鄒開紅

（中國政法大學，北京 100088）

檢察委員會制度在檢察制度體系中居于十分重要的地位，對于保障檢察機關正確領導決策和推動檢察工作科學發(fā)展發(fā)揮著重要作用。隨著檢察制度的完善進步，檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）制度也在不斷發(fā)展變革。對檢委會制度改革的研究并非單純理論的探討，需置于檢察實踐乃至整個司法實踐中來，而當下最大的司法實踐即為司法改革的全面深化及推進，有關檢委會制度的改革研究也應置于司法改革的背景之下進行。

一、檢察官辦案責任制改革與檢委會職能調整重構

（一）突出檢察官主體地位與檢委會存在必要性探討

司法責任制是司法改革的核心內容，檢察官辦案責任制是司法責任制在檢察機關的具體體現(xiàn)。該項改革以突出檢察官辦案主體地位為核心，以落實和強化檢察官執(zhí)法責任為重點，通過完善各項機制確保檢察官依法獨立公正行使檢察權，強調的是檢察官的個體決定權?，F(xiàn)行的檢委會制度是以檢察長負責制為基礎的一種集體領導機制，強調的是群體決策模式。這就引發(fā)檢察官獨立行使檢察權與檢委會集體決策權之間的關系問題，申言之，在檢察官辦案責任制改革勢在必行的當下，檢委會制度是否仍有存在的必要性。

就此問題，存在不同觀點?！叭∠麖U除派”認為，檢察官辦案責任制改革強調檢察官的獨立性，注重發(fā)揮個體檢察官的作用，檢察權由檢察官個人行使，責任亦由其承擔，檢委會制度已無存在必要性?！氨Ａ舾母锱伞眲t認為，檢察權的行使實行檢委會制度符合民主集中制的要求，是民主集中制在檢察權行使上的具體體現(xiàn)。與此同時，隨著我國社會和法治的發(fā)展，檢察官的素質不斷提高，為了提高訴訟效率和節(jié)約司法資源，對檢察權的具體行使方式也應進行改革。

筆者認為，檢察官辦案責任制對檢委會制度提出了改革要求，但不能否認檢委會制度存在的法理正當性和實踐必要性。從理論上講，檢察官辦案責任制與檢委會制度之間的關系，實質為檢察體制兩個支柱性基本原則，即檢察官獨立原則和檢察一體原則之間的關系問題。檢察一體與檢察官獨立實質為辯證統(tǒng)一的關系，即檢察一體是尊重檢察官相對獨立性或自主性基礎上的一體①。沒有檢察官獨立的檢察一體制是一種純粹的行政體制，沒有檢察一體的檢察官獨立是一種純粹的司法體制，都不符合檢察工作的特點和要求。以突出檢察官辦案主體地位為核心的檢察官辦案責任制改革重在保障檢察官的獨立性，這對于我國之前在檢察權配置及運行機制方面更多強調檢察一體原則是一種重大突破。但檢察官的獨立是檢察一體原則下的相對獨立，為確保檢察權依法獨立公正行使目標的實現(xiàn)，應在檢察一體和檢察官獨立二者之間確定適當?shù)钠胶恻c。檢委會制度的存在體現(xiàn)檢察一體原則的要求，對于整合內部資源、保持機關獨立、統(tǒng)一法律適用等具有積極意義。因此，改革的方向不是否認檢委會制度存在的正當性，而是將重心放在如何科學界定檢委會決策權與檢察官獨立行使檢察權的權限和內容，使檢委會制度與檢察官辦案責任制更協(xié)調等方面。

