夏小莉

（中共吉首市委黨校，湖南 吉首 416000）

十八屆三中全會指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。”顯然，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展體制機(jī)制的建立，是使城鄉(xiāng)由“二元”到“一元”、由“分治”到“一體”的關(guān)鍵。

一、湘西民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀及失調(diào)原因分析

（一）城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距懸殊

1.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距懸殊。2013 年，全州實現(xiàn)生產(chǎn)總值418.9 億元，其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值62.5億元，增長2.6%；第二產(chǎn)業(yè)增加值153.8 億元，下降1.9%；第三產(chǎn)業(yè)增加值202.6 億元，增長9.5%。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)14.9 ∶36.7 ∶48.4，第一、二、三次產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率分別為9.6%、-18.7%和109.1%，表明湘西農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低，增值能力弱，城市中第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。從城鄉(xiāng)居民收入差距上看，2013 年全州城鎮(zhèn)居民人均可支配收入16466元，農(nóng)村居民人均可支配收入5260 元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為3.13:1，絕對差11206 元。從政府公共投入上看，2013 年全州固定資產(chǎn)投資271.5 億元，同比增長30%，而第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資5.7 億元，同比下降32.6%，第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資占全州固定資產(chǎn)投資的2.1%。政府公共投入不足制約了農(nóng)村發(fā)展。

2.城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距懸殊。社會發(fā)展差距集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等。在傳統(tǒng)體制中，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施主要由國家提供，而對農(nóng)村國家只給予適當(dāng)補助，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。從城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量上看，2013 年，湘西農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為57.3%，城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為36.2%。農(nóng)村比城鎮(zhèn)高出21 個百分點，城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量差距較大。從最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)來看，2013 年，湘西城鎮(zhèn)居民最低生活保障月人均補助255.3 元，農(nóng)村居民最低保障月人均補助111 元，農(nóng)村居民的最低生活補助不到城鎮(zhèn)居民的一半。此外，城鄉(xiāng)之間衛(wèi)生資源分布存在明顯差異。如吉首全市村衛(wèi)生室從業(yè)人員175 人中，55 歲以上47 人，占鄉(xiāng)村醫(yī)生總數(shù)的27%，老齡化嚴(yán)重。執(zhí)業(yè)醫(yī)師和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師僅2 人和5 人，比例極低。

3.城鄉(xiāng)空間發(fā)展失調(diào)。從城鄉(xiāng)規(guī)劃編制看，湘西州還沒有編制城鄉(xiāng)總體發(fā)展規(guī)劃，城市和農(nóng)村各自發(fā)展。從城鄉(xiāng)發(fā)展實際看，由于缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展計劃，空間布局分散，城市輻射功能弱化，加之受到懷化市和張家界市的南北擠壓，交通建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到激烈的競爭，限制了城鎮(zhèn)的帶動輻射能力，產(chǎn)業(yè)和人口集聚度較低。從城鎮(zhèn)化發(fā)展程度上看，2013年底，全州城鎮(zhèn)建成區(qū)面積112 平方公里。僅有設(shè)市城市吉首市，建成區(qū)面積26.8 平方公里，城區(qū)人口22 萬，平均建成區(qū)面積和人口均不足全國平均水平（54 平方公里，51 萬）的一半。全州2013 年城鎮(zhèn)化率38.8%，比全省47.96%城鎮(zhèn)化率低了9.16 個百分點，比全國平均53.7%低了15 個百分點。由于城鄉(xiāng)空間發(fā)展失調(diào)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間集聚和擴(kuò)散效應(yīng)難以實現(xiàn)，資源和生產(chǎn)要素難以自由流動和優(yōu)化配置。

（二）城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)的原因分析

一是制度因素。以往的農(nóng)村體制改革極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，但并沒有從根本上改變產(chǎn)生城鄉(xiāng)隔離的戶籍、土地等制度體系。二是體制因素。改革開放以后，城市和鄉(xiāng)村進(jìn)行了一系列改革，基本形成了以城市為中心的城鄉(xiāng)發(fā)展體制，沒有從根本上改變資源配置向城市傾斜的局面。三是自然因素。湘西多山，幾乎全部城鎮(zhèn)都受到山體限制，土地開發(fā)成本高，城鎮(zhèn)擴(kuò)容困難，減緩了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。四是觀念因素。作為少數(shù)民族地區(qū)和山區(qū)，長期的交通制約形成了地域文化中知足保守的個性，尤其農(nóng)村生活條件艱苦貧困，文化素質(zhì)較低，大部分人觀念保守陳舊，不愿意走出祖輩生活的地域，阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

