陳書成(河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州450000)

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論法治視域下的權(quán)力清單制度

陳書成
(河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州450000)

摘要:權(quán)力清單制度的主旨和要義是讓權(quán)力種類、數(shù)量明晰化，界限清晰化，運行透明化，從而將行政權(quán)力關(guān)入制度之籠。權(quán)力清單制度既能從源頭上簡化政務(wù)流程、減少尋租機會，也能在實踐中加強社會監(jiān)督、促進社會民主。權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)是一種工作方法，是規(guī)范權(quán)力運行的手段，而非目的。權(quán)力清單制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如何讓該制度始終保持在法治軌道上運行值得思考和研究。

關(guān)鍵詞:法治;行政權(quán);權(quán)力清單;對策

一、背景與概念

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。

2015年全國兩會上，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中提到的政府簡政放權(quán)改革的內(nèi)容，引發(fā)各界關(guān)注。3月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，明確了推行地方政府工作部門權(quán)力清單制度的主要任務(wù)、基本要求和時間表。

與國務(wù)院不斷取消、下放審批事項相呼應(yīng)，簡政放權(quán)，推行權(quán)力清單開始成為地方各級政府的一項重要工作內(nèi)容①2015年9月25日《河南商報》:9月24日，河南省十二屆人大常委會第十六次會議上，省政府常務(wù)副省長李克曬出了河南省簡政放權(quán)成績單:經(jīng)過9次清理，省級行政審批項目由1999年的2706項減少至369項;非行政許可審批事項全部取消或調(diào)整，不再保留該審批類別。河南省制定了《關(guān)于推進各級政府工作部門權(quán)力清單和責(zé)任清單制度的實施意見》，要求省級政府2015年9月底前、市縣兩級政府2016年3月底前，基本完成權(quán)力清單和責(zé)任清單的公布工作，比國家要求的完成時間分別提前3個月和9個月。，“權(quán)力清單制度”不斷進入公眾視野，關(guān)于“權(quán)力清單”的話題成為媒體追逐、公眾關(guān)注的熱點。

所謂權(quán)力清單，依據(jù)現(xiàn)行的運作模式，是指政府及政府部門對自己擁有的職能、權(quán)限，以圖表、運行流程等簡明方式進行列舉，行政機關(guān)履行職能、行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)依照清單進行，不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權(quán)限，行政機關(guān)不得為之?！?〕

推行權(quán)力清單制度，就是從整體上明確權(quán)力事項、標(biāo)注權(quán)力的運行軌跡，在微觀上劃定部門的權(quán)力邊界，消除灰色地帶，給行政權(quán)力打造一個制度的籠子，并將其置于陽光下接受監(jiān)督。

但在中國的傳統(tǒng)理念中，政府是一個強勢機關(guān)，在它的轄區(qū)內(nèi)，可以“上管天，下管地，中間管空氣”。在實行計劃經(jīng)濟體制的相當(dāng)長時期，甚至改革開放以后相當(dāng)一段時期，許多政府公務(wù)人員的理念依然是:對行政機關(guān)“法無禁止皆可為”，對相對人則“法無授權(quán)不可為”。

因此，權(quán)力清單是一張“明確政府權(quán)力數(shù)量和邊界的紙”。該制度要求政府用權(quán)“授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯之有責(zé)”。用李克強總理的話說，“把錯裝在政府身上的手還給市場”。這涉及法治精神的徹底貫徹和落實，因為“權(quán)力清單”后面隨之而來的是“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”?！皺?quán)力清單”就是明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”;“負(fù)面清單”就是明確企業(yè)、個人等市場運營主體不該干什么，做到“法無禁止皆可為”;“責(zé)任清單”就是明確政府怎么管市場，做到“法定責(zé)任必須為”?！?〕

權(quán)力清單制度至少能在三個方面發(fā)揮積極的作用:

