摘? ? ? 要：偵查預(yù)審從源頭上保障案件質(zhì)量，防止“起點(diǎn)錯”問題的發(fā)生。作為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，偵查預(yù)審符合權(quán)力制衡理論，可以激活認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在偵查階段的適用，實現(xiàn)案件繁簡分流。為此，構(gòu)建體系化的偵查預(yù)審制度應(yīng)選擇“大刑偵”預(yù)審模式，保障其相對獨(dú)立性;完善偵查預(yù)審的案件范圍，明確“書面+適度對抗”的審查方式，探索建立偵查、預(yù)審?fù)竭M(jìn)行模式;賦予預(yù)審人員實質(zhì)辦案權(quán)，構(gòu)建與主辦偵查員制度相配套的主辦預(yù)審員責(zé)任制。

關(guān)? 鍵? 詞：偵查預(yù)審;預(yù)審模式;預(yù)審程序;主辦預(yù)審員責(zé)任制

中圖分類號：D925.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）06-0081-09

收稿日期：2022-01-05

作者簡介：郭沙沙，中國社會科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為刑事訴訟、司法制度。

基金項目：本文系中國社會科學(xué)院大學(xué)和南開大學(xué)項目組資助項目“司法公正理論的創(chuàng)新與發(fā)展”的階段性成果，項目編號：MYJ2021002。

一、問題的提出

作為舶來品，預(yù)審經(jīng)過本土化改造，通常是指“偵查機(jī)關(guān)的專門人員通過依法對犯罪嫌疑人采取訊問和其他偵查措施，審查核實證據(jù)，查明案件事實真相，決定是否移送起訴的偵查活動”。[1] 故我國的預(yù)審制度具有偵查屬性，預(yù)審主體為偵查機(jī)關(guān)。相比較而言，域外的預(yù)審制度為司法審查層面的預(yù)審制度，即中立第三方對公權(quán)力機(jī)關(guān)實施的行為進(jìn)行司法審查①。雖然我國與域外的預(yù)審制度在性質(zhì)方面差異較大，但是兩種預(yù)審制度在案件質(zhì)量把控機(jī)理和訴訟流程閘口功能上卻是殊途同歸。目前，我國刑事司法改革把預(yù)審作為連接偵查與起訴之關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如“以審判為中心”的刑事司法改革明確提出偵查、起訴活動要服從審判要求，這意味著公安機(jī)關(guān)在案件偵查終結(jié)后、移送起訴前要對案件質(zhì)量進(jìn)行初步把關(guān);而根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，這項任務(wù)正是由偵查預(yù)審環(huán)節(jié)完成的。此外，2021年中央全面依法治國委員會將“少捕慎訴慎押”確立為黨和國家的刑事司法政策，雖然檢察機(jī)關(guān)在該政策的落實中負(fù)有主導(dǎo)責(zé)任，但是政策的有效貫徹是需要公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間強(qiáng)化協(xié)作，形成工作合力。因此，“少捕慎訴慎押”目標(biāo)的實現(xiàn)不僅需要檢察機(jī)關(guān)審慎行使其批準(zhǔn)（決定）逮捕權(quán)、起訴權(quán)，也要求公安機(jī)關(guān)在申請?zhí)嵴埓?、延長羈押期限、移送審查起訴方面注重對事實、證據(jù)以及法律適用的判斷，從源頭上降低不必要的羈押、避免不合格的案件進(jìn)入審查起訴階段。從司法實踐來看，我國多數(shù)錯案和瑕疵案件均出現(xiàn)在偵查環(huán)節(jié)，故完善偵查機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制——偵查預(yù)審制度是防止冤假錯案的重要舉措?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次提出要完善主辦偵查員辦案責(zé)任制，將司法責(zé)任制范圍涵蓋到整個刑事司法程序。[2]這表明主辦偵查員享有獨(dú)立辦案權(quán)，而根據(jù)“權(quán)力制約”之法理，構(gòu)建相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制以實現(xiàn)對主辦偵查員的監(jiān)督則是司法責(zé)任制改革的應(yīng)有之意。雖然檢察機(jī)關(guān)可以提前介入偵查環(huán)節(jié)，但其監(jiān)督活動不能干涉?zhèn)刹榛顒?、檢察意見不具有強(qiáng)制性，且檢察介入范圍有限，這種外部監(jiān)督的效果是不理想的，故需要強(qiáng)化預(yù)審這一內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。

