黃 妮

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

社會轉型以來，我國社會的貧富差距日益擴大，貧困人群所占總人口比重居高難下。十八大報告指出，2020 年我國將全面建成小康社會。而消除貧困，是衡量我國全面建成小康社會的重要指標之一。據(jù)國家扶貧辦統(tǒng)計資料顯示，截止到2014 年，我國貧困人口達8000 多萬人以上。這對全面小康社會的建成形成了莫大的阻力。自全面深化體制改革以來，伴隨一系列改革措施的推進，貧困局面有所緩解，扶貧開發(fā)也隨之進入了攻堅期。因此，進一步推進精準扶貧方式創(chuàng)新，是現(xiàn)階段扶貧攻堅期的首要目標。李克強總理在2015 年《政府工作報告》中指出：難度再大，今年也要再減少農(nóng)村貧困人口1000 萬人以上。這表明了黨和政府為力保民生，實現(xiàn)共同富裕的偉大決心和堅定目標。在建立健全扶貧參與力量上，《國務院辦公廳關于進一步動員社會各方面的力量參與扶貧開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]58 號)指出，要充分調(diào)動社會各方面的力量參與扶貧的積極性，實現(xiàn)社會扶貧與精準扶貧的有效結合。面對這一難啃的“硬骨頭”，只有構建多元主體參與的協(xié)同扶貧格局，調(diào)動各行各業(yè)社會成員的參與，才能有效解決扶貧開發(fā)過程中出現(xiàn)的相關問題。

社會監(jiān)督是法制監(jiān)督的一部分，是外部監(jiān)督之一種，是法制行政的又一個基本的觀念和范疇。[1]P432加大社會監(jiān)督機制的參與力度，是有效實現(xiàn)依法扶貧，依法脫貧的重要途徑。搭建政府引導、企業(yè)開發(fā)、社會參與的“三位一體”扶貧模式，才能有效保障扶貧工作扶到點子上、扶到根上。

一、精準扶貧中的現(xiàn)實困境

當前，我國扶貧開發(fā)進入了攻堅期，精準扶貧過程中還存在一系列的現(xiàn)實性問題，諸如扶貧對象精準識別難、扶貧資金精確監(jiān)管難、貧困程度精確考核難等。而這些問題若得不到有效解決，將會影響到精準扶貧工作的有效開展。

(一)扶貧對象精準識別難

據(jù)國務院扶貧辦統(tǒng)計資料顯示，截止到2014年，全國有14 個連片特困區(qū)、592 個貧困縣、12.8萬個貧困村，貧困人口高達7000 萬。[2]面對如此廣泛的扶貧地區(qū)，數(shù)量龐大的貧困人口，需求各異的貧困個體，要對其實行精準化識別，其工作難度大、任務艱巨。尤其在一些連片特困地區(qū)，其惡劣的自然環(huán)境，給扶貧工作的精細化開展增加了難度。同時，在有效識別過程中仍然存在一些問題，政府投入了大量的人力資本和財政支持，但貧困人口識別依舊難落實到精細化層面，比如，應該納入貧困扶助對象的群體沒有被有效識別出來、一些扶貧對象的名額被冒領、貧困對象不符合資格等。扶貧工作僅靠政府的人力和財力投入，識別工作難以精準化鋪開。

(二)扶貧資金精確監(jiān)管難

據(jù)國務院扶貧辦有關消息稱，我國的扶貧資金、項目審批權原則已下放到縣，截止到2014 年已經(jīng)落實了70%，2015 年將實現(xiàn)基本落實到位。因此，地方政府作為中央政策的落實者，具有對扶貧資金如何用、以及用到何處的最終決定權。2013年，審計署對6 個省的19 個縣進行了扶貧專項資金審查工作，發(fā)現(xiàn)違規(guī)資金2.34 億元，其中1500萬元被浪費和貪污。[3]中央對扶貧工作的高度關注，并進行了相關政策的扶持傾斜，當這些政策文本落實到基層，最后反饋到上級部門的信息就是扶貧資金已經(jīng)落實發(fā)放到各個貧困地區(qū)，卻并沒有對扶貧資金長效使用進行動態(tài)跟蹤考核，導致一些貧困地區(qū)，返貧現(xiàn)象嚴重，“貧困帽子”年年戴但扶貧資金的使用卻出現(xiàn)了“本該用來買醋的錢卻拿去買了醬油”、扶貧資金沒用到位、扶貧資金被挪用等現(xiàn)象，導致扶貧“風聲大、雨點小”，扶貧效果與預期目標相背道，扶貧資金的精確監(jiān)管工作困難重重。

