李欣

（中共山東省委黨校 政法教研部，山東 濟南250103）

從預(yù)審體制改革談偵查權(quán)制約機制的完善

李欣

（中共山東省委黨校 政法教研部，山東 濟南250103）

【摘要】偵審合一體制改革在機構(gòu)合并、功能調(diào)整等方面均未能實現(xiàn)理想目標。深化預(yù)審制度改革需在現(xiàn)行審核型預(yù)審運行機制基礎(chǔ)上，以強化案件質(zhì)量控制和偵查行為控制功能為重點，逐漸形成制度化的偵查權(quán)內(nèi)部監(jiān)督、制約、引導(dǎo)機制。這對我國國家治理目標及人權(quán)保障理念的實現(xiàn)具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】預(yù)審；偵審改革；偵審合一體制

一、進退維谷：偵查預(yù)審體制改革回顧

自二十世紀八十年代起，我國社會進入轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)型時期。面對刑事犯罪不斷增多、新的犯罪類型大量出現(xiàn)、常見多發(fā)刑事犯罪智能程度提高的新形勢，偵審分立“先偵查后預(yù)審，發(fā)現(xiàn)問題再補充偵查，補偵之后再預(yù)審”逐漸不能適應(yīng)新的犯罪形勢的挑戰(zhàn)。1997年7月，公安部“石家莊會議”提出“偵審一體化改革”的思路，要求撤銷獨立的預(yù)審機構(gòu)，將預(yù)審人員和預(yù)審工作融入偵查中，由偵查部門整體承擔，主要目的在于通過整合內(nèi)部力量提高打擊犯罪的效率。但從實際情況看，偵審一體化方案忽視預(yù)審辦案，造成辦案質(zhì)量下降、偵查與起訴脫節(jié)等問題，對后續(xù)的起訴、審判產(chǎn)生了嚴重的消極影響。

為克服這些問題，部分地區(qū)公安機關(guān)進行了分步驟的改革，主要做法是先將預(yù)審機構(gòu)以不同形式的建制單位并入刑偵部門，如在刑偵部門內(nèi)部建立預(yù)審科室或預(yù)審、案審隊等，承擔原有預(yù)審部門的大部分職能；待時機成熟后，撤銷專門預(yù)審機構(gòu)，將預(yù)審工作完全融入偵查工作中，實現(xiàn)立案、偵查、審訊、提請逮捕、移送起訴一體化。也有一些地方摸索出“變通”措施，如在刑警隊內(nèi)部各專業(yè)隊內(nèi)設(shè)置專職預(yù)審人員，或者在法制部門成立相應(yīng)機構(gòu)負責對案件進行審核把關(guān)。隨著改革的推進，公安部高層領(lǐng)導(dǎo)也逐漸認識到偵審合一“不是簡單地把偵查和預(yù)審部門合并起來就萬事大吉，條件成熟的可以一步到位，條件一時還不完備的可以分步走。”［1］實際上，這是對上述地方的措施、經(jīng)驗的肯定。其后，又有一些地方公安機關(guān)重新設(shè)置了預(yù)審部門。

據(jù)筆者了解，目前普遍情形仍是由成建制的預(yù)審機構(gòu)負責刑偵部門辦理案件的預(yù)審程序，或者由法制部門兼行部分預(yù)審職能，其業(yè)務(wù)以對偵查結(jié)果進行審核、把關(guān)或指導(dǎo)為中心，目標是提高追訴的準確度，而審核職能的監(jiān)督制約作用非常微弱，更未能發(fā)展出獨立的權(quán)力制約意義上的預(yù)審監(jiān)督程序?？梢哉f，不論是明確階段分工的老預(yù)審，還是恢復(fù)設(shè)置或變通恢復(fù)的新預(yù)審，其自然的監(jiān)督、制約偵查行為尤其是嚴重限制公民權(quán)利的偵查措施，及保障犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利等制度功能至今尚未建立起來，導(dǎo)致偵審體制改革陷入進退維谷的困境。