目前，我國關(guān)于偵查預(yù)審理論爭議主要圍繞預(yù)審權(quán)歸屬、預(yù)審模式以及預(yù)審功能方面。如理論上對預(yù)審權(quán)歸屬問題的分歧主要集中于“公安預(yù)審”與“法官預(yù)審”①。關(guān)于預(yù)審模式，學(xué)界和實務(wù)界大都反對延續(xù)1996年的偵審合一改革方案，但是對于恢復(fù)先前偵審分立模式還是構(gòu)建相對獨(dú)立的偵審合一模式莫衷一是。同時，學(xué)界對于偵查預(yù)審的功能研究未能形成統(tǒng)一看法。有學(xué)者認(rèn)為，我國預(yù)審制度具有收集、審查、核實證據(jù);審訊犯罪嫌疑人;偵查終結(jié)和公訴準(zhǔn)備功能;監(jiān)督偵查職能;人權(quán)保障功能。[3]有學(xué)者認(rèn)為，預(yù)審活動具備三大功能，即核實案情和證據(jù)材料、深查余罪、監(jiān)督偵查活動。[4]也有學(xué)者認(rèn)為，預(yù)審職能包括補(bǔ)充偵查、證據(jù)把關(guān)、程序監(jiān)督職能。[5]有學(xué)者將預(yù)審職能分為兩大類，即本質(zhì)功能和具體功能，前者指的是保障偵查質(zhì)量，后者包括監(jiān)督偵查、引導(dǎo)偵查和補(bǔ)充偵查。[6]亦有學(xué)者認(rèn)為，預(yù)審功能包含審查、核實證據(jù)材料、統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、排除非法證據(jù)和監(jiān)督制約偵查。[7]筆者認(rèn)為，盡管上述觀點(diǎn)存在差異，但是都承認(rèn)預(yù)審之“深挖余罪”和“繼續(xù)偵查”職能，這種定位其實混淆了偵查和預(yù)審的界限，導(dǎo)致預(yù)審淪為所謂的“第二偵查”，其固有的監(jiān)督偵查功能被壓制。由于偵審一體化的實行，預(yù)審制度逐漸被邊緣化，其監(jiān)督偵查職能全面消退。相關(guān)實證研究表明，司法實踐中預(yù)審工作的主要內(nèi)容為審查、核實偵查證據(jù)材料，其原來承擔(dān)的大部分偵查職責(zé)已歸還偵查人員，但是有些地區(qū)的內(nèi)部文件仍規(guī)定預(yù)審承擔(dān)偵查職責(zé)，相關(guān)規(guī)定也多流于形式。[8]從上述觀點(diǎn)來看，理論上對于預(yù)審制度的功能定位出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致偵查預(yù)審的功能泛化，將預(yù)審任務(wù)、目標(biāo)、功能與手段進(jìn)行混同。預(yù)審任務(wù)和目標(biāo)決定預(yù)審功能，而預(yù)審手段是實現(xiàn)預(yù)審功能的具體方式。預(yù)審功能理論研究的淺嘗輒止和莫衷一是不僅未能發(fā)揮指引實踐的作用，還可能影響預(yù)審改革的方向。

二、保留偵查預(yù)審制度之必要性論證

（一）外部監(jiān)督機(jī)制效果有限

從實現(xiàn)權(quán)力制衡的角度來看，理論界和實務(wù)界也存在分歧。理論研究側(cè)重權(quán)力的外部制衡，司法實踐則注重內(nèi)部監(jiān)督。如關(guān)于防止檢察機(jī)關(guān)濫用訴權(quán)方面的問題，理論界認(rèn)為應(yīng)由預(yù)審法官對檢察機(jī)關(guān)的起訴進(jìn)行庭前審查。[9]而司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)通過嚴(yán)格的內(nèi)部報批程序、限定不起訴率以及實施業(yè)績考核等措施限制檢察官的訴權(quán)。關(guān)于防止偵查權(quán)濫用方面，理論界主張借鑒英美法系的司法審查型預(yù)審，[10]即偵查機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施或限制公民基本權(quán)利的措施以及檢察官的起訴，必須經(jīng)過法官的司法審查。而我國的制度安排采取的則是偵查型預(yù)審，由偵查機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)（或人員）對偵查活動進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。

筆者認(rèn)為，這種司法審查型預(yù)審模式很難在我國得到有效落實。首先，司法審查型預(yù)審制度的有效實施依賴于發(fā)達(dá)的辯護(hù)制度和貫徹程序正義理念。目前，我國還未真正實現(xiàn)普遍辯護(hù)①，且辯護(hù)質(zhì)量不高一直是刑事辯護(hù)的痛點(diǎn)，偵查機(jī)關(guān)的“重結(jié)果、輕程序”理念也沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，控辯審三方結(jié)構(gòu)可能會演變?yōu)榭貙弶褐妻q方的局面，如認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中的協(xié)商性司法則存在向壓制型司法變異的風(fēng)險。[11]其次，司法審查型預(yù)審制度的有效落實需要考慮國家司法資源的承受程度。此外，如果片面強(qiáng)調(diào)程序正義而忽視實體正義，則不符合習(xí)近平總書記提出的“通過程序公正實現(xiàn)實體公正”的理念，損害了人民群眾對于司法公平正義的樸素認(rèn)識。雖然人權(quán)保障和懲罰犯罪是刑事訴訟所要實現(xiàn)的目的，但是基于偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)和調(diào)查取證的特點(diǎn)，偵查階段的正義表現(xiàn)為迅速抓獲犯罪嫌疑人、查明案件事實，懲罰犯罪要比人權(quán)保障更具有優(yōu)先性②。根據(jù)我國偵查技術(shù)的實際情況，貿(mào)然引入域外預(yù)審制度容易導(dǎo)致偵查階段的公正得不到實現(xiàn)，也不符合習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“讓每個人在司法案件中感受到公平正義”。最后，我國法院尚缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性，也缺乏相應(yīng)的配套措施。有學(xué)者認(rèn)為，“當(dāng)司法獨(dú)立還只是期待值，司法審查除了增加司法資源、阻礙訴訟效率，對于控制權(quán)力、保障人權(quán)并無多大價值”。[12]故目前不宜引入域外司法審查型預(yù)審制度。

