任銘越,李洪杰

(1.黑龍江省教育法治學會，哈爾濱 150001; 2.黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080)

論教育法律體系的完善

任銘越1,李洪杰2

(1.黑龍江省教育法治學會，哈爾濱 150001; 2.黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080)

摘要：改革開放以來，我國的教育發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就，從上個世紀90年代開始，大力提倡“依法治教”，更是強調(diào)法律對教育的發(fā)展產(chǎn)生的影響。進入到21世紀，除了義務(wù)教育之外，普通高等教育、職業(yè)教育、成人教育等都不同程度的出現(xiàn)跨界、多元、社會參與的問題。因此，現(xiàn)有的教育法律規(guī)范難以對當下復(fù)雜的教育—教育法律關(guān)系予以有效的調(diào)整。所以，從教育和社會的整體發(fā)展來思考，應(yīng)當進一步完善我國教育法體系，教育法體系的完善應(yīng)當從中央教育立法、地方教育立法和學校章程制定三個層面進行。

關(guān)鍵詞：教育法；法律體系；地方立法；學校章程

教育法律是我國法律體系中的重要內(nèi)容，目前，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過的專門教育法律主要有：《義務(wù)教育法》、《教師法》、《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》和《民辦教育促進法》，等等，基本上是上個世紀八九十年代頒布的，最新《義務(wù)教育法》也是2006年修訂的。隨著社會的發(fā)展，由于立法的遲滯，教育領(lǐng)域的一些基本問題缺乏明確的規(guī)定，如近年來考試作弊頻繁發(fā)生，對作弊行為的規(guī)制卻缺乏規(guī)定。黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要加強重點領(lǐng)域立法，完善教育法律法規(guī)。因此，應(yīng)當明確我國教育法的地位，進一步完善我國教育法體系。

一、教育關(guān)系特殊性需要加強教育立法

隨著教育體制改革的深入，有的教育關(guān)系消失了，有的教育關(guān)系延續(xù)下來了，但性質(zhì)已發(fā)生改變，同時，又產(chǎn)生了新的教育關(guān)系。對教育實行法律控制，是近代公共教育制度建立的標志，其目的在于建立穩(wěn)定的教育秩序。教育法治化是一個理順教育系統(tǒng)內(nèi)部各種教育利益主體的關(guān)系過程，通過形成清晰明確的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，最終推動教育系統(tǒng)實現(xiàn)依法治校和依法治教的可持續(xù)發(fā)展[1]。當下教育法律糾紛層出不窮的現(xiàn)實表明，隨著我國教育社會關(guān)系的日趨復(fù)雜，迫切需借助法律調(diào)整國家、社會、學校、公民之間錯綜復(fù)雜的教育關(guān)系，以減少法律糾紛，維護正常的教育教學秩序。

在國家管理學校的過程中，學校居于什么地位？如何在國家教育權(quán)與辦學自主權(quán)之間尋求和諧與平衡，既能保證國家對學校的有效管理，又能實現(xiàn)學校面向社會自主辦學？學校與教師、學生的關(guān)系如何？是平權(quán)型的民事法律關(guān)系還是隸屬型的行政法律關(guān)系？或者是既不同于民事法律關(guān)系又不同于行政法律關(guān)系的特殊的教育法律關(guān)系？當教師、學生認為學校侵犯了其合法權(quán)益，能否通過行政復(fù)議、訴訟的途徑維護自身權(quán)益，即教師、學生如何實施法律救濟？法院能否對高校的管理行為進行司法審查？如何處理司法審查與學術(shù)自由的關(guān)系？如何規(guī)范高校自主權(quán)的運行？等等。這些問題都是教育體制改革過程中不可逾越、不可回避的重要問題。而教育關(guān)系的法治化問題正是在這一背景下日益顯現(xiàn)出來的。