二、障礙化解：深化預(yù)審制度改革之破題

對于某一具體制度改革來說，“方向和目標是不難確立的，如何在實現(xiàn)這些方向和目標的過程中，克服一系列的體制和觀念方面的障礙，卻是極為艱巨的課題?！保?］推進偵查預(yù)審制度法治化，需要克服的觀念障礙主要有：

（一）犯罪控制優(yōu)位觀的影響

我國刑事訴訟立法一直“將犯罪控制作為偵查根本目的予以定位，權(quán)利保障更多的是在犯罪控制的前提和基礎(chǔ)上而附帶地體現(xiàn)的，處于次要地位，甚至將犯罪控制作為權(quán)利保障的實現(xiàn)途徑?！保?］犯罪控制優(yōu)位于權(quán)利保障的價值追求，導(dǎo)致我國刑事訴訟法設(shè)定的偵查程序功能帶有極強的糾問、治罪色彩，實踐中刑訊逼供、超期羈押、冤假錯案等問題不時發(fā)生。

犯罪控制優(yōu)位價值目標也是導(dǎo)致我國理論界和實務(wù)界對推進偵審改革顧慮重重的重要原因。表面看來，對預(yù)審收集、固定證據(jù)功能的重視是各地恢復(fù)、重建預(yù)審機制的主要動力。以往，普遍認為偵查是破案，預(yù)審是辦案。破案以抓獲犯罪嫌疑人為標志，辦案是在此基礎(chǔ)上進一步補充收集、固定證據(jù)，糾正、處理程序瑕疵，最終決定偵查終結(jié)，提出起訴意見并移送審查起訴。偵、審是逐步遞進、層層推進的關(guān)系。在刑警整體法律專業(yè)素質(zhì)不高，尤其是證據(jù)、程序意識較薄弱的情況下，取消預(yù)審無異于加重偵查人員負擔，切斷偵訴雙方本已薄弱的聯(lián)系。偵審一體化機制必然導(dǎo)致案件質(zhì)量下降、打擊犯罪力度削弱等后果。在當下轉(zhuǎn)型社會中犯罪數(shù)量迅速攀升、政府權(quán)威合法性受沖擊的大背景下，這種結(jié)果是改革推動者、踐行者以及民眾都不愿看到的。因此，偵審工作改革停滯不前、變通方案大行其道的現(xiàn)象也就自然產(chǎn)生了。

實際上，各地偵審改革裹足不前、屢屢回頭的根本原因在于刑事偵查程序功能被不當?shù)亍胺缸锟刂苹?。具體來說，偵查程序收集證據(jù)、查獲犯罪嫌疑人功能不但被強化，而且被不當?shù)亍皽蕚浠?。即通過法律素質(zhì)較高、審訊經(jīng)驗豐富的預(yù)審員的審核，偵查人員所收集的不全面、不準確或存在程序性違法問題的證據(jù)得以補充、篩選甚至“漂白”，犯罪嫌疑人和案件得以“捕得了、訴得出、判得下”，而這也是實務(wù)界贊同恢復(fù)預(yù)審觀點常提及的“提高辦案質(zhì)量”的真實用意所在。綜上，改革前后預(yù)審功能實踐均表現(xiàn)出相當程度的工具化傾向?，F(xiàn)行預(yù)審雖然淡化了收集證據(jù)、查獲犯罪嫌疑人等功能，但懲罰犯罪功能未見削弱，權(quán)利保障功能依然模糊。受批捕率、起訴率、無罪判決率等量化考評指標壓力的驅(qū)動，預(yù)審在大部分地方實際已成為偵查機關(guān)實現(xiàn)自身利益的有效工具。