作為偵查權(quán)的分支，如果我國預(yù)審權(quán)保持相對獨(dú)立性，就可以從內(nèi)部有效制約違法偵查、實現(xiàn)權(quán)力制衡目的。與檢察監(jiān)督相比，預(yù)審在證據(jù)核查方面具有及時性與實質(zhì)性的組織優(yōu)勢，如預(yù)審人員可以采取多種偵查手段獲取相關(guān)信息，能夠及時發(fā)現(xiàn)、糾正違法偵查行為，保障監(jiān)督的有效性和案件偵查質(zhì)量;預(yù)審監(jiān)督也可以不局限于書面的形式審查，因其在空間上近距離接觸偵查環(huán)節(jié)之優(yōu)勢，可以對物證構(gòu)建直觀立體的印象，捕獲辦案細(xì)節(jié)。[13]此外，偵查預(yù)審監(jiān)督作為內(nèi)部監(jiān)督程序可以及時、有效地防止侵犯人權(quán)。如根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，嫌疑人在偵查階段認(rèn)罪認(rèn)罰的，偵查人員應(yīng)當(dāng)如實記錄相關(guān)情況，隨案移送。如果偵查人員未履行這項義務(wù)，而在辯護(hù)權(quán)無法介入偵查程序的情況下，預(yù)審制度可以通過訊問嫌疑人或其他方式審查偵查人員是否未如實記錄或遺漏相關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰情況，避免發(fā)生移送起訴時忽視犯罪嫌疑人認(rèn)罪事實。[14]因此，內(nèi)部自控制度仍然具有一定的生命力，強(qiáng)化自身監(jiān)督制約理應(yīng)成為偵查機(jī)制建設(shè)的永久課題。

（二）符合“優(yōu)化資源配置”目標(biāo)

2018年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）擴(kuò)大了偵查機(jī)關(guān)行使撤銷權(quán)的范圍，即嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰并存在特殊情況時，經(jīng)過最高人民檢察院的批準(zhǔn)，偵查機(jī)關(guān)可以撤銷案件①。而在2012年的《刑事訴訟法》中，偵查機(jī)關(guān)是不享有對構(gòu)成犯罪的案件行使撤銷權(quán)的，只有存在《刑事訴訟法》規(guī)定的特定情形時才可以撤銷案件。前后立法的變化表明法律愈發(fā)重視偵查階段案件分流的作用。但是因偵查人員具有天然的追訴傾向、存在重破案輕取證、重效果輕程序的理念偏差，其未能對案件進(jìn)行客觀、公正的法律判斷。因此，要想實現(xiàn)立法預(yù)期目標(biāo)，必須發(fā)揮預(yù)審制度在偵查階段分流的作用，以實現(xiàn)司法資源的合理配置。

預(yù)審?fù)ㄟ^審查、核實證據(jù)，發(fā)現(xiàn)案件符合撤銷條件的，可以經(jīng)過最高人民檢察院同意后直接撤銷案件;發(fā)現(xiàn)案件事實不清、證據(jù)鏈不完整，不符合移送起訴標(biāo)準(zhǔn)的，可以退回補(bǔ)充偵查或作撤案處理，這種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不僅可以實現(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的繁簡分流，還可以將未達(dá)到移送起訴標(biāo)準(zhǔn)的案件在偵查階段進(jìn)行過濾或完善，減少檢察機(jī)關(guān)帶病起訴。若偵查機(jī)關(guān)不符合行使特殊撤銷權(quán)的條件，但是犯罪嫌疑人存在認(rèn)罪認(rèn)罰情節(jié)時，預(yù)審仍可以間接發(fā)揮訴訟分流功能。