(三)貧困程度精確考核難

一些貧困地區(qū)，出現(xiàn)了“年年扶、年年窮”的循環(huán)貧困狀況。由于我國的扶貧工作主要是采取一種“漫灌”的方式，每年中央和地方都會針對貧困問題，依據(jù)國家級貧困縣、省級貧困縣等不同貧困程度，進行不同比例的扶貧資金款項扶助?；谏鐣l(fā)展的復雜性、前進性，貧困地區(qū)的發(fā)展也呈現(xiàn)出動態(tài)性、非常態(tài)性，因此，對于貧困地區(qū)的貧困程度認定，就具有不穩(wěn)定性。貧困程度的高低，決定扶貧資金的多寡，這是一個恒定的政策導向。貧困程度的認定等級越高，政府對其投入的財政支持力度也就會越大。從公共選擇理論來看，政府也具有“理性經(jīng)濟人”的特性，因此，政府官員自身的趨利性，極易產(chǎn)生地方保護主義的色彩，就會導致貧困等級的認定工作不能落到實處，貧困程度的精確化考核，難以實現(xiàn)。

二、社會監(jiān)督機制在精準扶貧中的作用

社會監(jiān)督是法制監(jiān)督的一個重要表現(xiàn)形式，它也是實現(xiàn)依法治國的重要手段，更是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。

(一)社會監(jiān)督是實現(xiàn)多元化扶貧格局的基礎

改革開放以來，我國的扶貧模式建立在以政府為主導，企業(yè)與社會共同協(xié)同參與的定點扶貧模式，行政干預過多，導致社會活力不足。伴隨扶貧由“漫灌”向“滴灌”模式的轉變，精準識別已經(jīng)成為扶貧工作開展的首要任務，因此，精準扶貧對多元主體參與力度的需求增大，構建社會、政府、市場協(xié)同參與的多元扶貧格局是扶貧開發(fā)的總體思路。精準扶貧的前提就要準確找到扶貧對象，只有精準識別，才能保證扶到點子上，扶到根上，扶到真正的需求上。然而，為了保證多元化扶貧工作在法治化軌道上有效運行，就需要保證精準扶貧依法開展。協(xié)調(diào)好行政監(jiān)督與社會監(jiān)督的多元扶貧格局。社會監(jiān)督是一種外部監(jiān)督機制，它強調(diào)社會行為主體對公共部門的有效監(jiān)督。

首先，通過這種監(jiān)督，能有效發(fā)揮人民“主體意識”，它是實現(xiàn)人民當家作主的重要表現(xiàn)形式。

其次，在以政府為主導的精準扶貧機制下，政府部門作為權力的“委托-代理人”，基于信息的不對稱性，如果不實行有效的社會監(jiān)督機制，僅僅依靠行政監(jiān)督來監(jiān)督行政，就極易可能導致權力的膨脹，權力異化，最終出現(xiàn)尋租或者腐敗現(xiàn)象，導致精準脫貧的目標偏離正常軌道。

再次，市場是理性經(jīng)濟人的集大成者，它追求的是效益最大化，作為趨利的主體，當面對公共服務時，也會將經(jīng)濟效益作為考量其是否參與精準扶貧的有效籌碼，而最終可能出現(xiàn)“市場失靈”的現(xiàn)象。因此，在多元化的扶貧格局下，僅僅通過行政監(jiān)督來保障精準扶貧的運轉遠遠不夠，還要充分發(fā)揮社會監(jiān)督在精準扶貧中的重要作用。

(二)社會監(jiān)督是扶貧工作規(guī)范化的前提

中國國際扶貧中心副主任黃承偉指出，扶貧開發(fā)的核心在于精準扶貧，精準脫貧。精準扶貧就是要對扶貧對象實現(xiàn)精細化管理，對扶貧資源實行精確化配置，對扶貧對象實行精準化扶持，確保各項政策實惠落到貧困群眾身上。因此，規(guī)范扶貧工作是實現(xiàn)精準扶貧的重要途徑。其中，規(guī)范扶貧資金的有效監(jiān)管，是保證精準扶貧有效開展的基本保障。然而，伴隨精準扶貧方式的精細化推進，要規(guī)范幫扶機制，就需要社會監(jiān)督機制的有效參與。社會監(jiān)督機制是法制監(jiān)督的重要組成部分，它是法治思維在精準扶貧中的有效體現(xiàn)。十八屆四中全會指出，要增強全民法治觀念，推進法治社會建設。在精準扶貧中發(fā)揮社會監(jiān)督機制的作用，不僅是依法治國的重要理念的體現(xiàn)，也是扶貧方式規(guī)范化運行的重要保障。