從實踐看，檢委會制度也有其存在必要。首先，檢委會制度作為一種穩(wěn)定性的群體決策機制，對于檢察官個體決策是一種必要補充。檢察官辦案責任制倡導的是檢察官的個體決策，即在決策過程中由單個個體起決定作用，這種決策模式有利于激發(fā)檢察官辦案積極性，提高辦案效率，增強創(chuàng)造性。檢委會制度是群體決策機制，即基于共同的目標而構成的固定決策組織②，基于委員多人參與，掌握更多信息知識，加強交流互動，按照多數(shù)意志，在多種決策方案中權衡比較，選出合適方案，相較于個體決策而言，便于集思廣益，從而提高辦案質量，降低決策風險。其次，檢委會的整體合力發(fā)揮是當前情勢的必然。當前，檢察機關處于新媒體時代、社會多元化的環(huán)境之下，公眾對司法公正的關注、評價和訴求日趨強烈，新型犯罪、涉眾型犯罪、高科技犯罪日益增多，執(zhí)法辦案的復雜度、困難度不斷增強。而目前我國檢察官隊伍整體素質發(fā)展并不均衡，并非所有檢察官均擁有高度文明的執(zhí)法理念及非常成熟的專業(yè)水準，遇有存在重大分歧或者重大社會影響的個別案件、法律適用中存在的疑難問題、執(zhí)法辦案缺乏統(tǒng)一標準等情形，仍然需要一個專業(yè)機構進行集體研究。出于規(guī)避可能存在的決策風險、保證檢察權的獨立公正行使、維護司法公信力和司法權威的考慮，檢委會作為最高業(yè)務決策機構在特定情況下進行集體研究把關，也是理性務實的選擇。

（二）檢察官辦案責任制改革中檢委會的功能定位

檢察官辦案責任制改革雖然并不必然導致檢委會制度的取消，但無法回避的是，現(xiàn)行檢委會制度與檢察官辦案責任制改革之間存在沖突，首當其沖的是檢委會的功能定位與檢察官獨立辦案責任之間的背離問題。因此，有必要調整檢委會的功能定位，使之適應檢察官辦案責任制的改革要求。

1.現(xiàn)行檢委會存在職能定位錯位問題

當前司法改革進程中，對于檢委會的定位存在不同觀點：第一種觀點堅持認為檢委會是檢察機關的最高業(yè)務決策機構，“檢委會是進行檢察決策和體現(xiàn)集體領導的權力機構”③。第二種觀點將其定位為咨詢建議機構，認為檢委會制度和檢察官辦案責任制是一對矛盾，但現(xiàn)階段廢除檢委會的客觀條件還不具備，將檢委會由議事和決策機構轉變?yōu)樽稍兣c建議機構不失為一種折中之法。第三種觀點則認為檢委會制度是檢察官辦案責任的補充，檢委會屬于第二辦案機制，以避免司法的民主性侵害到司法獨立與司法權威④。

事實上，當前檢委會的基本職能定位是檢察機關內部的最高業(yè)務決策機構，其既負責重大案件的決策同時也承擔檢察業(yè)務工作的指導，即通常所說的議案與議事兩大職能。但在實踐中，多數(shù)檢察院檢委會的日常工作局限于對疑難復雜個案的討論，以致沒有足夠的精力對檢察工作中全局性、方向性的問題進行研究，存在著“兩重兩輕”現(xiàn)象⑤。所謂的“兩重兩輕”是指檢委會重視議案職能的發(fā)揮、忽視議事工作的開展，重視個案決定、忽視業(yè)務指導。

具體而言，首先是偏重議案職能履行。檢委會議案議事兩大職能中，討論決定重大案件在實踐中一直是檢委會的主要工作，檢委會甚至被等同于一般的辦案機構，往往審議案件較多，對涉及檢察工作和重大決策、交流工作經驗等重大事項的討論卻常常被忽視。其次是業(yè)務指導職能虛化。尤其在基層檢察院由于人少案多，對于具體案件的討論往往是迫在眉睫的事情，不容忽視，而管理指導業(yè)務工作的任務則較為寬松，因此很容易被忽略。再加上討論業(yè)務事項需要充分的前期調研準備，往往也很難列入議事日程。再次是議事質量不高。相較于上會的具體案件，對于何種業(yè)務事項應當提交檢委會進行研究并不明確，導致事項的提交較為隨意。而且，檢委會的議事規(guī)則、委員意見采納等流程追蹤不甚明確，導致檢委會在議事過程中容易出現(xiàn)走過場現(xiàn)象，如有的委員會前不仔細研究事項，隨意發(fā)表意見；有時委員提出建議意見后，事項提交部門并未據此做出相應修改也未做相關說明，最后仍以原貌發(fā)布出臺，等等。

2.檢委會職能定位應予調整重構

《人民檢察院組織法》第三條明確規(guī)定：“檢察長統(tǒng)一領導檢察院的工作。各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。”可見，檢委會是以檢察長負責制為基礎的一種業(yè)務型的集體領導機制，主要任務是按照民主集中制的原則，討論決定重大案件和其他重大問題。對有關檢委會制度規(guī)定和工作實踐進行歸納總結，筆者認為檢委會具有三項功能，即個案決策、業(yè)務指導和內部監(jiān)督。在檢察官辦案責任制改革背景下準確界定檢委會的功能，應當做到兩個拓展、一個限縮，即拓展業(yè)務指導和內部監(jiān)督功能，限縮個案決策功能。