一是有利于維護民主、自由和人權(quán)。權(quán)力清單就是要揭下權(quán)力的神秘面紗，強制打開權(quán)力封閉運行的“黑箱”，將權(quán)力運行過程公之于眾。這種權(quán)力的“去神秘化”有利于維護社會的知情權(quán)，有利于推動民主決策、民主參與，有利于自由和人權(quán)。

二是有利于減少人為藩籬，增強社會活力。政府職權(quán)繁多復(fù)雜，利益交織，像一張無頭無尾的大網(wǎng)絞纏在整個社會管理機器之中，造成人、財、物資源的巨大浪費，不僅增加了市場交易成本，也增加其他各種社會活動成本，抑制人的創(chuàng)造能力，阻滯了社會活力，導(dǎo)致政府管理效率低下，造成“政府失靈”。因此，通過權(quán)力清單制度實現(xiàn)簡政放權(quán)的目的，就會激發(fā)人的創(chuàng)新能力，增強社會活力。

三是有利于加強監(jiān)督和建設(shè)廉潔政府。陽光是最好的防腐劑。有效的監(jiān)督就是最好的陽光。人民要想有效地監(jiān)督政府及其公職人員，必須清楚法律法規(guī)規(guī)定政府公職人員應(yīng)如何行使權(quán)力與他們實際上如何行使權(quán)力。群眾只有了解了“應(yīng)然”與“實然”，并發(fā)現(xiàn)了兩者之間的巨大反差，才能夠形成有效舉報。當(dāng)然，清單制度也有利于政府強化內(nèi)部監(jiān)督，包括上級對下級的監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督等，最終有利于建設(shè)廉潔政府?！?〕

二、操作與實踐

一個縣級政府和所屬部門到底有多少項行政權(quán)力，具體常用的又有哪些?對許多人來說，這些都是相當(dāng)陌生甚至“神秘”的，如果有了清單，一切就會變得透明起來。浙江省富陽市已于2014年3月起在網(wǎng)上公示“權(quán)力清單”，同時向社會公眾征詢意見并接受公眾監(jiān)督。這是迄今為止全國首份“曬出來”的縣級權(quán)力清單?！?〕

既是全國“首次”，又涉及“權(quán)力”，因此浙江省富陽市的“權(quán)力清單”一經(jīng)媒體曝光，就引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注。全國共有2800余個縣級權(quán)力機關(guān)，如果具有破冰意義的浙江省富陽市“權(quán)力清單”能夠成為全國縣級政府的“慣例”，能夠成為影響全國的一股“風(fēng)氣”，那么它的價值和意義不言而喻。

“權(quán)力清單”的效果如何呢?還以富陽市為例，該市王女士去辦理房產(chǎn)證、土地證和地名門牌證等證件資料，整個辦證的時間從一天減少到90分鐘;跑的窗口從以前四五個減少到一個;辦證所需的資料也比以前更加簡單?！?〕這個例子說明“權(quán)力清單”制度可以大大提高政府部門的工作效率，同時減小群眾辦事的各項成本。

實際上，早在2005年7月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》提出，各級地方政府及其部門應(yīng)當(dāng)依法界定執(zhí)法職責(zé)，包括梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)和確定執(zhí)法責(zé)任，有的地方政府開始了推行權(quán)力清單制度的嘗試。2005年河北省邯鄲市探索性地在國內(nèi)公布了市長權(quán)力清單，這是我國最早的地方政府權(quán)力清單之一?！?〕2010年《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》提出，各級行政機關(guān)要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。

可以說，權(quán)力清單制度和我國不斷推進依法治國，建設(shè)透明法治政府的潮流一脈相承。我國經(jīng)過自加入WTO以來多年的行政審批制度改革，各級政府不斷“自我革命”，砍掉的審批項目動輒高達(dá)數(shù)千項，這就從側(cè)面反映了我國公共權(quán)力的總量之大、類型之多、情況之復(fù)雜。①據(jù)統(tǒng)計，國務(wù)院自2001年起已分六批共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69．3%。另外，我國現(xiàn)有150多個法律、行政法規(guī)和規(guī)章對行政審批作出了規(guī)定，這些規(guī)定涉及國防、外交、公安、經(jīng)濟、城市管理等20多個領(lǐng)域、50多個行業(yè)。