（三）保障偵查質(zhì)量，防止錯案發(fā)生

司法實踐中，只有偵查預(yù)審制度可以有效防止錯案發(fā)生，審查起訴階段的退回補(bǔ)充偵查以及法院的審判很難實現(xiàn)這一目標(biāo)。因為案件的偵破和證據(jù)的取得都對及時性有一定的要求，如隨著時間的消逝，證人的記憶也逐漸模糊，若不能及時獲取證人證言，那么證人證言的效力則會受到質(zhì)疑，不利于準(zhǔn)確揭露犯罪事實、打擊犯罪。因此，待偵查終結(jié)移送起訴案件時，即便檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查，此時補(bǔ)充偵查的最佳時機(jī)也已消失，檢察機(jī)關(guān)容易出現(xiàn)“帶病”強(qiáng)行起訴法院的情況。而法院面對瑕疵證據(jù)，出于種種考慮和各方面的壓力，也無法作出無罪判決，“多以疑罪從輕判處，極易引起申訴上訪和輿論質(zhì)疑，極少數(shù)案件難免出現(xiàn)錯判錯殺，成為冤假錯案”，[15]因此，保留偵查預(yù)審制度可以從源頭上保障偵查質(zhì)量，防止錯案進(jìn)入到審查起訴階段，實現(xiàn)刑事訴訟目的。與錯案糾正相比，偵查預(yù)審?fù)ㄟ^內(nèi)部監(jiān)督方式避免錯案發(fā)生的制度安排也可以減少司法資源的消耗，提高公眾對司法的信服力。

三、我國偵查預(yù)審之缺陷分析

（一）偵查預(yù)審之法律規(guī)定缺乏系統(tǒng)化

目前，我國可以查到的有關(guān)預(yù)審工作的法律規(guī)范主要規(guī)定在《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）以及《公安部預(yù)審工作規(guī)則》（以下簡稱《預(yù)審工作規(guī)則》）中②?！缎淌略V訟法》歷經(jīng)幾次修改均保留了偵查預(yù)審制度，明確將預(yù)審規(guī)定為偵查機(jī)關(guān)①辦理刑事案件的重要職能、環(huán)節(jié)?！缎淌略V訟法》將預(yù)審的范圍限定在“對有證據(jù)證明有犯罪事實的案件進(jìn)行審查”，預(yù)審任務(wù)為核實證據(jù)材料。2020年修訂的《程序規(guī)定》對《刑事訴訟法》的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，明確預(yù)審是公安機(jī)關(guān)的一項基本職能，將預(yù)審工作作為一個獨(dú)立的辦案環(huán)節(jié);將預(yù)審的內(nèi)容細(xì)化為審查、核實證據(jù)材料的真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性以及證明力。《預(yù)審工作規(guī)則》則具體規(guī)定了預(yù)審的任務(wù)、范圍、方針等內(nèi)容。

通過對相關(guān)法律規(guī)定的梳理發(fā)現(xiàn)，雖然法律規(guī)范肯定了預(yù)審制度在保障案件偵查質(zhì)量方面的價值，但是仍存在一些問題。一是法律規(guī)范內(nèi)部出現(xiàn)矛盾。在預(yù)審功能方面，《刑事訴訟法》規(guī)定預(yù)審的任務(wù)為審查證據(jù)材料，偏向于預(yù)審之監(jiān)督功能，而根據(jù)《預(yù)審工作規(guī)則》第二條規(guī)定，預(yù)審的第一項任務(wù)則是在刑偵等部門偵破案件基礎(chǔ)上進(jìn)一步查清案件的全部事實，因此預(yù)審被我國學(xué)者和司法實務(wù)者認(rèn)為是“偵查工作的繼續(xù)與發(fā)展”，承擔(dān)著“繼續(xù)偵查”職能;《預(yù)審工作規(guī)則》將“追查其他應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的人”（也稱之為“深挖余罪”）視為預(yù)審的第二項任務(wù)，這導(dǎo)致其與《刑事訴訟法》的規(guī)定存在沖突。同時，因法律規(guī)范關(guān)于預(yù)審功能定位的不明確，導(dǎo)致偵查預(yù)審模式不一、實踐操作混亂。從預(yù)審程序啟動方面來看，立法傾向于將偵查、預(yù)審功能分別開來;偵審一體化改革后，相關(guān)文件表示撤銷預(yù)審部門，將預(yù)審功能放到偵查部門中，由同一個偵查人員進(jìn)行預(yù)審，司法實踐中的預(yù)審基本上與偵查是同步進(jìn)行的，導(dǎo)致實踐與法律規(guī)范相沖突。二是各地公安機(jī)關(guān)的操作程序不統(tǒng)一。由于各地的預(yù)審模式不盡相同，相關(guān)預(yù)審程序的規(guī)定也存在較大差異。因預(yù)審的相關(guān)規(guī)定沒有對外公開，無法評估其相關(guān)內(nèi)容是否合理，偵查預(yù)審的預(yù)期功能很難發(fā)揮作用。