業(yè)務指導是檢委會的應然功能?！度嗣駲z察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》第三條規(guī)定了檢委會審議議題的范圍，在檢委會審議的10個方面議題中，涉及貫徹執(zhí)行法律、政策的重大問題和業(yè)務工作研究部署的就占6個方面，這充分說明了業(yè)務指導在檢委會工作中的分量和比重。據此，檢委會的職能應向宏觀指導為主、具體討論案件為輔的方向轉變，工作重心宜放在總結檢察工作經驗、研究新情況、解決新問題，以及加強對檢察工作中貫徹執(zhí)行國家法律方面的重大事項上。檢委會應當注重討論業(yè)務工作報告，審議貫徹執(zhí)行法律、政策和上級工作部署的情況，建章立制規(guī)范檢察業(yè)務工作，加強上下級院之間宏觀的業(yè)務指導力度；注重總結不同類型案件規(guī)律，明確辦理各類案件應注意的問題，研究法律政策適用標準，發(fā)布指導案例等。檢委會在類案和法律政策研究方面可與主任檢察官聯(lián)席會議相銜接，充分發(fā)揮檢察官的主觀能動性。在檢察官辦案責任制改革中，各試點檢察院均成立了主任檢察官聯(lián)席會議，討論存在重大分歧和新類型案件，提出建議供辦案檢察官參考。主任檢察官聯(lián)席會議作為咨議機構，可以將難以達成一致意見的類案執(zhí)法標準、法律適用問題等提交檢委會討論，形成具有指導性的決策意見。

內部監(jiān)督是檢委會需要著力加強的功能。檢察官辦案責任制改革賦予檢察官與其主體地位相適應的權力，但檢察權作為一項公權力，無論如何配置，始終具有逐利性、擴張性和侵略性的特征。在尊重檢察官相對獨立辦案權力的同時，也應當設置適當?shù)谋O(jiān)督機制，抵制檢察官行使權力的隨意性，并以此為手段，及時發(fā)現(xiàn)不當行使權力的行為。對此，檢委會應當成為檢察機關內部的業(yè)務監(jiān)督領導機構，履行對案件及人員的監(jiān)督之責。加強檢委會對內部監(jiān)督的集中管理，針對實踐中縱橫交錯的多元化監(jiān)督渠道，可確定由檢委會統(tǒng)一領導執(zhí)法辦案內部監(jiān)督工作，整合上級院復查、案管評查、紀檢監(jiān)察、部門管理等各種途徑的監(jiān)督，明確各自職責，注重統(tǒng)籌協(xié)調?？捎蓹z委會辦事機構作為牽頭管理機構，定期匯總并研析全院開展執(zhí)法辦案內部監(jiān)督工作情況，向檢委會進行報告，研究整改措施。對于開展監(jiān)督的情況，應當指導相關部門記入檢察官司法檔案，并對普遍性、傾向性問題及時進行通報。

（三）檢委會個案決策權的限縮

1.當前檢委會的個案決策權界限不明

在實際運行中，檢委會的個案決策功能是其核心功能，但《刑事訴訟法》有關檢委會討論決定的案件范圍僅有一條規(guī)定，即第八十七條規(guī)定：“人民檢察院審查批準逮捕犯罪嫌疑人由檢察長決定。重大案件應當提交檢察委員會討論決定?！薄度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》除特定審查逮捕、核準追訴等兩類案件⑥賦予檢委會單獨的決定權以外，其他均采用“檢察長或者檢察委員會決定”的表述。同時，《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》設定檢委會審議議題的范圍包括：“經檢察長決定，審議有重大社會影響或者重大意見分歧的案件，以及根據法律及其他規(guī)定應當提請檢察委員會決定的案件?！笨梢?，檢委會的個案決策權界限并不十分明確。這主要表現(xiàn)在：一是未能準確劃分檢委會、檢察長、主管副檢察長和檢察官的權力行使邊界；二是未能明確所謂“重大”的標準。