三、試錯與誤區(qū)

權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)是一種工作方法，是規(guī)范權(quán)力運行的手段，而非目的?！耙狼鍐涡姓敝皇恰耙婪ㄐ姓钡囊环N表現(xiàn)形式，法治應(yīng)是這項改革的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是改革的唯一目的。在理想主義法治狀態(tài)下，法治的價值永遠(yuǎn)高于改革。以改革名義破壞法治，或者以法治來反法治，都是值得警惕的。改革需要厘清秩序，改革不是法律外的，而是法律秩序內(nèi)的改革。一切制度的構(gòu)建都應(yīng)該在憲法的精神下進行，否則損害憲法的權(quán)威和法治的目的。從法治的視角看，在權(quán)力清單制度的推進完善過程中，應(yīng)當(dāng)對以下方面予以關(guān)注。

(一)對法治原則的游離

法學(xué)界對行政法的基本原則尚無統(tǒng)一認(rèn)識②有的行政法學(xué)者將行政法基本原則高度抽象概括為一項原則:依法行政原則。參見陳新民著:《行政法學(xué)總論》，臺灣三民書局1995年版，第53—64頁。有的學(xué)者將行政法基本原則總結(jié)為合法、合理、應(yīng)急三項原則。參見羅豪才主編:《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第53—65頁。有的學(xué)者將行政法基本原則總結(jié)為行政法治、行政合理、行政公開和保障當(dāng)事人程序性權(quán)利四項原則。參見胡錦光主編:《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2007年版，第26—35頁。有的學(xué)者將行政法基本原則分為實體性基本原則和程序性基本原則，其中實體性原則的第1項就是依法行政原則。參見姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第62—79頁。英國韋德教授將行政法基本原則概括為法治、議會主權(quán)、政府服從法律、越權(quán)無效四項。參見姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第64頁。，但都認(rèn)為最基本、最核心的一項當(dāng)屬其合法性?？梢哉f，合法行政原則是行政法的首要、基本原則。從法理上講，合法原則來自于法治國家、法治政府的要求，更來自行政權(quán)作為一種執(zhí)行權(quán)的“從屬性質(zhì)”。行政權(quán)的從屬性是合法原則的基礎(chǔ)和根據(jù)。

根據(jù)憲法，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，其核心是:全國人民代表大會是我國最高的權(quán)力機關(guān)，其他國家機關(guān)都由他產(chǎn)生并對它負(fù)責(zé)。我國《憲法》第2條和第3條規(guī)定:中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。國家行政機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。這兩條規(guī)定，不僅解決了行政權(quán)來源的合法性問題，同時，也明確了行政權(quán)和立法權(quán)的關(guān)系，行政權(quán)對立法權(quán)的從屬性由此建立。因此，憲法進一步規(guī)定:一切國家機關(guān)都必須遵守憲法和法律，國家行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照憲法和法律行使行政職權(quán)。

另外，法治原則的基本精神是控制國家權(quán)力，以保障公民權(quán)力。行政法治原則的要旨是通過控制行政權(quán)的運行，以保障行政相對人的權(quán)利，確保行政機關(guān)正確履行職責(zé)。行政法治原則的具體要求是行政組織依法設(shè)立和行政機關(guān)依法行政。

依法行政之“權(quán)力法定”要求，行政機關(guān)的創(chuàng)設(shè)、存在依據(jù)和活動范圍，均應(yīng)當(dāng)源于法律規(guī)定，法無明文規(guī)定不可為。行政權(quán)屬于國家權(quán)力的一部分，國家機關(guān)獲得國家權(quán)力的唯一途徑是法律授權(quán)，行政機關(guān)獲得行政權(quán)也是如此。