（二）偵查預(yù)審實踐混亂

一是偵審分設(shè)模式下預(yù)審功能失調(diào)。一方面，偵查、預(yù)審?fù)|(zhì)化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因為理論和實踐均認(rèn)為預(yù)審功能包含繼續(xù)偵查和監(jiān)督偵查功能，且公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對于破案率具有一定的要求，導(dǎo)致其過分重視預(yù)審之繼續(xù)偵查功能，監(jiān)督偵查功能缺乏有效性;另一方面，偵查、預(yù)審之間出現(xiàn)職責(zé)劃分不清、互相推諉現(xiàn)象。偵查過程中，偵查人員往往認(rèn)為其任務(wù)就是抓獲嫌疑人、搜集證據(jù)，而審查證據(jù)是否符合移送起訴條件是預(yù)審人員的職責(zé)，因而放松了對案件事實和證據(jù)的一些要求，容易給預(yù)審人員的預(yù)審工作帶來障礙。[16]預(yù)審部門則抱怨偵查部門態(tài)度消極、貽誤戰(zhàn)機(jī)，導(dǎo)致預(yù)審流程運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。二是偵審合一模式下預(yù)審功能虛化。偵審一體化改革著眼于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我調(diào)整和提升偵辦效率，缺乏偵查預(yù)審制度改革的訴訟全局視野，一定程度上制約了預(yù)審功能全面發(fā)展。偵查和預(yù)審功能均由同一個偵查人員承擔(dān)，容易導(dǎo)致預(yù)審喪失獨(dú)立性，偵查內(nèi)部監(jiān)督虛擲。此外，預(yù)審部門的撤銷和預(yù)審監(jiān)督偵查功能的消退直接導(dǎo)致檢警之間的協(xié)作脫節(jié)，影響檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督偵查的效果。司法實踐中，偵查人員“破案后移送審查起訴”與檢察機(jī)關(guān)的“定案”存在長達(dá)月余的銜接空檔期，且法律沒有賦予檢察機(jī)關(guān)這一階段指導(dǎo)偵查的權(quán)力，其難以對公安機(jī)關(guān)的偵查取證工作實施指導(dǎo)和監(jiān)督。即便在審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)要求偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，但因取證的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)已經(jīng)錯過，證據(jù)瑕疵已被固化，檢察機(jī)關(guān)無法通過退回補(bǔ)充偵查這一方式對案件事實證據(jù)是否符合起訴標(biāo)準(zhǔn)形成準(zhǔn)確判斷。上述情況表明，由同一偵查人員行使偵查、預(yù)審職能之偵審一體化改革導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在審前階段難以有效發(fā)揮法律監(jiān)督的重要作用，往往達(dá)不到保障案件偵查質(zhì)量的效果。三是偵審混合模式下預(yù)審功能混亂。因偵審合一模式出現(xiàn)一些問題，各地公安機(jī)關(guān)再次重新審視這一模式，對其進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。目前，各地的預(yù)審模式主要有三種：絕對的偵審分離模式，即96年改革之前的模式;絕對的偵審合一模式，即取消預(yù)審部門，刑事案件由偵查人員從立案到移送起訴一辦到底，不再采取刑偵、預(yù)審分別處理模式;偵審相對合一模式，即在法制部門、刑偵部門等部門內(nèi)設(shè)預(yù)審或案審，由不同于偵查人員的辦案人員進(jìn)行預(yù)審，但此時的預(yù)審并不是作為一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)存在的。

造成預(yù)審模式多元化的原因主要有兩個：一方面，各地公安機(jī)關(guān)對預(yù)審功能的定位出現(xiàn)偏差。如實行偵審相對合一模式的地區(qū)，有的公安機(jī)關(guān)將“深挖余罪”作為預(yù)審的功能之一，有的公安機(jī)關(guān)則僅對重大刑事案件進(jìn)行預(yù)審。[17]各地公安機(jī)關(guān)雖然注意到了偵審合一模式削弱了預(yù)審之審查、把關(guān)作用，但是因為對預(yù)審的功能定位不準(zhǔn)確，導(dǎo)致不論采取何種預(yù)審模式都無法充分發(fā)揮預(yù)審之預(yù)設(shè)功能。另一方面，法律未對預(yù)審模式、程序、方式等作出明確規(guī)定。首先，預(yù)審是由單獨(dú)部門行使還是由同一部門的內(nèi)部不同人員或同一人員行使，這是導(dǎo)致實踐中多種模式并存的主要原因。其次，預(yù)審程序啟動的時間存在混亂。在偵審分立模式下，預(yù)審部門通常從逮捕或拘留嫌疑人開始受理案件，在實行偵審一體化改革的地區(qū)，預(yù)審和偵查同步進(jìn)行;在實行偵審相對一體化的地區(qū)，則在刑偵部門設(shè)立預(yù)審機(jī)構(gòu)或由法制部門按照之前的分離模式進(jìn)行預(yù)審。最后，因缺乏法律的指導(dǎo)與規(guī)范，實踐中預(yù)審工作的合法性、預(yù)審質(zhì)量無法得到準(zhǔn)確評價，導(dǎo)致實踐中不重視預(yù)審工作。上述因素導(dǎo)致我國偵查預(yù)審程序處于一種無法可依的狀態(tài)，不利于實現(xiàn)我國法治現(xiàn)代化之目標(biāo)。