(三)社會監(jiān)督是精準扶貧長效化的關鍵

面對2020 年全面建成小康社會的宏偉目標，要真正實現(xiàn)7000 多萬貧困人口的精準扶貧任務，就需要立足扶貧工作的長效性。李克強總理在2015年《政府工作報告》中指出，今年要實現(xiàn)貧困人口減少1000 萬的目標。因此，首先從時間上來看，精準扶貧并非三年五載的事情，而具有更長的持續(xù)性。其次從貧困對象主體來看，要幫助貧困人口真正走出“陷阱”，也絕非是一年半載的事情，如果僅僅停留在“輸血式”的層面，沒有上升到“造血式”的高度，精準扶貧的局面不能得到有效緩解，形勢反而會變得更為嚴峻。從以上兩點可以看出，不論是從縱向的階段性目標上來看，還是從橫向的貧困人口基數(shù)上來看，都需要一個較為長久的過程來實現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困人口的精準脫貧工作。社會監(jiān)督的歷史性范疇就剛好迎合了精準扶貧的長效性需求，并伴隨社會民主程度的提高而不斷成熟，社會監(jiān)督的持續(xù)穩(wěn)定性與進步性就會日益凸顯。因此，基于長效性的精準扶貧任務，引入日趨健全的社會監(jiān)督機制，不僅能保證精準扶貧工作的有效開展，同時也是精準扶貧工攻堅克難的長效性需求。

三、社會監(jiān)督機制參與精準扶貧的對策

《國務院辦公廳關于進一步動員社會各方面的力量參與扶貧開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]58 號)中指出，要建立科學的、透明的社會扶貧監(jiān)測評估機制，推動社會扶貧實施第三方監(jiān)測評估。建立健全社會監(jiān)督機制是有效開展精準扶貧工作，實現(xiàn)精準發(fā)力，完成精準脫貧的重要保障。調(diào)動社會力量參與精準扶貧，不僅有利于政府職能的健全與完善，同時也有利于推動精準扶貧的精細化管理，最終實現(xiàn)貧困人口的精準脫貧。因此，要建立健全社會監(jiān)督機制，保證社會成員參與精準扶貧的積極性，實現(xiàn)精準扶貧，精準發(fā)力。

(一)健全社會監(jiān)督機制，調(diào)動社會成員的參與性

健全的法律制度，讓精準扶貧工作有了具體的法律依據(jù)，也為扶貧過程中的參與者權益保障提供了政策性的支持，讓精準扶貧事業(yè)走上了法律化，規(guī)范化的道路。當前，對扶貧開發(fā)中關于如何有效保障社會監(jiān)督機制的立法工作，還沒有落到實處，這不僅影響了精準扶貧的工作進展，同時也讓社會成員的積極性銳減，因為缺乏立法的保障，社會監(jiān)督機制中參與者的利益就無法保障。社會監(jiān)督是法制監(jiān)督的重要組成部分，也需要法制的有效保護，才能良性運轉。由于我國的民主化程度還不夠高，社會監(jiān)督機制在精準扶貧工作中所發(fā)揮的作用就略顯單薄。因此，要調(diào)動社會成員參與精準扶貧，發(fā)揮社會成員的主力軍作用，就需要通過立法來保障社會成員的參與權利。建立健全社會監(jiān)督法制體系，調(diào)動社會成員的參與積極性。精準扶貧是一項重大的民生工程，也是實現(xiàn)“以人為本”核心理念的重要途徑。引入社會社會監(jiān)督機制來解決精準扶貧問題，是實現(xiàn)扶貧工作精細化的重要手段。當前，精準扶貧還在探索初期，一定要認識到貧困對象的幫扶工作不僅需要政府的作用，同時還需要社會成員的共同參與。要切實通過立法措施來保證社會監(jiān)督機制參與精準扶貧的前、中、后期工作，諸如對貧困對象的精準識別工作上，引入社會監(jiān)督機制來確保識別工作的精準性；在實行項目扶貧的力度上，可以吸納社會資本，壯大扶貧項目的資金支持，為扶貧開發(fā)奠定經(jīng)濟基礎；在精準扶貧的各個環(huán)節(jié)，制定對應的法律保障機制，讓精準扶貧的全過程都能在社會監(jiān)督機制的參與下，高效運轉。同時，還要通過立法保障社會監(jiān)督機制的有效性，對在社會監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的一系列問題，要建立責任有效追究機制，切實解決社會監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的具體問題。通過立法對社會監(jiān)督的保障，不僅讓精準扶貧能依法開發(fā)、依法組織，同時還能依法調(diào)動社會成員的參與積極性，通過建立健全社會監(jiān)督機制，發(fā)揮社會監(jiān)督機制在構建多元化扶貧格局中的關鍵作用，不僅是依法治國的現(xiàn)實需要，也是社會民主化程度的重要體現(xiàn)，更是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的必然路徑。