可以說，預(yù)審改革在推行中遭遇的尷尬困境，是犯罪控制優(yōu)位型刑事訴訟價值定位的必然結(jié)果。在強調(diào)犯罪控制的制度環(huán)境中，偵查程序的懲罰性遠遠大于保障性，而偵查及預(yù)審人員為了保護、實現(xiàn)切身利益，必然選擇以追究、懲罰犯罪為指向的變通方案。因此，修正現(xiàn)有方案的關(guān)鍵在于校正預(yù)審程序的功能指向。預(yù)審制度的未來改革必須以擴展、凸顯權(quán)利保障功能為基本立場，以促進偵查權(quán)理性、高效運作為總體目標，以加強程序規(guī)范性、提高程序透明性為設(shè)計具體措施的基本原則。

（二）部門視角的局限

改革利益部門化是阻礙我國刑事訴訟法治化進程的重要因素之一，這一點在偵審體制改革上表現(xiàn)尤為明顯。偵審分設(shè)時期，兩部門“鐵路警察、各管一段”式職能分工，違背偵查辦案規(guī)律，導(dǎo)致部門保護叢生、推諉扯皮現(xiàn)象嚴重，降低了偵查辦案效率，難以應(yīng)對當時形勢下犯罪高發(fā)與刑事訴訟法要求提高的雙重壓力。因此，從改革初衷和動力看，偵審體制合一方案其合理性，也確實起到了簡化偵查程序、提高偵查效率的效果。但是，由于公安機關(guān)對效率的理解過于狹隘，只重視便利自身部門辦案，重視提高關(guān)系績效考評結(jié)果的破案率、批捕率等指標，忽視偵查為公訴、審判作準備等應(yīng)有功能的發(fā)揮。

可以說，“偵審合一”只是把這兩種不同職能的工作簡單地指定同一個執(zhí)法辦案主體來完成，只片面注重偵查自家的辦案工作，而忽視了偵查與后續(xù)程序的關(guān)系。按照這種思路，與偵查徹底融合、作為一種偵查的附屬程序的預(yù)審，充其量只是簡單地履行報捕和移訴的純事務(wù)性程序工作，對偵查程序法治化的促進意義甚微。事實也證明，“偵審一體化”模式在機制功能、實際效果等方面不僅沒有達到改革之初的積極預(yù)想，反而隨著時間的推移引發(fā)諸多的實踐問題，最常見的如案卷質(zhì)量下降、偵訴脫節(jié)現(xiàn)象加劇、證據(jù)不足無罪判決率增多等等，致使不少公安機關(guān)與檢察機關(guān)出現(xiàn)了不應(yīng)有的摩擦。

事實上，預(yù)審制度改革并非僅是偵查機關(guān)自身內(nèi)部組織體制、程序機制和工作方式的轉(zhuǎn)變，故不能局限于提高便利自身工作所追求的部門效率，而應(yīng)上升到國家訴訟體制改革的高度，融入我國刑事訴訟制度整體改革的格局，著眼于提升刑事訴訟的整體效益。具體說來，擺脫部門視角、部門利益的束縛可從以下幾方面著手：一是完善現(xiàn)行立法，明確預(yù)審制度的法定效力，在部門法規(guī)中予以相應(yīng)補充細化；二是重視吸取地方公安實踐及檢察院相關(guān)改革的有益經(jīng)驗，拓寬改革思路；三是順應(yīng)訴訟規(guī)律，破解結(jié)構(gòu)性癥結(jié)，發(fā)揮部門合力；四是重視配套機制的構(gòu)建和協(xié)調(diào)，整合部門利益，保障改革順利進行。