四、完善偵查預(yù)審之體系化構(gòu)建

（一）確立偵審相對一體化模式——大刑偵預(yù)審模式

一是打破信息溝通壁壘。“大刑偵”是指為應(yīng)對復(fù)雜犯罪情況，公安機(jī)關(guān)采取的以刑偵力量為主體、其他各警種積極參與，各地有關(guān)地區(qū)聯(lián)合行動、上下貫通的總體作戰(zhàn)格局。[18]這一模式的目的是打破各部門界限，形成資源共享、信息互通模式，這是大數(shù)據(jù)時代應(yīng)對新型犯罪的必然選擇。將預(yù)審部門設(shè)在“大刑偵”模式下，可以確保預(yù)審人員及時、充分了解相關(guān)偵查信息，保障監(jiān)督的有效性。有學(xué)者認(rèn)為，這一模式會導(dǎo)致預(yù)審不獨(dú)立，難以發(fā)揮預(yù)審監(jiān)督功能，主張偵查、審分離模式。[19]筆者認(rèn)為，不論選擇何種模式，偵查預(yù)審因其具有偵查屬性都不可能享有絕對的獨(dú)立性，以預(yù)審不獨(dú)立而反對大刑偵模式的觀點(diǎn)自相矛盾。

二是實現(xiàn)統(tǒng)籌訴訟效率目的。訴訟效率體系包括部門內(nèi)的辦案效率和部門間的互動效率。偵審分設(shè)模式因預(yù)審部門的重復(fù)偵查導(dǎo)致部門內(nèi)辦案效率較低。完全的偵審合一模式雖然提高了部門內(nèi)的辦案效率，但是從整個訴訟流程來看，案件的效率呈下降趨勢。因為這一模式省略預(yù)審環(huán)節(jié)，虛化預(yù)審功能，導(dǎo)致偵查案件的質(zhì)量有所下降，進(jìn)而觸發(fā)檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查這一程序倒流機(jī)制，造成司法資源的二次投入，這種耗費(fèi)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過節(jié)省預(yù)審環(huán)節(jié)所提高的效率。因此，偵查預(yù)審模式的選擇需要考慮上述兩種效率，而大刑偵模式可以避免分設(shè)模式下部門內(nèi)部效率的降低，因為各部門之間的信息暢通，可以避免預(yù)審重復(fù)工作。此外，這種模式符合公安改革的方向，大刑偵模式是應(yīng)對犯罪的基本方向，也是保障案件順利偵破以及提高案件質(zhì)量的有效對策，符合“以審判為中心”的制度改革。如果改革方向倒流實行偵審分設(shè)模式，這是與改革精神相違背的，容易造成警力的損耗。在大刑偵預(yù)審模式下，預(yù)審也可以作為“中介”，及時進(jìn)行補(bǔ)充偵查工作，防止取證時間節(jié)點(diǎn)消失。與錯案糾正程序相比，檢察機(jī)關(guān)的退回補(bǔ)充偵查方式在提升部門間的互動效率方面更具優(yōu)勢。

（二）合理界定偵查預(yù)審的案件范圍

根據(jù)《刑事訴訟法》第一百一十六條規(guī)定，預(yù)審程序的啟動條件包括“經(jīng)過偵查”“有證據(jù)證明有犯罪事實”。從法條的規(guī)定可以推導(dǎo)出：不論案件輕重、被追訴人是否認(rèn)罪認(rèn)罰，只要符合上述兩個條件，所有偵查案件均須經(jīng)過預(yù)審審查。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定存在不合理之處。因為這一規(guī)定沒有充分發(fā)揮認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在偵查階段的繁簡分流作用。改革的主要目標(biāo)是合理配置司法資源，對被追訴人認(rèn)罪認(rèn)罰的輕罪案件進(jìn)行快速處理，但是如果仍將被告人認(rèn)罪認(rèn)罰且被害人無異議的輕罪案件交由預(yù)審部門審查，容易增加預(yù)審工作人員的負(fù)擔(dān)?；诖耍A(yù)審的案件范圍應(yīng)包括兩類：一類是以案件符合《刑事訴訟法》第一百一十六規(guī)定為前提，以案件輕重、嫌疑人是否認(rèn)罪為標(biāo)準(zhǔn)，將嫌疑人不認(rèn)罪認(rèn)罰（或認(rèn)罪不認(rèn)罰）的案件或者重罪案件（可能判處三年以上刑罰的案件）交由預(yù)審部門進(jìn)行實質(zhì)審查;對于偵查人員提交的嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰且可能判處三年以下的案件，預(yù)審部門可以直接作出處理、移送審查起訴或履行相關(guān)程序撤銷案件。另一類是偵查人員決定撤案但是被害人有異議的案件。如果案件符合撤銷條件，則由預(yù)審人員作出撤銷決定，否則應(yīng)移送審查起訴。第一類預(yù)審范圍可以實現(xiàn)提高訴訟效率目的，第二類可以加強(qiáng)對偵查人員撤銷權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督、充分保障被害人的合法權(quán)益。