2.檢委會的個案決策權應予限縮

伴隨檢察官辦案主體地位的突出，主管副檢察長、檢察長和檢委會的個案決策權必然要相應地限縮，但如何限縮則需要確立基本原則、明確范圍標準。

首先，明確個案決策權劃分的基本原則。各檢察權行使主體之間權限劃分問題的本質是“檢察一體”與“檢察官獨立”之間的協(xié)調和平衡問題，盡管從表面上看，這是兩個相互對立的命題，但實際上，二者是可以統(tǒng)一協(xié)調的。日本前國家檢察長伊藤榮樹就曾指出：檢察一體原則的創(chuàng)建就是因為承認檢察官的獨立⑦。而在我國檢察改革的當前，協(xié)調這一問題的關鍵便是保證檢察官及其辦案組的獨立性，使其對絕大部分案件能夠獨立而不受干擾地作出決定，避免“辦案權”與“定案權”分離，真正“還權”于檢察官。

其次，明確檢委會個案決策權的范圍。筆者認為，在保留檢委會個案決策功能的前提下，檢委會應限于討論兩類案件：一是有重大社會影響的案件，如社會廣泛關注、引發(fā)輿論炒作的案件，通過檢委會討論來分擔檢察官辦案壓力，保障檢察機關依法獨立行使職權；二是有重大爭議的案件，一般指涉及罪與非罪爭議較大的案件，或者對此罪彼罪有重大意見分歧且量刑差異較大的案件，通過檢委會討論來保證案件質量。這種爭議既包括檢察機關內部的爭議，也包括外部爭議，如擬向法院提出抗訴的案件。實踐中基層檢察院檢委會討論較多的案件是擬作不起訴處理的案件，這主要基于控權的考慮。不起訴決定屬于終結性事項，缺乏后續(xù)環(huán)節(jié)的制約，由于法治發(fā)展的階段性以及社會的高度關注，為防止權力的濫用，目前這項權力尚不宜交由檢察官獨立決定。但不交由檢察官獨立決定也不必然意味著直接提交檢委會決定，而是可由檢察長、副檢察長決定，只有爭議較大的不起訴案件才有必要提交檢委會討論研究。

二、檢察人員分類管理改革與檢委會專業(yè)化建設

（一）檢察人員分類管理改革的專業(yè)化要求

探索建立符合檢察工作規(guī)律的人員分類管理制度是近年檢察機關提出的一項重大改革舉措，其符合了檢察職業(yè)特點，順應了現(xiàn)代組織分工精細、人力資源管理專業(yè)化和科學化的發(fā)展方向⑧。檢察人員分類管理改革的核心內容是保證檢察權行使主體的獨立性和專業(yè)性，是實現(xiàn)檢察隊伍專業(yè)化、職業(yè)化的根本途徑，也是推動檢察官辦案責任制等其他方面改革的重要基礎。

最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）于2015年2月下發(fā)的《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》（2015年修訂版）中明確提出，“實行檢察人員分類管理，將檢察人員劃分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員三類，完善相應的管理制度。建立檢察官員額制度，合理確定檢察官與其他人員的比例?！备鞯厮痉ǜ母锖蜋z察改革試點方案均強調，檢察官是各級檢察院依法行使國家檢察權的檢察人員，包括各級檢察院檢察長、副檢察長、檢委會委員、檢察員。檢委會委員作為當然的員額制內檢察官，目前的人員構成與檢察人員分類管理改革要求的差距如何，檢委會職業(yè)化和專業(yè)化構建的出路何在，也是需要討論的問題。

（二）現(xiàn)行檢委會組織結構的行政化問題

1.檢委會委員配置的行政化

2008年修訂的《人民檢察院檢察委員會組織條例》第二條規(guī)定：“各級人民檢察院檢察委員會由本院檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員以及有關內設機構負責人組成。檢察委員會委員應當具備檢察官資格?！笨梢?，檢委會委員的任職條件為：一是具備檢察官資格；二是本院的領導及內設機構負責人。但是，該規(guī)定既未對“檢察官資格”進行細化，也未將內設機構負責人限定為業(yè)務機構。實踐中，檢委會委員主要由檢察長、副檢察長、部門主要領導擔任，在形式上更像一種職務待遇，非領導的專業(yè)型業(yè)務骨干很難進入檢委會，委員配置的行政化制約了檢委會作用的發(fā)揮。除了檢察長、副檢察長、專職委員是法定的檢委會委員，其他檢委會委員缺少具體可行的選拔程序和準入標準，各地不同程度出現(xiàn)了委員結構行政化和論資排輩的現(xiàn)象，形成因“位”任職的局面，出現(xiàn)一些委員的素質難以匹配其職務的情況。

