(xué)術(shù)科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目(x2014140)

作者簡(jiǎn)介：宋麗麗(1990-)，女，山東臨沂人，2013級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。