（三）明確預(yù)審人員權(quán)限范圍

預(yù)審人員的職權(quán)范圍主要包括以下幾個方面：一是預(yù)審人員有權(quán)要求偵查、技術(shù)部門或其他部門給予配合。根據(jù)上文所述，預(yù)審不再承擔(dān)繼續(xù)偵查職能，故預(yù)審人員的職權(quán)范圍實際上受到一定程度的限縮。如果不強(qiáng)調(diào)與其他部門的配合，則預(yù)審工作有可能無法有效開展。二是強(qiáng)制措施的決定權(quán)（除逮捕外）可交由預(yù)審人員行使。根據(jù)《預(yù)審工作規(guī)則》的規(guī)定，預(yù)審可從偵查人員拘留嫌疑人時介入偵查，但因拘留決定不是由預(yù)審人員作出的，其可能不了解案件具體情況，且偵查階段無法形成完整的卷宗，預(yù)審也無法從源頭上避免偵查瑕疵出現(xiàn)，如果只能等到偵查人員將證據(jù)材料提交到預(yù)審人員時開始實質(zhì)審查，這種延后的監(jiān)督審查可能存在錯失固定證據(jù)黃金節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險。因此，賦予預(yù)審人員強(qiáng)制措施的決定權(quán)，不僅可以實現(xiàn)決定、執(zhí)行權(quán)的分離，避免權(quán)力過于集中，還可以強(qiáng)化預(yù)審之監(jiān)督偵查功能。而公安機(jī)關(guān)的這種內(nèi)部監(jiān)督是從程序上控制偵查權(quán)濫用的一種有效途徑，應(yīng)值得肯定。

（四）規(guī)范偵查預(yù)審程序

首先，預(yù)審程序需要保障訴訟當(dāng)事人的知情權(quán)，這是法律規(guī)定中“聽取意見權(quán)”的前提。雖然我國《刑事訴訟法》第一百六十一條明確賦予律師要求聽取意見或提出書面意見的權(quán)利，但是沒有明確偵查人員的強(qiáng)制告知義務(wù)。同時，立法也沒有明確偵查機(jī)關(guān)針對被害人的告知義務(wù)，導(dǎo)致被害人的意見無法影響預(yù)審決定，其訴訟地位未得到彰顯。此外，在偵查人員決定撤銷案件時，其不會將案件全部情況告知被害人，容易影響被害人后續(xù)救濟(jì)權(quán)利的行使。其次，預(yù)審程序宜采取書面與適度對抗的方式。預(yù)審的案件范圍包括兩種：嫌疑人不認(rèn)罪認(rèn)罰的案件以及可能判處三年以上刑罰的案件;偵查人員撤銷案件，但是被害人不同意的案件。第一類適用范圍既包括輕罪案件也包括重罪案件。對于輕罪案件，預(yù)審程序可以采取書面審查或訊問嫌疑人、聽取律師意見等不公開方式。對于重罪案件，為了保障偵查質(zhì)量，預(yù)審可以采取適度對抗的方式進(jìn)行，聽取嫌疑人、被害人和偵查部門的意見，以解決案件中存在的爭議問題。第二類案件可采取書面審查方式，因為公安機(jī)關(guān)撤銷的案件都是存在法定條件的（除卻經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)撤銷的案件），一般不會出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益的情況。這時，撤銷案件影響的主要是被害人的權(quán)益，因此預(yù)審在審查時應(yīng)注重聽取被害人的意見，引導(dǎo)被害人經(jīng)過合法途徑解決問題，真正達(dá)到“案結(jié)事了”的效果。最后，利用信息化平臺，探索預(yù)審與偵查同步進(jìn)行模式。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，預(yù)審只有在偵查結(jié)束后才可以進(jìn)行，但這一規(guī)定可能存在降低效率和偵查質(zhì)量的風(fēng)險。因為當(dāng)所有偵查活動完成之后再啟動預(yù)審程序會導(dǎo)致時間上的拖延。如果確立偵查、預(yù)審?fù)竭M(jìn)行模式，可以大幅度縮短兩個程序之間的時間差，這種同步監(jiān)督可以提高效率、及時糾正偵查人員在調(diào)查取證和訊問時出現(xiàn)的偏差，也可以改變預(yù)審人員過分重視訊問這一方式，增強(qiáng)其對實物證據(jù)的審查，防止出現(xiàn)主觀臆斷情形。需要明確的是，立法上已存在相應(yīng)救濟(jì)程序，故不需要額外賦予訴訟當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)。偵查機(jī)關(guān)作出撤案處理的，被害人可以自行提起自訴案件;偵查機(jī)關(guān)決定移送起訴的，被追訴人可在審查起訴階段說明情況或者作無罪辯護(hù)。

（五）構(gòu)建主預(yù)審員辦案責(zé)任制度

一方面，筆者主張構(gòu)建大刑偵預(yù)審模式，由專門預(yù)審人員承擔(dān)預(yù)審職責(zé)，有必要設(shè)立專門的責(zé)任體系防止預(yù)審人員濫用權(quán)力;另一方面，將主辦預(yù)審員制度作為主辦偵查員制度的配套措施，可以防止偵查人員與預(yù)審人員出現(xiàn)相互扯皮現(xiàn)象，明晰二者的責(zé)任界限，增強(qiáng)責(zé)任意識。如果預(yù)審人員審核不力，導(dǎo)致偵查案件沒有得到及時糾正，則預(yù)審員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;如果錯案是由主辦偵查員原因引起，主辦預(yù)審員盡到了審查義務(wù)，則應(yīng)由主辦偵查員承擔(dān)責(zé)任。