2.檢委會委員的退出機制缺失

行政機構基于其工作內容的專屬性較低、可替代性較強等因素，普遍存在可“上”不可“下”、可“進”不可“出”的弊端。檢委會雖具有較強的職業(yè)專屬性，但其現(xiàn)有退出機制也同樣對行政機構照本宣科?，F(xiàn)行法律對檢察長的任期進行了限制，卻未對檢委會委員的任期進行規(guī)定。檢委會委員一旦進入檢委會，除非因工作調出、退休、生命喪失等原因徹底退出，否則會形成事實上的終身制。加之委員選任機制不健全，就可能造成不符合專業(yè)性要求的人員進入檢委會，且長期占據委員員額無法退出。高檢院相關部門從加強本系統(tǒng)工作考慮，先后提出本部門的負責人應當是檢委會委員，或檢委會委員中應當有本部門負責人，但一旦其不再擔任相關部門的負責人，是否仍然保留檢委會委員資格，則沒有進一步的規(guī)定。

3.檢委會專職委員的行政化

檢委會專職委員設置的初衷在于為檢委會配置資深、專業(yè)的檢察業(yè)務專家，增強檢委會的專業(yè)化建設，提高其議事決策的科學性。但由于對專職委員的職級要求較高，即相當于同級黨政部門的副職領導，須從行政職級較高的檢察官中選任，專職委員配置上的行政化色彩自然顯現(xiàn)。一些綜合素質高、業(yè)務能力強的檢察官因行政職級達不到同級黨政副職要求，自然被阻擋在專職委員的大門外。此外，由于專職委員的職責、作用不甚明確，也給管理和使用帶來一些困難。實踐中，有的檢察院將專職委員作為提升行政待遇的手段，給一些即將退休的人員“專職委員”的虛職。專職委員的類行政化設置成為提拔職級、院領導因年齡期滿換崗的途徑⑨。有的檢察院則將專職委員作為院領導使用和管理，安排其協(xié)助檢察長分管部分工作，或協(xié)助副檢察長管理某項業(yè)務工作。有的檢察院則由專職委員兼任部門負責人，實質上成了提升部門負責人職級的手段。

（三）檢察人員分類管理改革下的檢委會專業(yè)化建設

1.保證檢委會委員的職業(yè)化素養(yǎng)

在分類管理下，各類檢察人員均應當實現(xiàn)職業(yè)化發(fā)展。所謂職業(yè)化，就是把本質和特征相同或相似的工作歸入一定類別系統(tǒng)，使其標準化、規(guī)范化、制度化。檢察官作為檢察人員分類管理的重要部分，其需具備該類別專有的任職資格、崇高的職業(yè)理想、良好的職業(yè)道德、較高的法律水平、勝任的司法能力等。必須明確，檢委會委員首先是作為檢察官而存在，其履行委員職責首先必須具備檢察官的身份資格，不能讓不具有檢察官身份或不勝任檢察官工作的人員占據委員職位，也不能將檢委會委員作為超越檢察官的特殊存在。因此，檢察官員額制改革之后的檢委會委員除履行參與檢委會議事決策職責外，還應當與其他檢察官一樣，參與一定數(shù)量的司法辦案工作，并對自己辦理的案件自主作出決定、獨立承擔責任。

2.強化檢委會委員的專業(yè)化要求

馬克斯·韋伯曾指出，法律職業(yè)的專業(yè)化，是現(xiàn)代國家司法機關與其他社會組織最大的區(qū)別和最重要的特征。檢察官專業(yè)化建設是檢察改革整體推進的現(xiàn)實需要，也是檢察工作面臨新形勢、新任務的迫切要求。檢委會作為檢察機關內部的最高業(yè)務決策機構，其委員應當具有比一般檢察官更高的專業(yè)化要求，需要具備深厚的法律知識、豐富的業(yè)務經驗。這類人員或者為業(yè)務部門負責人，或者為學歷較高、能力較強的辦案一線檢察官。而相對于普通檢委會委員而言，專職委員的專業(yè)性要求應當更高。高檢院《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》要求，各級檢察機關可以選拔政治素質好、業(yè)務熟悉、法律適用水平高、實踐經驗豐富的資深（優(yōu)秀）檢察官擔任專職委員，以改善檢委會的結構。這就要求對檢委會專職委員應設置更為嚴格的選任標準，不僅需要符合普通檢委會委員的初步條件，還需突出其法學理論、辦案經驗、同行認可度，實現(xiàn)專職委員的精英化，帶動全體檢委會委員的專業(yè)化水準。同時，需要加強檢委會委員的專業(yè)培訓，堅持檢委會定期集中學習制度，提升委員的專業(yè)素質和理論水平，保持檢委會議事決策的專業(yè)化程度。