二、湘西民族地區(qū)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑選擇

十八大報告指出：“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置?！苯Y(jié)合十八大、十八屆三中全會精神和馬克思主義“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展觀，湘西民族地區(qū)通過宏觀、中觀和微觀三個層面建立城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制。

（一）宏觀路徑

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計，規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?？茖W(xué)制定城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，要把農(nóng)村和城市作為一個有機(jī)整體。城鄉(xiāng)一體化是指在城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)、社會、空間、生態(tài)等方面實行一體化，因此，需要建立城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃體系，科學(xué)編制州、縣市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋。據(jù)調(diào)研，湘西州未來將遵循“農(nóng)村-小城鎮(zhèn)-縣城-地區(qū)級城市”城鎮(zhèn)化梯次發(fā)展規(guī)律，構(gòu)建“一個核心城市、半小時生態(tài)城鎮(zhèn)群、一小時旅游經(jīng)濟(jì)圈、七個縣城區(qū)域節(jié)點、三十個衛(wèi)星集鎮(zhèn)”的“一核七星三十點”新型城鎮(zhèn)體系和發(fā)展格局。提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，以城帶鄉(xiāng)，使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)全部覆蓋常駐人口，基本形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

2.強(qiáng)化“品牌”效應(yīng)，科學(xué)帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一要打造“低碳”品牌。以低碳路徑推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，避免建設(shè)性破壞，搞好產(chǎn)業(yè)的空間布局，將高能耗、高排放、高污染的工業(yè)項目進(jìn)行生態(tài)化改造；改進(jìn)城鎮(zhèn)供熱、制冷系統(tǒng)；發(fā)展低排放、低能耗的交通工具，節(jié)能低碳建筑等。二要打造“綠色”品牌。實施城鎮(zhèn)綠化美化，建設(shè)公園綠地、環(huán)城綠帶、社區(qū)綠地、防護(hù)綠地和風(fēng)景林地，打造綠色、生態(tài)、宜居城鎮(zhèn)；實施生態(tài)移民工程，鼓勵貧困農(nóng)戶移民搬遷；搞好城鎮(zhèn)排污和垃圾處理工程，建設(shè)文明衛(wèi)生城鎮(zhèn)。三要打造“特色”品牌。突出山城、邊城、古城和土家族、苗族文化底蘊，引導(dǎo)和保護(hù)城鎮(zhèn)特色發(fā)展；推行特色民居保護(hù)工程，做好特色民居保護(hù)規(guī)劃，展示獨具湘西民族風(fēng)格和地方特色的建筑文化。在城市建設(shè)中，主題公園、城市廣場和道路風(fēng)光帶的雕塑和建筑應(yīng)用本地材料和建筑元素，體現(xiàn)湘西特色。

（二）中觀路徑

1.以產(chǎn)業(yè)為支撐，拉動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一是以文化旅游業(yè)支撐城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。旅游業(yè)是湘西著力培植的百億支柱產(chǎn)業(yè)，堅持原生態(tài)和民族化，突出旅游產(chǎn)業(yè)拓展、升級、增值功能；積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)，并將第一第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)之間的相互鏈接，使城鄉(xiāng)旅游業(yè)聯(lián)動發(fā)展。二是以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)鏈接城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一方面，積極發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，形成產(chǎn)品加工、包裝、儲藏、運輸、銷售等城鄉(xiāng)一體化物流系統(tǒng)，通過“市—鎮(zhèn)—鄉(xiāng)—村”這樣的物流節(jié)點，實現(xiàn)城鄉(xiāng)工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品物流雙向流動。另一方面，加快發(fā)展家政服務(wù)、餐飲住宿、休閑娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生、洗浴保健、商貿(mào)流通等勞動密集型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，通過第三產(chǎn)業(yè)吸納鄉(xiāng)村剩余勞動力，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動，推進(jìn)一體化建設(shè)。