所謂法律授權(quán)，是指憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章中明確將某項國家權(quán)力授予某個具體的國家機關(guān)。法律授權(quán)之“母法”，包括憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章。即使是依法設(shè)立的行政機關(guān)，也不能自動地、天然地?fù)碛心稠椥姓?quán)，而必須要有法律的明確授權(quán)。具體說來，第一，行政機關(guān)只有在得到法律授權(quán)之后，才能夠擁有行政權(quán)，才能夠依憑該行政權(quán)去具體實施行政管理;第二，行政機關(guān)在沒有得到法律的明確授權(quán)時，不得實施行政管理。第三，行政機關(guān)只能在法律所授予的權(quán)力范圍之內(nèi)實施行政管理。

在法理上，授權(quán)即是限權(quán)。法律授予某個行政機關(guān)擁有某項行政權(quán)，該行政機關(guān)才能夠行使該項行政權(quán);法律授予某個行政機關(guān)擁有多大范圍的行政權(quán)，該行政機關(guān)僅能在該范圍內(nèi)行使行政權(quán)。

決定國家權(quán)力獲得的授權(quán)原則，或稱授權(quán)規(guī)則，是建立有限政府的基本前提，而有限政府又是實現(xiàn)法治的基本條件。在授權(quán)原則下，行政機關(guān)“越權(quán)無效”成為最普遍的規(guī)則。①越權(quán)無效不僅是國內(nèi)行政法的基本原則，在西方法治國家，更是一條“帝王條款”。如英國法學(xué)家韋德教授將行政法基本原則概括為法治、議會主權(quán)、政府服從法律、越權(quán)無效四項。他將越權(quán)無效原則視為行政法的“核心原則”( central principle)。參見姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第64頁。

行筆至此，問題來了，行政機關(guān)能自己給自己制定然后堂而皇之地公布權(quán)力清單嗎?這讓憲法和組織法、法律、法規(guī)和規(guī)章情何以堪?讓制定憲法和組織法、法律、法規(guī)和規(guī)章的各級立法機關(guān)情何以堪?讓法治的精神情何以堪?

馬克思曾指出:公共權(quán)力只是公民權(quán)利的一種伴隨物。權(quán)力作為權(quán)利的產(chǎn)物其正當(dāng)性來源于權(quán)利。政府本身并不是權(quán)力的法理來源。法理上，能開出權(quán)力清單的，不是政府或政府部門自身，而是授予政府權(quán)力的主體——人民，而人民又是通過其代理者——各級人民代表大會來行使這項權(quán)力。也就是說，政府不能既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員，不能自己給自己開單，否則就陷入了政府權(quán)力“自我認(rèn)定”和“自我裁量”，在權(quán)力上自己說了算的悖理境地?！?〕

第二個問題，依清單行政與依法行政是兩個不同的體系，二者能相互代替嗎?

依法行政的基本要求是“法無明文規(guī)定不可為”，法治應(yīng)該是權(quán)力運行和行為方式的唯一標(biāo)準(zhǔn)，行政權(quán)力不能隨意放棄或者剝奪，否則就有玩忽職守、不完整履行職責(zé)之嫌。如果兩個標(biāo)準(zhǔn)相吻合，自然不存在問題，依清單行政還可以成為依法行政的具體化，使依法行政更具有操作性、更便于落實。但是，依清單行政與依法行政能相互涵蓋嗎?