法律規(guī)定學校具備民事主體資格，享有民事權(quán)利，承擔民事義務(wù)，然而學校又不同于一般民事主體，同時擁有教育管理權(quán)，有權(quán)按照章程自主管理，對學生進行獎懲處分，頒發(fā)學業(yè)證書等。在這種法律關(guān)系中，學校與學生的法律地位是不平等的，學校的管理權(quán)力來自于法律的授權(quán)，是對公共事務(wù)進行的行政管理，具有單方性與強制性，究其本質(zhì)，應(yīng)屬于行政權(quán)力。當學校以自己的名義行使教育管理權(quán)時，其承擔了部分政府公務(wù)，是法律法規(guī)授權(quán)的組織，屬于行政主體范疇，學校與教師、學生之間形成行政法律關(guān)系；當學校不行使教育管理權(quán)時，僅僅是普通的民事主體，與其他主體形成民事法律關(guān)系?？梢?，教育法律關(guān)系具有特殊性，既包含著行政法律關(guān)系，又包含民事法律關(guān)系。

學校與政府之間的法律關(guān)系，主要表現(xiàn)為各級人民政府及其主管部門依法對學校進行行政管理，學校必須服從行政命令。同時，學校依法享有自主辦學權(quán)，并對政府行政行為可以進行申訴和訴訟，政府與學校在這一關(guān)系中的地位是不對等的，政府居于主導(dǎo)地位，學校則處于服從地位。但是，學校獨特的功能、性質(zhì)決定了學校與政府的關(guān)系不能簡單地等同于一般行政法律關(guān)系。因此，如何規(guī)范政府對學校管理，使學校真正成為面向社會自主辦學的實體，是教育關(guān)系法治化的核心問題。學校與教師、學生之間既可以形成行政法律關(guān)系，又可以形成民事法律關(guān)系。當學校以法律、法規(guī)的授權(quán)組織與教師、學生發(fā)生關(guān)系時，前者與后二者之間是行政法律關(guān)系；當學校以法人身份與教師、學生發(fā)生關(guān)系時，他們之間是民事法律關(guān)系。

《中華人民共和國教育法》第31條第一款規(guī)定：“學校及其他教育機構(gòu)具備法人條件的，自批準設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格。”該條第二款規(guī)定：“學校及其他教育機構(gòu)在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔民事責任?！薄吨腥A人民共和國高等教育法》第30條第一款規(guī)定：“高等學校自批準設(shè)立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人?！睂W校有權(quán)按照章程自主管理；組織實施教育教學活動；招生和學籍管理；頒發(fā)學業(yè)證書；聘任教師；管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費;等等。雖然兩部法律對學校的法人地位及其權(quán)利與義務(wù)作了明確規(guī)定，但沒有對學校的法律地位,學校與教師、學生的法律關(guān)系性質(zhì)，作出明確的法律規(guī)定?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》(以下簡稱《教育綱要》)強調(diào)：適應(yīng)中國國情和時代要求，建設(shè)依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，構(gòu)建政府、學校、社會之間新型關(guān)系。而要實現(xiàn)教育關(guān)系的法治化，必須對教育關(guān)系作出明確的梳理：哪些教育關(guān)系要由法律調(diào)整？為什么要對教育關(guān)系進行法律調(diào)整？在此基礎(chǔ)上，通過立法活動不斷地完善教育法法律體系，使其成為獨立的國家法律部門，以保障我國教育事業(yè)的不斷發(fā)展，為實現(xiàn)中華民族的強國夢培養(yǎng)人才。

二、我國教育法法律體系的現(xiàn)狀及定位

“法律部門是運用特殊的方法調(diào)整一定種類社會關(guān)系的法律規(guī)范的總和?！盵2]法律規(guī)范所調(diào)整的社會關(guān)系，是劃分法律部門的主要標準。教育法律關(guān)系是指教育法律規(guī)范所確認和調(diào)整的學校與其他主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。教育法律關(guān)系是依法形成的社會關(guān)系，是教育法律規(guī)范學校教育教學活動的體現(xiàn)。任何一個法律部門都是與一定的社會關(guān)系相適應(yīng)的。要確立一個新的法律部門，要么是出現(xiàn)新的社會關(guān)系,要么是原有社會關(guān)系的性質(zhì)發(fā)生了變化。教育法律部門是由調(diào)整教育社會關(guān)系的法律規(guī)范組成。