3.完善檢委會委員的選任、任期和退出機制

檢委會委員的任職資格條件只是從實體上突出了檢委會的專業(yè)性要求，為消除將檢委會委員作為職級待遇、身份榮譽的現(xiàn)象，還應當在程序上建立檢委會委員競爭選拔機制。除檢察長、副檢察長、專職委員外，其他委員應當通過一定的選拔、考試、測評程序產生，具體可以采用業(yè)績評價、業(yè)務筆試、實務答辯、檢察官測評等相結合的方式進行，對選任結果經過公示后，由檢察長報請同級人大常委會正式任命。同時，應當明確檢委會委員與檢察長相同的任期，即檢委會委員以5年為一屆，任期屆滿后，重新進行選拔、任命。應當建立檢委會委員的退出機制，檢察長、副檢察長、專職委員不擔任現(xiàn)職以后，相應免去其檢委會委員職務，需要繼續(xù)擔任委員的，參加上述競爭程序；檢委會委員如出現(xiàn)不再具有檢察官身份、任期屆滿經考核為不稱職、嚴重違法違紀并承擔責任等情形時，應予以免職。

三、錯案責任倒查問責制改革與檢委會責任追究

（一）錯案責任倒查問責機制改革的要求

錯案責任倒查問責制度是實現(xiàn)司法公正的有力保障，也是此輪司法改革的重要內容。黨的十八屆四中全會決定提出：“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗?！备邫z院《關于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》（2015年修訂版）提出：“實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。統(tǒng)一錯案責任認定標準，明確糾錯主體和啟動程序。明確檢察人員工作職責、工作流程、工作標準?！?/p>

錯案責任倒查問責制度體現(xiàn)了司法工作中權責一致的原則，在賦予檢察官獨立行使檢察權的同時，要求明確檢察官辦案責任，特別是在產生錯案責任時依法予以追究問責。與檢委會制度相關的問題是，檢委會作為業(yè)務決策機構，在保留少量案件處理決定權的情況下，其自身及委員的錯案責任倒查問責制是否與一般檢察官相同，還是有其特殊性。此外，建立錯案責任倒查問責制，需要就問責主體、問責對象、問責依據、問責程序、問責措施、問責效力與救濟等進行系統(tǒng)規(guī)制，檢委會的錯案責任倒查問責制如何構建、如何建立相應的配置機制，也需要進行探討。

（二）檢委會錯案責任追究問責機制現(xiàn)狀

1.檢委會監(jiān)督制約機制欠缺

檢委會在運行過程中健康良好需要有一整套監(jiān)測機制予以評估、監(jiān)督和預警，在實踐中多數(shù)檢察院尚無此類規(guī)定。一是缺乏對整個檢委會運行的評估、監(jiān)督。有的檢察院將監(jiān)督之職賦予檢委會辦事機構，但檢委會辦事機構力量薄弱、地位較低，無法有效履行監(jiān)督職能。個別檢察院曾嘗試由同級人大常委會、政協(xié)對檢委會工作進行監(jiān)督，但是效果不甚理想。二是對檢委會委員履職情況缺乏有效監(jiān)督。檢委會委員的出勤率、發(fā)表意見的采納率等沒有受到監(jiān)測和評估，對委員缺乏有效的激勵與制約，從而出現(xiàn)了部分委員消極應付、發(fā)言質量不高甚至走過場的情況，使得檢委會的議案效果大打折扣。