從理論上講，清單來源于法律規(guī)定。然而在實際中卻事與愿違，時常出現(xiàn)適用上的錯位與混亂。一方面權(quán)力清單制度對行政部門各自職權(quán)的清理提出了極高的要求，難免存在漏網(wǎng)之魚，包括為了部門利益而故意遺漏的。例如，我國自加入WTO以來，歷屆中央政府開始對各級政府及工作部門所擁有的種類、數(shù)量繁多的行政許可進行清理，事實告訴我們，此項改革難度很大，每一次都不徹底，地方政府總不愿意“自我革命”，他們總喜歡想方設(shè)法、甚至改頭換面保留那些“含金量高”的職權(quán)，這里面情況復(fù)雜，其中不乏中央與地方，上級政府與下級政府、直至政府與其所屬的工作部門之間的利益博弈。如嚴(yán)格遵循“清單外無權(quán)力”，則可能的遺漏條款被實際“廢止”，就會出現(xiàn)行政機關(guān)不履行法定職責(zé)，即行政不作為的陷阱。另一方面，在行政機關(guān)的實際工作中，特別是基層政府，工作多是形式化、程式化的，往往愿意簡單地執(zhí)行政策、法規(guī)、命令，忽略深層次的反思，忽略法律規(guī)定的目的、原則和精神，很容易出現(xiàn)將依法行政形式化為依清單行政的情況。②自由裁量權(quán)的濫用就是明證?？紤]到國家行政事務(wù)繁多和復(fù)雜，法律無論如何完備、嚴(yán)密，均不可能對所有行政行為的范圍、幅度、方式都做出周詳?shù)囊?guī)定，同時也基于對行政機關(guān)的信任，法律為大量的政府行為留下了自由裁量的余地。但事與愿違，自由裁量往往被濫用，所以近年來，許多細(xì)則被制定出來，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一范圍、幅度，給自由裁量權(quán)帶上“緊箍咒”。這實質(zhì)上游離了法治的基本精神。

(二)對我國政體和單一制國家結(jié)構(gòu)形式的侵蝕

從法理上講，我國的政體是人民代表大會制度，我國的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制。人民代表大會制度的運作模式是:國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人大及地方各級人大，全國人大和地方各級人大行使立法權(quán)和重大問題決定權(quán)，產(chǎn)生政府和司法機關(guān)并監(jiān)督他們正確行使法定職權(quán)。單一制國家決定了我國只有一個最高立法機關(guān)，一個中央政府，一套統(tǒng)一的司法制度。單一制國家還決定了地方接受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

我國目前關(guān)于行政組織的法律主要有兩部，一部是《國務(wù)院組織法》，另一部是《地方各級人大和地方各級政府組織法》，國務(wù)院和地方各級政府的職權(quán)均依據(jù)于此，因此，從理論上講，除特別行政區(qū)政府外，同級政府的權(quán)力種類和數(shù)量應(yīng)該是大致相同的。

但是，通過對已經(jīng)公布了權(quán)力清單的各地進行考察，可以發(fā)現(xiàn)，同級政府之間的權(quán)力種類、數(shù)量差異驚人，“貧富差異”極大。為什么會出現(xiàn)這種情況?這說明:權(quán)力清單的制定缺乏“頂層設(shè)計”，而各地在“各自為戰(zhàn)”中標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題極其嚴(yán)重。

從各地政府近期公布的清單權(quán)力數(shù)來看，廣東省廣州市共4972項，四川省成都市共7437項，河北省邯鄲市共2272項，浙江省富陽市共4825項，北京市西城區(qū)共6636項，浙江省義烏市共5139項。就行政首長權(quán)力數(shù)而言，邯鄲市市長92項，北京市西城區(qū)區(qū)長19項。①廣州市共4972項。其中，行政審批權(quán)386項、行政處罰權(quán)3138項、行政強制權(quán)123項、行政檢查權(quán)310項、行政征收權(quán)76項、行政給付權(quán)49項、行政裁決權(quán)9項、其他行政權(quán)力881項。河北省邯鄲市共2272項。包括行政許可權(quán)、非行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、征稅權(quán)、行政事業(yè)性收費權(quán)。北京市西城區(qū)共6636項。包括行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)、行政征收權(quán)、行政給付權(quán)、行政裁決權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、具體行政行為(審批、登記、備案等)以及涉及人財物的內(nèi)部管理權(quán)。浙江省義烏市共5139項。行政許可職權(quán)461項，非許可審批類職權(quán)403項，行政處罰職權(quán)3379項，其他行政職權(quán)896項。雖然各地政府因行政級別不同權(quán)力數(shù)存在差異，但相同級別的政府及同一職位權(quán)力數(shù)卻相差數(shù)倍?！?〕這在事實上造成了對我國政體和單一制國家結(jié)構(gòu)形式的侵蝕。