如果沒有法律規(guī)范的確認與調(diào)整，學校與其他主體的關(guān)系就不是法律關(guān)系，而是一般的社會關(guān)系?？梢?，教育法律關(guān)系的產(chǎn)生以教育法律規(guī)范的存在為前提，只有適用教育法律規(guī)范調(diào)整的學校與其他主體社會關(guān)系才能轉(zhuǎn)化成為教育法律關(guān)系。法律調(diào)整的教育社會關(guān)系，主要有學校與政府、社會之間的關(guān)系，以及學校與教師、學生之間的關(guān)系。上述關(guān)系就其性質(zhì)而言，有的屬于隸屬型的法律關(guān)系，有的屬于平權(quán)型的法律關(guān)系。

目前，我國教育法律法規(guī)的制定出現(xiàn)了與教育實踐的發(fā)展脫節(jié)的現(xiàn)象，作為教育基本法的《中華人民共和國教育法》一直沒有出臺相關(guān)實施細則，教育法的原則精神不能得到具體化，進而影響了教育基本法律的貫徹執(zhí)行?？梢哉f，目前我國教育法律體系仍未形成，主要表現(xiàn)為我國教育立法雖然有了一定規(guī)模，但是教育法律法規(guī)不能完全覆蓋教育實踐活動，一些在教育實踐中急需的重要教育法律法規(guī)，如“學校法”、“考試法”、“督導(dǎo)法”、“投入法”等需要盡早制定頒布，而已經(jīng)頒布的各項教育法律法規(guī)，還沒有形成排列有序的縱向?qū)哟误w系，在一定程度上影響了教育法律的效力。以《學校法》為例，2010年《教育綱要》指出，《學校法》的制定應(yīng)當納入近期的立法目標之內(nèi)。我國公立的幾十萬所中小學、萬余所高中、兩千多所高校和數(shù)量不斷增加的各級各類民辦學校等，在缺少《學校法》支持和規(guī)范的情況下，許多基本的教育和管理問題得不到解決，許多矛盾和弊病日益凸顯，如重點學校與普通校問題，進城務(wù)工人員子女上學問題，以及教育亂收費、就近入學、惡性擇校、學校安全責任、教師進修與發(fā)展、校舍維修與設(shè)備更新等問題。如果沒有法律法規(guī)對上述問題加以調(diào)整，學校的發(fā)展勢必受到影響，將會有數(shù)不清的法律糾紛糾纏著相關(guān)各方，難以正常地有序地開展教育教學工作。教育法律部門有調(diào)整的特殊的教育社會關(guān)系，有法律調(diào)整的特殊對象。但是形成一個獨立的法律部門只有特殊的調(diào)整對象不行，還應(yīng)該有一定數(shù)量的同類法律法規(guī)，所以我們要完善教育法律部門，因此，急需梳理教育法律問題，通過立法，規(guī)范教育公平、教育均衡發(fā)展等問題，解決長期以來一直困擾著教育界甚至是全社會的難題。

法律部門就是以法律所調(diào)整的社會關(guān)系的內(nèi)容作為依據(jù)來劃分法律規(guī)范的。因為這種調(diào)整社會關(guān)系的內(nèi)容決定著法律規(guī)范的性質(zhì)。法律之所以成其為法律，就是因為它是調(diào)整社會關(guān)系的行為準則。任何法律都有其所調(diào)整的社會關(guān)系，法律部門的形成和發(fā)展不依人的意志為轉(zhuǎn)移，而與它所調(diào)整的社會關(guān)系緊密相聯(lián)系。社會關(guān)系是多種多樣的且復(fù)雜的，人們可以將社會關(guān)系分為政治關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系、文化關(guān)系、宗教關(guān)系、家庭關(guān)系等等，當這些不同領(lǐng)域的社會關(guān)系進入法律調(diào)整領(lǐng)域之后，它們便成了法律部門形成的基礎(chǔ)，而調(diào)整不同領(lǐng)域的社會關(guān)系的法律又形成不同的法律部門[3]。但是，任何一個法律部門的形成，都有一個法律規(guī)范的量的積累過程。在一定法律規(guī)范為數(shù)不多的情況下，雖然它們有特殊的調(diào)整對象，但仍然不能成為一個獨立的法律部門，而是其他法律部門的組成部分[4]。因此可以說，我國現(xiàn)有的教育法規(guī)量的積累還不能使得我國的教育法成為一個獨立的法律部門。