筆者認(rèn)為，構(gòu)建主辦預(yù)審員制度的核心是明確責(zé)任范圍。責(zé)任范圍過小，會導(dǎo)致預(yù)審人員濫用權(quán)力;責(zé)任范圍過大，會導(dǎo)致其產(chǎn)生惰性、不能認(rèn)真履職。雖然辦案人員積極追求“客觀真實”，但是其難以通過社會經(jīng)驗完全呈現(xiàn)已然發(fā)生的案件全貌，只能實現(xiàn)“法律真實”。案件質(zhì)量的高低不完全取決于辦案人員的專業(yè)素質(zhì)和能力，其也會受到客觀辦案條件、偵查水平以及案件本身等各種因素影響。[20]因此，應(yīng)正視偵查活動存在的風(fēng)險，準(zhǔn)確界定主辦預(yù)審員的責(zé)任范圍，處理好責(zé)任承擔(dān)與依法免責(zé)的關(guān)系，防止出現(xiàn)“多做多錯、少做少錯”的怪象。此外，主辦預(yù)審員制度有效實施的前提是辦案人員享有獨(dú)立辦案權(quán)，這也是這一制度運(yùn)行的關(guān)鍵。為此，應(yīng)改變請示匯報的審批程序，防止行政管理權(quán)對預(yù)審權(quán)的僭越。一方面，要保障主辦預(yù)審員的福利待遇，完善人民警察職務(wù)職級晉升制度，拓寬其晉升渠道，加強(qiáng)其職業(yè)保障力度，為其提供良好的職業(yè)發(fā)展空間;另一方面，對主辦預(yù)審員在職業(yè)保障上予以政策傾斜，符合理性經(jīng)濟(jì)人的要求，這也是權(quán)責(zé)利相一致原則的應(yīng)有之義。

①英美法系是典型的司法審查型預(yù)審制度，即預(yù)審法官只承擔(dān)司法審查職能，不享有偵查職能;大陸法系是偵查兼司法審查型預(yù)審制度，預(yù)審法官同時承擔(dān)預(yù)審和偵查職能。但因偵查權(quán)與司法審查權(quán)之間存在內(nèi)容上的沖突，大陸法系國家如法國、德國的預(yù)審制度逐漸削弱其偵查性。

①有觀點(diǎn)主張以檢察官為主體構(gòu)建預(yù)審體系。參見歐衛(wèi)安：《檢察預(yù)審論——批準(zhǔn)逮捕制度的程序化與檢察機(jī)關(guān)角色的轉(zhuǎn)變》，載《法治論壇》2014年第3期。

①雖然我國確立了值班律師制度，但是值班律師不能全程參與訴訟程序，且其發(fā)揮作用的效果有限。

②這不代表忽視人權(quán)保障，而是保障嫌疑人基本權(quán)利的條件下更加傾向于懲罰犯罪目標(biāo)。

①《刑事訴訟法》第一百八十二條第一款規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項不起訴。”

②《刑事訴訟法》第三條規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！薄冻绦蛞?guī)定》第三條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的基本職權(quán)，是依照法律對刑事案件立案、偵查、預(yù)審”;第一百九十二條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)經(jīng)過偵查，對有證據(jù)證明有犯罪事實的案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)審，對收集、調(diào)取的證據(jù)材料的真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性及證明力予以審查、核實。”《預(yù)審工作規(guī)則》第一條規(guī)定了預(yù)審工作的任務(wù)：揭發(fā)與證實被告人的全部犯罪事實，追查其他應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的人;弄清被告人有罪或者無罪、犯罪情節(jié)輕重，判明犯罪性質(zhì);注意檢驗核實偵察所獲的罪證材料是否確鑿，彌補(bǔ)和糾正偵察工作的疏忽和錯誤，以達(dá)到不放縱敵人，不冤枉好人的目的。

①本文主要討論公安機(jī)關(guān)預(yù)審制度的內(nèi)容。

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The Rational Construction of China's Investigation Pre-trial System

Guo Shasha

Abstract：The investigation pre-trial system guarantees the quality of cases from the source and prevents the occurrence of the problem of“wrong starting point”.As an internal supervision mechanism，it conforms to the theory of checks and balances of power，and can activate the application of the leniency system for admitting guilt and accepting punishment in the investigation stage，and realizes the separation of complex and simple cases.Therefore，to build a systematic investigation pre-trial system，the“big criminal investigation”pre-trial mode should be selected to ensure its relative independence.The scope of cases for pre-investigation should be improved，and the review method of“writing+moderate confrontation”should be clarified.It is also necessary to explore the establishment of a synchronous mode of investigation and pre-trial.To give the pre-trial personnel the substantive right to handle the case，and build a responsibility system for the pre-trial examiner that is matched with the system of the lead investigator.

Key words：investigation pre-trial;pre-trial mode;pre-trial procedure;responsibility system for hosting pre-auditors