(三)對行政職權(quán)復(fù)雜性的輕視

和刑法、民法相比，行政法的歷史很短，作為一個獨立法律部門，它只是在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，各種社會矛盾和問題越來越多，政府不得不對大量的經(jīng)濟生活和社會生活進行干預(yù)，行政權(quán)力不斷膨脹，行政職能也大為增加，政府由“守夜人”變成了“全能政府”。20世紀(jì)后期，“全能政府”導(dǎo)致“政府失靈”，“全能政府”開始向“有限政府”變革。但即便在這種背景下，行政法職權(quán)涉及的領(lǐng)域之廣、范圍之大、內(nèi)容之復(fù)雜，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過刑法、民法等其他部門法。

中國歷來是一個政府主導(dǎo)型社會，市民社會既無傳統(tǒng)，也不發(fā)達(dá)，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，政府仍將是整個社會的主導(dǎo)。在當(dāng)前經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期和矛盾多發(fā)期，基于我國的人口特點、經(jīng)濟規(guī)模、歷史傳統(tǒng)、人文素養(yǎng)等國情，希望將政府打造成像西方國家那樣的“有限政府”還不現(xiàn)實，相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，我們還需要兼顧“全能政府”和“有限政府”之間的平衡。既然行政職權(quán)不得不涵蓋國防、教育、稅收、治安、貿(mào)易、工商管理、金融、交通、運輸、環(huán)境、勞資關(guān)系、工傷事故、養(yǎng)老及失業(yè)保險、社會救濟等事無巨細(xì)的事務(wù)，我們就不得不承認(rèn)和接受政府權(quán)力的復(fù)雜性。

如前所述，各地實踐中出現(xiàn)的同一級行政機關(guān)、同一職位職權(quán)種類、數(shù)量迥異，概因為在梳理過程中對權(quán)力清單各要素的把握不同，主要表現(xiàn)在依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、權(quán)力類型標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一三個方面。②參見:《權(quán)力清單制度冷思考》，作者顧曈曈，2014年9月22日人民論壇網(wǎng)。

就依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)而言，行政權(quán)力的法律依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，有的還包括其他規(guī)范性文件。很多地方基于行政管理的需要，在梳理過程中有意無意地回避權(quán)力設(shè)定的法律適用規(guī)則。

就職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)而言，職權(quán)與行為并非一一對應(yīng)關(guān)系，行政行為因權(quán)力主體、行為主體、對象、條件等各要素的不同排列組合而存在多種表現(xiàn)形式。究竟職權(quán)與行為之間是什么樣的關(guān)系，是否存在一定的對應(yīng)，這在行政職權(quán)理論還有待進一步深入研究。

就權(quán)力類型標(biāo)準(zhǔn)而言，行政行為基礎(chǔ)理論上的相關(guān)研究并不成熟，有些行為如何定性實屬困難，各個地方部門操作起來肯定理解不一。更何況有的地方忌于“清單之外無權(quán)力”和滿足行政管理的需要，盡量將認(rèn)定不清的行政行為歸入現(xiàn)有行為類型。

行政職權(quán)作為行政權(quán)力的具體法律表現(xiàn)，除由行政機關(guān)行使外，還包括被授權(quán)組織(法律法規(guī)直接授權(quán)與行政機關(guān)授權(quán))行使和行政機關(guān)合法委托的組織行使。根據(jù)委托和授權(quán)理論，地方政府對確需下放的職權(quán)事項，可依法委托下級政府或其部門行使，也可依法授權(quán)下級政府或其部門行使。這種情況如何操作，也需進一步研究。