三、教育法法律體系完善的三個層面

(一)教育中央立法

教育法體系的第一個層次應(yīng)是中央立法，主要是指法律和行政法規(guī)?！吨腥A人民共和國教育法》是協(xié)調(diào)教育行政主管部門與其他部門或組織之間相互關(guān)系的圭臬，也是其他教育法律、法規(guī)制定的依據(jù)。中央教育立法還包括義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、成人教育法、教師法、教育經(jīng)費法及考試法等具體法律。2015年1月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，按照深化教育領(lǐng)域綜合改革的需要，通過對教育法、高等教育法、民辦教育促進法一攬子修正案草案，提請全國人大常委會審議。草案增加了以下主要內(nèi)容：(1)現(xiàn)代國民教育體系、發(fā)展學前教育等基本制度的健全；(2)高校設(shè)立審批、經(jīng)費投入等管理制度的完善；(3)部分高校設(shè)立審批權(quán)下放到省級人民政府；(4)學術(shù)委員會處理學術(shù)糾紛、學術(shù)不端等行為作用的強化；(5)對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學校；(6)對非法招生、在國家教育考試中作弊、制售假冒學業(yè)證書等違法行為加大打擊力度。教育部制定頒布了《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》、《普通高等學校理事會規(guī)程(試行)》兩部規(guī)章，與 2011 年制定的《高等學校章程制定暫行辦法》、《學校教職工代表大會規(guī)定》一起，成為系統(tǒng)構(gòu)建教育規(guī)劃綱要提出的中國特色現(xiàn)代大學制度的法治基礎(chǔ)。還應(yīng)由全國人大常委會制定《學校法》、《考試法》，由國務(wù)院制定《督導(dǎo)條例》、《教育投入條例》等法律法規(guī)。

(二)教育地方立法

我國教育法的制定，大多集中于中央層面的立法，地方很少通過教育立法來推動教育事業(yè)的發(fā)展。對于中央教育立法的貫徹實施，地方大多通過制定規(guī)章及教育廳制定規(guī)范性文件來實現(xiàn)，而這類文件的制定權(quán)限、制定過程是值得我們考究的[5]。近年來，地方教育立法取得了一定成績：安徽省、吉林省制定了學前教育條例，貴州省制定了學校學生人身傷害事故預(yù)防與處理條例、職業(yè)教育條例，河北省制定了終身教育促進條例、捐資助學辦法，有力促進了本地教育事業(yè)的發(fā)展，也為國家教育立法積累了經(jīng)驗。未來我國地方應(yīng)當著重研究如何進行地方教育立法，以順應(yīng)地方教育的需要。

隨著我國公民法治意識進一步增強，更加關(guān)注自身權(quán)益的保障，參與公共事務(wù)的熱情越來越高，對教育立法的參與度也不斷提高。另外，由于社會日益開放，價值多元化更彰顯出地方教育立法的復(fù)雜性，所以在地方教育立法過程中，除了地方人大、地方政府、教育機構(gòu)及學術(shù)團體外，專家學者、新聞媒體、利益團體、利害關(guān)系人，以及民眾意見等都可能對教育立法過程產(chǎn)生重要影響。