2.檢委會錯案責任追究問責機制缺失

高檢院于2007年公布的《檢察人員執(zhí)法過錯責任追究條例》就執(zhí)法過錯、責任措施、責任追究范圍、責任追究程序等進行了規(guī)定，該條例第十二條指出：“人民檢察院及其執(zhí)法辦案部門經集體討論造成執(zhí)法過錯的，由集體討論的主持人和導致錯誤決定產生的其他人員分別承擔責任。案件承辦人隱瞞、遺漏案件主要事實、證據或者重要情況，導致集體討論結果錯誤并造成執(zhí)法過錯的，由案件承辦人承擔責任?！本唧w到檢委會責任承擔，就是由主持集體討論的檢察長和導致錯誤決定產生的其他委員分別承擔責任，案件承辦人則需要對案件主要事實、證據或者重要情況負責。但檢委會委員具體應承擔何種責任、如何分別承擔、承擔時是否有比例、案件承辦人的事實匯報與檢委會決定作出的責任如何區(qū)分，這一系列操作層面的問題均未有清晰規(guī)定。《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》同時指出，“少數(shù)委員的意見可以保留并記錄在案”，但也未明確保留意見的法律效果，即是否構成追責時的免責情形。

（三）檢委會責任追究承擔機制的改革路徑

1.加強對檢委會的監(jiān)督制約

這需要從三個方面進行完善：一是注重自我監(jiān)督。即檢委會辦事機構定期統(tǒng)計檢委會委員出席率、檢委會委員意見采納情況等，并定期予以通報反饋。檢委會委員作為檢察官，同樣應當接受工作績效評價，除對其直接承辦案件工作進行績效評價外，還應當對其在檢委會履職情況包括討論決策案件情況進行績效評價，評價結果記入其司法檔案，作為其晉升檢察官等級、是否連任檢委會委員的重要依據。二是注重專門機構的監(jiān)督，即檢察機關紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督。其主要通過負責人列席檢委會，就檢委會會議程序是否規(guī)范開展監(jiān)督，包括委員出席人數(shù)是否符合要求、委員發(fā)言順序是否符合要求、討論表決程序是否符合要求等。三是注重以公開促監(jiān)督。檢委會議事決策情況雖然不宜對外部公開，但可以在檢察機關內部適當公開檢委會會議相關情況，以主動接受監(jiān)督。檢委會辦事機構應當及時發(fā)布檢委會工作簡報、檢委會案件通報，并對檢委會工作開展情況、提交檢委會討論報告情況等定期進行小結，從歸納和分析中不斷發(fā)現(xiàn)新的問題，及時提請檢委會予以解決和糾正。

2.檢委會錯案責任的承擔分配

這里所指的錯案責任不涉及檢委會的業(yè)務指導和內部監(jiān)督功能，而是相對于檢委會個案決策職能而言的。首先，需要合理區(qū)分檢委會決策責任與檢察官的承辦責任。有觀點認為，應當堅持誰決定誰負責的原則，提交檢委會討論的案件均由檢委會作出最終決定，故由檢委會負全部責任。但正如十八屆四中全會決定所講的“落實誰辦案誰負責”，辦案是分階段和環(huán)節(jié)的，不同階段和環(huán)節(jié)的檢察人員應分別承擔相應的責任。為突出檢察官的辦案主體地位，符合司法辦案的親歷性要求，要求檢察官必須對提交檢委會討論案件的事實證據、法律程序負責，檢委會委員在此基礎上進行討論決策。如果由于承辦檢察官未能如實匯報案情，隱瞞、遺漏相關證據或情節(jié)，導致檢委會做出錯誤決策的，由檢察官承擔全部責任。如果承辦檢察官盡到了對事實證據的全面客觀匯報職責，檢委會依然做出錯誤決策，則應當視檢委會決定與檢察官意見的一致與否認定責任，若檢委會改變檢察官意見導致錯案，由檢委會承擔全部責任；若未改變檢察官意見，則由檢委會和承辦檢察官共同承擔責任。

其次，需要明確檢委會集體責任的分配。區(qū)別于個體決策導致的個體責任，檢委會的群體決策必然導致集體責任，集體責任的分配應嚴格遵循權責對等原則進行。具體而言，一般由導致錯誤決定作出的檢委會多數(shù)委員承擔責任。需要承擔責任的錯誤決定既然由檢委會遵循民主集中制按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出，根據權責對等原則，也應由多數(shù)委員承擔責任。同時，應當明確少數(shù)異議人員的責任豁免，因少數(shù)委員的意見（不論實質對錯）不能阻止錯誤決定產生，應豁免其責任。需要討論的是檢察長作為主持人的責任問題?！度嗣駲z察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》第二十四條規(guī)定：“檢察長不同意多數(shù)檢察委員會委員意見的，對案件可以報請上一級人民檢察院決定?！睋耍瑱z察長雖然持少數(shù)意見，但如果未報請上一級人民檢察院決定，也應對檢委會的錯誤決定承擔相應責任。