除了上述權(quán)力清單各要素的難以把握外，目前狀況下，依清單行政很容易導(dǎo)致依法行政包括的豐富含義被遺棄，如合理行政、程序正當(dāng)、公開公正、尊重和保障人權(quán)、高效便民、信賴保護、比例原則等。若將依法行政形式化為依清單行政，則實在是褻瀆了依法行政的豐富內(nèi)涵，權(quán)力清單實際上以簡潔取代了法律的嚴(yán)謹(jǐn)，以形式化遮蔽了法律的豐富涵義。

四、糾偏與對策

(一)權(quán)力清單制度的成敗取決于能否加強頂層設(shè)計，并根據(jù)各項職權(quán)的淵源統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

行政機關(guān)的職權(quán)來源，主要是憲法和組織法、其他法律、法規(guī)以及法規(guī)性文件等。行政機關(guān)不得法外設(shè)權(quán)，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定，這是立法法和行政組織法的基本原則。政府部門自我制定權(quán)力清單，事實上是一種權(quán)力的“自我認(rèn)定”、“自我裁量”，這在法理上說不通。因此，頂層設(shè)計中首先應(yīng)明確“誰授權(quán)，誰制定清單”原則，相應(yīng)的立法機關(guān)必須主導(dǎo)該項工作，各級政府及其職能部門的角色只能是參與、配合和支持，這樣才能正本清源，既能確保清單的法律效力，又起到監(jiān)督作用，提高清單的質(zhì)量?，F(xiàn)在的狀況是授權(quán)者，即真正的權(quán)力機關(guān)無動于衷，執(zhí)行機關(guān)卻在自我認(rèn)定。權(quán)力清單制度的推廣和深化必須做好統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的頂層設(shè)計，即行政權(quán)的授權(quán)單位，主要包括全國人大及其常委會，國務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人大，及制定有規(guī)范性文件的省級政府和國務(wù)院部委等，行動起來，可以考慮組織人大代表、政府公務(wù)人員代表及專家學(xué)者，形成專門組織，對行政權(quán)力類型設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)不同類型權(quán)力的特點設(shè)定相應(yīng)的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等各項具體標(biāo)準(zhǔn)對行政權(quán)力進行梳理、歸類、刪減和增加。現(xiàn)已推出的權(quán)力清單仍需根據(jù)頂層設(shè)計的要求進行再清理。

(二)重視權(quán)力清單，更要重視法律、法規(guī)和規(guī)章的貫徹落實

權(quán)力清單的公布，事實上只解決了一個權(quán)力條目明細(xì)的問題，至于“清單”上的權(quán)力是否合理，如何規(guī)范，怎樣運行，其程序正義與實質(zhì)正義如何體現(xiàn)，其行政績效如何，權(quán)力清單本身并不能解決，仍然要從憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章中尋找答案。

(三)加強相關(guān)法律的清理、制定、修改與完善

權(quán)力的清理須與規(guī)范性文件的清理相配套。規(guī)范性文件的清理既是一個“依法執(zhí)法”的過程，也是一個嚴(yán)格遵循法律適用規(guī)則進行法律體系內(nèi)部完善整合的過程。

公開權(quán)力清單只是第一步，要實現(xiàn)授權(quán)有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效，就要制定新的行政組織法取代已經(jīng)落后于實際、過于簡單的現(xiàn)行地方各級政府組織法，用組織法的形式明確每一級政府的職權(quán)范圍?！?〕同時，要制定統(tǒng)一的行政程序法，用法律形式統(tǒng)一權(quán)力運行的流程，如重大行政決策如何作出，如何聽取群眾意見，都要法定，只有法定，才能具有強制性和權(quán)威性。