2.以縣域為單元，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一是突出州府規(guī)劃建設(shè)。按照 “商貿(mào)物流中心、民族民俗文化展示中心、區(qū)域工業(yè)加工中心、旅游集散中心”的發(fā)展定位，把州府吉首建設(shè)成為四省市邊區(qū)創(chuàng)業(yè)環(huán)境最優(yōu)、人居環(huán)境最好、綜合競爭力最強(qiáng)的邊區(qū)中心城市，增強(qiáng)輻射能力，帶動全州城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。二是根據(jù)各縣特色開展縣域規(guī)劃推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)?？h域涵蓋城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，既是功能相對完備的國民經(jīng)濟(jì)單元，又是城鄉(xiāng)一體化的重要載體。如鳳凰縣旅游基礎(chǔ)雄厚，將鳳凰縣建設(shè)為全州旅游龍頭縣；花垣、瀘溪、保靖礦產(chǎn)資源豐富，可發(fā)展以新型工業(yè)為主導(dǎo)的新型城市；龍山、永順、古丈有獨特的人文景觀和自然風(fēng)光，獼猴桃、茶葉、百合等農(nóng)林特產(chǎn)業(yè)也有相當(dāng)基礎(chǔ)，可著力建設(shè)以旅游休閑和觀光農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的新型城市，帶動縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。三是加快各縣工業(yè)園區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)各類產(chǎn)業(yè)資本和工業(yè)項目從城鎮(zhèn)中心退出向周邊工業(yè)園區(qū)集中，使縣城基礎(chǔ)設(shè)施不斷向城郊農(nóng)村輻射，帶動縣城擴(kuò)容提質(zhì)。此外，還要注重重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，建造一批旅游重鎮(zhèn)、文化名鎮(zhèn)，使其成為推動全州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的有效載體。

(三)微觀路徑

1.加大城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是構(gòu)建綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系。在州內(nèi)及與周邊地區(qū)形成四通八達(dá)、方便快捷的綜合交通運輸體系，提高城鄉(xiāng)通達(dá)能力。二是加快電力保障體系建設(shè)。據(jù)調(diào)研，將重點建設(shè)花垣竹篙灘、保靖竹子坪、龍山龍嘴峽等水電站。三是要加快信息網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，在城鄉(xiāng)之間形成高速寬帶、智能化的信息網(wǎng)絡(luò)平臺。

2.推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)教育制度。比如將現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)延伸至農(nóng)村，讓農(nóng)村孩子享有接受優(yōu)質(zhì)資源的機(jī)會；發(fā)展好農(nóng)村的學(xué)前教育和特殊教育，關(guān)注弱勢人群；完善和健全農(nóng)村教師定期培訓(xùn)制度等等。與此同時，還要保障城市中農(nóng)民工子女同等地享有義務(wù)教育的權(quán)利。二是健全覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)制度。包括：建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，推進(jìn)和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，提高基本醫(yī)療保障水平；制定基本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)項目建設(shè)規(guī)劃；實施農(nóng)村衛(wèi)生人員培訓(xùn)常態(tài)化，城市衛(wèi)生對口支援農(nóng)村衛(wèi)生工作常態(tài)化；加強(qiáng)以全科醫(yī)生為重點的基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設(shè)等，保障農(nóng)民享有衛(wèi)生保健和基本醫(yī)療服務(wù)。 三是健全覆蓋城鄉(xiāng)一體的社會保障制度。包括：進(jìn)一步完善農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)，特困戶生活補助，災(zāi)民補助等社會救助體系；探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、符合農(nóng)村特點的社會養(yǎng)老保險制度，把農(nóng)業(yè)人口納入全社會保障范圍。

3.完善城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度。一方面，積極發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，增加服務(wù)業(yè)的就業(yè)規(guī)模和容量，為鄉(xiāng)村勞動者提供就業(yè)機(jī)會。另一方面，加強(qiáng)勞動教育和技能培訓(xùn)，提高就業(yè)能力，推動城鄉(xiāng)勞動力要素的合理配置。此外，推動城市用工體制改革，消除導(dǎo)致城鄉(xiāng)勞動者身份差別的制度壁壘。

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