(二)開通網(wǎng)絡服務平臺，實現(xiàn)監(jiān)督渠道的多元性

隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，信息智能化的社會正在飛速發(fā)展，網(wǎng)絡時代的變革也讓社會的民主、公平程度愈加受到重視。貧困地區(qū)不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟水平的落后，社會資源的短缺，同時還表現(xiàn)出科技信息的匱乏，縮小了社會監(jiān)督機制參與精準扶貧工作的可操作化路徑。面對精準扶貧工作的現(xiàn)實困境，要保證精準扶貧工作的精細化開展，就必須要搭建信息網(wǎng)絡公開平臺。通過迅速、便捷、高效的網(wǎng)絡化體系，讓社會監(jiān)督機制有效開展。對精準扶貧對象實行網(wǎng)絡信息公開，實現(xiàn)動態(tài)化管理，保證扶真貧、真扶貧工作的有序開展。一是建檔立卡，當前精準識別的主要措施就是建檔立卡，在這一環(huán)節(jié)上，可以將建檔立卡程序通過網(wǎng)絡平臺實行公開化；二是在扶貧資金的使用上面，要進行網(wǎng)上公示，讓社會監(jiān)督機制滲透到精準扶貧的方方面面；三是開通專門的社會監(jiān)督綠色通道，保證監(jiān)督渠道暢通，有效監(jiān)督，及時反饋；四是加強政府公共服務職能，加大對貧困地區(qū)網(wǎng)絡技術的配套供給，并對工作人員進行相關業(yè)務的培訓等。讓社會監(jiān)督機制能在公開透明的環(huán)境中發(fā)揮其有效作用。

(三)強化民主監(jiān)督觀念，確保社會監(jiān)督的有效性

精準扶貧是一項任務艱巨、內(nèi)容精細的民生工程，它不僅需要政府來完成兜底工作，同時也需要注入社會、企業(yè)的活力來推動扶貧工作的精細化開展。因此，不能只單純的依靠行政監(jiān)督來保障社會和企業(yè)的參與，更需要搭建社會監(jiān)督機制的參與平臺。然而，社會監(jiān)督機制的完備受到民主程度的影響。精準扶貧，不僅需要政府和企業(yè)的大力幫扶，更需要社會成員民主意識的覺醒。社會民主意識強，那么每一位公民都能有效認識到法律所賦予的基本權利，因此社會監(jiān)督機制的載體就會愈加龐大，內(nèi)部的架構也會愈加健全。民主監(jiān)督意識的提高，是社會成員捍衛(wèi)自身權利行為的重要表現(xiàn)，也是社會民主發(fā)育日趨成熟的重要標志。民主監(jiān)督的驅動力，會促使包括受扶對象在內(nèi)的社會成員積極參與脫貧工作，推動在精準扶貧工作中發(fā)揮社會監(jiān)督機制的有效作用。

四、小結

依法行政是黨和政府治國理念的核心思想，社會監(jiān)督是社會成員參與國家事務管理的重要途徑。精準扶貧的目標，是讓每一個貧困者能真正實現(xiàn)精準脫貧。要實現(xiàn)這一目標，不僅需要有效的行政監(jiān)督來保駕，同時還需要健全的社會監(jiān)督機制來護航，讓社會監(jiān)督參與到精準扶貧的系統(tǒng)化管理過程中來，開啟政府與社會扶貧的“雙引擎”，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，讓精準扶貧，精準發(fā)力，最終實現(xiàn)精準脫貧。

[1]張國慶.公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2007.

[2]劉永富.有信心完成今年再減貧1000 萬人以上的目[EB/OL].http：//www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/2015lhzt/s6467/201503/202872.html：2015-03-13.

[3]南方都市報.國務院扶貧辦主任：2020 年所有貧困縣都要 摘 帽[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2015-03-13/060231601750.shtml.2015-03-13.