要通過修改行政訴訟法、行政復(fù)議法，擴大人民法院受案范圍，將政府規(guī)范性文件納入行政訴訟范圍，切實加強政府行為的司法審查力度。

(四)強化政府信息公開，進一步發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的平臺作用

加快制定政府信息公開法，將《中華人民共和國政府信息公開條例》由現(xiàn)在的行政法規(guī)上升為法律，提高政府信息公開的法律保障是上述內(nèi)容的有力保障。

過去的政務(wù)公開往往采取“政策上墻”的做法。“政策上墻”再徹底，如果群眾不到政府部門，看不到這面墻，就了解不到墻上的政策規(guī)范。受時空條件的制約，民眾獲得公共信息的成本非常高昂。所以，真正的政務(wù)公開應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)為主力平臺，讓民眾用手機就能隨時查閱到政策信息。

很多地方政府都已建成權(quán)力公開透明運行網(wǎng)站，其積極意義在于政府通過互聯(lián)網(wǎng)這種低成本、大容量的信息發(fā)布平臺，全面整合和公布當(dāng)?shù)卣闹饕姓殭?quán)，便于百姓集中了解政府的權(quán)力家底。而且，很多網(wǎng)站圖文并茂，用流程圖等方式直觀地展示各類事項的辦理流程，起到了便民利民的作用。

(五)治理政府不作為、亂作為，關(guān)鍵是要強化對政府的問責(zé)

治理政府不作為、亂作為，關(guān)鍵是要強化對政府的問責(zé)。責(zé)任不應(yīng)是抽象而應(yīng)是具體的，不應(yīng)是籠統(tǒng)而應(yīng)是細(xì)分的，“權(quán)力清單”其實本身就是一份“責(zé)任清單”。因此，“權(quán)力清單”為行政問責(zé)提供了參照點和邏輯起點，對政府部門和公職人員的責(zé)任認(rèn)定更加明確化、具體化、條目化，以切實強化對政府的問責(zé)。

(六)從長遠(yuǎn)來看，為了更好地簡政放權(quán)，打造“法治政府”、“廉潔政府”，必須加大對行政法理論和實踐的研究，加大對行政職權(quán)理論的研究，這方面，我們還有很長的路要走。

五、結(jié)語

權(quán)力清單制度的主旨和要義是讓權(quán)力種類、數(shù)量明晰化，界限清晰化，運行透明化，從而將權(quán)力關(guān)入透明的制度之籠。權(quán)力清單制度既能從源頭上簡化政務(wù)流程、減少尋租機會，也能在實踐中加強社會監(jiān)督、促進社會民主。權(quán)力清單制度是我國法治建設(shè)和廉政建設(shè)的一項重要創(chuàng)舉。然而，“權(quán)力清單”制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前我們尚處于改革的初期階段，如何讓該制度符合“法的精神”，始終保持在法治軌道上運行，并最終達(dá)到我們的目標(biāo)，真正的挑戰(zhàn)和困難還在后面。依法推進，科學(xué)實施是這項改革能否成功的關(guān)鍵，要謹(jǐn)防“權(quán)力清單”成為一場運動，淪為表演秀和政治秀。

參考文獻:

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(責(zé)任編輯王勇)

On Power List System from the View of Rule of Law

CHEN Shu－cheng
( Henan Judicial Police Vocational College，Zhengzhou，Henan 450000)

Abstract:The subject and essence of the power list system is to make power type，quantity，and its limit clear，power operation in transparency，and bring the administrative power into the system cage．The system can not only simplify the administrative process，reduce rent－seeking opportunities，also can strengthen the social supervision in practice，and promote social democracy．Power list should be a method of work，which regulate the power operation，rather than the purpose．The power list is a complicated system，should run according to law，prevent to deviate from the basic principle of rule of law，and ensure going always in the law orbit．

Key words:rule of law; administrative power; power list; countermeasures

作者簡介:陳書成( 1974－)，男，河南西平人，河南司法警官職業(yè)學(xué)院副教授，主要從事法學(xué)教學(xué)與研究。

收稿日期:2015 08 30

中圖分類號:DF31

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1672－2663( 2015)04－0048－05