三、探索構(gòu)建權(quán)力制約型預(yù)審機制

偵審體制改革以來，實務(wù)界對于預(yù)審未來走向爭議不斷，有贊同偵審合一者，也有主張恢復(fù)分立式預(yù)審的聲音，近年來又出現(xiàn)了預(yù)審要改革但應(yīng)選擇其他道路的“第三條道路派”。筆者認為，深化預(yù)審制度改革的核心在于，使這項長久以來蘊含強烈權(quán)力因子和行政治罪色彩的司法行為走向追訴權(quán)控制的軌道。簡單模仿西方預(yù)審模式不是我國預(yù)審制度改革的必然進路，而在司法權(quán)介入審前程序之前，偵審合一的做法反而在一定程度上阻礙了預(yù)審合理功能的發(fā)揮。當前，改革可能的突破在于按照控權(quán)思路簡化預(yù)審職能，進一步收縮、剝離預(yù)審取證辦案職能，逐步保留、擴大案件審核把關(guān)職能，同時強化其偵查管理職能。

在此基礎(chǔ)上，筆者嘗試性地提出一種以密切預(yù)審審核與檢察監(jiān)督職能關(guān)系為基礎(chǔ)的改革方案。第一，把案件的偵破與案件的處理從程序流程上區(qū)分開，明確預(yù)審為非辦案機構(gòu)，不直接介入具體偵查破案過程，不親自實施補充偵查或具體地指導(dǎo)、參與訊問犯罪嫌疑人等偵查行為，只負責監(jiān)督刑事案件的偵查過程。第二，將單設(shè)的預(yù)審部門內(nèi)部那些主要承擔偵查職能任務(wù)的人員進一步分離出來，充實到偵查實戰(zhàn)部門，而分離后保留下來的審批人員與經(jīng)選派派駐公安機關(guān)的檢察人員組合成新的預(yù)審部門，接受公安機關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)，也接受檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。新設(shè)預(yù)審部門的權(quán)威性主要來自組織成員良好的法律素質(zhì)、相對中立的主體地位和法定客觀義務(wù)的承擔，而不是行政性層級地位的提升或?qū)嶓w性懲戒權(quán)力的獨占。第三，新預(yù)審的工作主要是審查偵查行為的程序合法性，比如在立案、強制措施、報捕移訴、撤案轉(zhuǎn)處等環(huán)節(jié)上，通過備案、審核、批準等程序性處理，逐漸形成制度化的偵查行為監(jiān)督、評價、引導(dǎo)機制。第四，在偵審關(guān)系上，對預(yù)審部門依法進行的指導(dǎo)和監(jiān)督，偵查人員必須服從、接受。如果無正當理由拒不聽從預(yù)審意見或決定的，預(yù)審部門有權(quán)經(jīng)報批后通知中止程序或更換偵查員。預(yù)審部門的評價結(jié)果也可以列入年度考評指標體系，目的是增強偵查員的程序意識和壓力并促進偵查正當行為習(xí)慣的形成。

需要強調(diào)的是，與強調(diào)追訴一體化的“檢警一體化”“檢察引導(dǎo)偵查”等改革不同，此種方案強調(diào)公安機關(guān)固有的內(nèi)部監(jiān)督體制與檢察機關(guān)法定的法律監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來。此模式需要檢察機關(guān)進行相應(yīng)配套改革，主要是區(qū)分檢察機關(guān)偵查監(jiān)督與審查起訴職能，解決檢察機關(guān)“經(jīng)常是從如何有效進行追訴的角度進行法律監(jiān)督，而極少從有助于嫌疑人辯護的角度開展法律監(jiān)督”［4］的問題。

總體說來，“審監(jiān)結(jié)合”預(yù)審模式符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定的基本精神，落實了刑事訴訟法中預(yù)審“審核證據(jù)”職能的法律定位。同時，順應(yīng)審前程序改革趨勢，促進了檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的落實，是在法律框構(gòu)內(nèi)進行的改革。

【參考文獻】

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［4］陳瑞華.刑事訴訟的前沿問題［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2000：337.

【中圖分類號】D631.2

【文獻標識碼】A

【文章編號】1673―2391（2015）10―0020―03

收稿日期：2015-07-02責任編校：邊 草