無論是新增的教育法律法規(guī)還是修訂已有的法律法規(guī)，都是為了教育法體系的更加完善，因此，應(yīng)重點保證教育法的和諧統(tǒng)一，在保證每部法律法規(guī)地方化、個性化的同時，關(guān)注整體的統(tǒng)一性。其次，建立民主的多方利益主體參與的制定程序。教育問題關(guān)乎民生，教育法律法規(guī)的制定應(yīng)盡量聽取多方利益主體代表的意見和建議。隨著網(wǎng)絡(luò)信息工具在社會領(lǐng)域中的逐步深入和擴展，社會民眾通過網(wǎng)絡(luò)工具參與教育決策和教育討論也日趨成為可能。所以，無論是中央教育立法還是地方教育立法，都應(yīng)在立法程序上貫徹民主精神，實現(xiàn)民主立法。最后，地方教育立法還應(yīng)關(guān)注立法的技術(shù)性問題，如教育法律語言運用、條款規(guī)定的前后一致、法規(guī)的名稱規(guī)范等問題。一般來說，高層次的教育法原則性強，提供我國教育發(fā)展的方向性指導(dǎo)；下位的地方性法規(guī)則必須在原則指導(dǎo)基礎(chǔ)上提出具體的實施性、操作性規(guī)定。教育法律法規(guī)不能成為空話，要改變教育法的 “軟法”性質(zhì)，就必須使其能夠切實地在教育實踐中發(fā)揮作用。

(三)學校章程

學校章程是學校成為獨立法人組織的必備要件，是學校實現(xiàn)自主管理、自主發(fā)展及政府監(jiān)督管理的基本依據(jù)，更是學校依法辦學的重要保障?！吨腥A人民共和國教育法》中首次提出“設(shè)立學校及其他教育機構(gòu)，必須具備'章程'等基本條件”?！霸跇?gòu)成國家的整個法律秩序，所謂國家的法律或國內(nèi)法律秩序，和社團法人之間的那種關(guān)系是兩個法律秩序，一個整個法律秩序和一個部分法律秩序之間，國家的法律和社團章程之間的關(guān)系。說得更具體一些，這是一個委托的情況”[6]?！兑?guī)劃綱要》)強調(diào)，“學校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學校章程和制度”。2012年11月22日發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要》(以下簡稱《實施綱要》)明確提出：“到2015年全面形成一校一章程的局面?！?/p>

大學章程建設(shè)成為了教育綜合改革的亮點，受到了社會和高校的好評。目前，全部 985 工程高校章程已核準，211 工程高校正在抓緊核準過程中。各省(區(qū)、市)把章程建設(shè)作為重要任務(wù)，形成了許多創(chuàng)新舉措，黑龍江探索通過省人大立法頒布章程的方式。推進高等學校章程建設(shè)，是教育部貫徹落實黨的十八屆四中全會的“完善教育”方面法律法規(guī)要求的重要舉措。學校章程被依法核準后，對學校和學校的主管部門以及有關(guān)方面都具有相應(yīng)的法律效力。尊重章程、按照章程辦事、根據(jù)章程實施管理，要成為今后教育行政部門、學校和社會各方共同的觀念和行為準則。長期以來，我國不斷探索實踐學校能夠依法規(guī)范行使自主權(quán)，主管部門能夠有效依法實施監(jiān)管的制度與辦法。章程是學校治學理念、學校規(guī)章制度的集中體現(xiàn)，是學校管理的基本準則，也是學校明確辦學方向、 突顯辦學特色的重要保障。核準章程標志著學校的發(fā)展方向和定位，得到了主管部門、學校內(nèi)外部的認同，科學界定政府與學校之間關(guān)系，在學校內(nèi)部建立并完善自我發(fā)展、自我監(jiān)督機制，有利于學校的穩(wěn)定健康發(fā)展。

四、結(jié)語

推進依法治國首在立法，教育立法是完善教育法律體系的核心工作。法律是社會的最大共識，立法是引領(lǐng)、推進和保障教育改革發(fā)展最有力的方式。教育立法作為一種具有極強的社會性、從社會整體利益出發(fā)的社會立法，已受到中央和地方的高度重視。進一步完善教育法體系，有利于加強教育管理,使教育管理有法可依；合理組織教育資源,提高辦學規(guī)模和辦學效益；維護教育主體的合法權(quán)益和調(diào)動教育機構(gòu)、教育工作者的辦學和從教積極性,建立起有序的教育秩序。

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[責任編輯:陳晨]

中圖分類號：D920.0

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0004-03

收稿日期:2015-05-12

作者簡介：任銘越(1956-)，男，山東沂水人，會長，主要從事教育法治方向研究;李洪杰(1973-)，男，河南新蔡人，教授，從事刑事訴訟法和教育法學研究。