3.檢委會錯案責任追究問責制度的建構

上述只是從客觀上論證了檢委會委員的辦案責任分擔情形，但具體到錯案責任的倒查問責而言，應當堅持主客觀相結合的原則，不僅考察錯誤決定在客觀上是否造成嚴重后果或惡劣影響，還必須考察檢委會委員主觀上是否存在故意或重大過失。保證檢察官在授權范圍內依法獨立行使權力是檢察官辦案責任制改革的意義所在，檢察官的正常職務行為不應受到責任追究。由于辦案活動具有很強的內心裁量性，需要明確不能因辦案認識分歧、適用法律見解不同而追究檢察官包括檢委會委員的司法過錯責任，從而鼓勵委員在恪盡注意義務的前提下，獨立自主地作出決定。從問責程序上講，也必須具備正當性，才能為檢委會委員履行職責提供充分的職業(yè)保障。檢委會委員的錯案責任也是辦案責任，其問責程序與其他檢察官相比并無特殊性，應該盡可能司法化，一般包括立案、調查、處理、救濟等程序，責任形式包括紀律責任、民事責任和刑事責任三類，責任措施可分為經濟類、行為類、資格類等方面。

與之配套的，是完善檢委會議案決策的相關機制。一是規(guī)范個案決策過程的書面記載，確保權力行使過程有跡可循，追究責任有據可依。檢委會辦事機構應當對案件承辦檢察官提交檢委會的報告留存歸檔，做好檢委會的會議記錄和紀要，會議記錄由委員簽名認定。二是規(guī)范檢委會討論程序，檢委會首先需要通過承辦檢察官匯報案情、證據和委員發(fā)問來固定案件事實，對于事實沒有查清的案件不進行討論研究，督促檢察官嚴格對案件事實證據負責。三是規(guī)范檢委會表決程序，在所有委員發(fā)表意見后，設置一個獨立的表決程序，委員可以改變已經發(fā)表的意見，但應當充分說明理由，確保決策的科學性、民主性、嚴肅性。

注釋：

①參見甄貞等著：《檢察制度比較研究》，法律出版社2010年版，第585頁；魏武：《法德檢察制度》，中國檢察出版社2008年版，第171頁。

②孫耀君：《西方管理思想史》，山西人民出版社1987年版，第482頁。

③王桂五：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第474頁。

④連小可、李薇薇、田萍：《主任檢察官辦案責任制改革視野下檢察委員會制度的完善與創(chuàng)新》，載《主任檢察官辦案責任制——第十屆國家高級檢察官論壇論文集》，中國檢察出版社2014年版，第704頁。

⑤劉昌強：《檢察委員會制度研究》，中國檢察出版社2013年版，第151頁。

⑥《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第三百四十六條規(guī)定：“對應當逮捕而本院偵查部門未移送審查逮捕的犯罪嫌疑人，偵查監(jiān)督部門應當向偵查部門提出移送審查逮捕犯罪嫌疑人的建議。如果建議不被采納，偵查監(jiān)督部門可以報請檢察長提交檢察委員會決定。”第三百五十五條規(guī)定：“地方各級人民檢察院對偵查機關報請核準追訴的案件，應當及時進行審查并開展必要的調查，經檢察委員會審議提出是否同意核準追訴的意見，在受理案件后十日以內制作報請核準追訴案件報告書，連同案件材料一并層報最高人民檢察院?！?/p>

⑦[日]伊藤榮樹：《日本檢察廳法逐條解釋》，徐益初、林青譯，中國檢察出版社1990年版，第57頁。

⑧上海市浦東新區(qū)人民檢察院課題組：《檢察人員分類管理比較研究及思考》，載《主任檢察官辦案責任制——第十屆國家高級檢察官論壇論文集》，中國檢察出版社2014年版，第523頁。

⑨周金富、錢鵬：《司法現(xiàn)代化標準下的檢察委員會制度改革》，載《第九屆國家高級檢察官論壇論文集》。