沈體雁

摘? 要：為加強(qiáng)對(duì)北京市核心區(qū)歷史文化街區(qū)的保護(hù)，北京市積極展開(kāi)核心區(qū)歷史文化街區(qū)平房直管公房申請(qǐng)式退租、恢復(fù)性修建等工作。然而，在申請(qǐng)式退租試點(diǎn)項(xiàng)目中出現(xiàn)了財(cái)政負(fù)擔(dān)重、行政成本高、居民騰退意愿低等突出問(wèn)題?；诖?，北京市可借鑒“糧票”“地票”“創(chuàng)新券”等模式，引入“準(zhǔn)貨幣化”和“類(lèi)市場(chǎng)化”機(jī)制，探索建立“城市更新券”制度，提高社會(huì)參與度，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提升居民騰退意愿。同時(shí)，此先行先試可為全國(guó)城市更新提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)與樣板。

關(guān)鍵詞：申請(qǐng)式退租；城市更新；騰退；后效應(yīng)處理；運(yùn)作模式

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.05.08

為全面實(shí)施《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《總體規(guī)劃》）和《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《核心區(qū)控規(guī)》），推動(dòng)核心區(qū)歷史文化名城保護(hù)工作的進(jìn)展，2019年1月，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、北京市東城區(qū)人民政府、北京市西城區(qū)人民政府聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好核心區(qū)歷史文化街區(qū)平房直管公房申請(qǐng)式退租、恢復(fù)性修建和經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)工作的通知》，積極開(kāi)展核心區(qū)歷史文化街區(qū)平房直管公房申請(qǐng)式退租和修繕工作，為推動(dòng)核心區(qū)歷史文化名城保護(hù)與恢復(fù)工作奠定了基礎(chǔ)。直管公房申請(qǐng)式退租和恢復(fù)性修建不僅是北京核心區(qū)老城保護(hù)和街區(qū)更新的重要途徑，而且也是落實(shí)北京市整體規(guī)劃的重要舉措。北京核心區(qū)老城由于地處二環(huán)以?xún)?nèi)，平房院落密集，人口眾多，疏解任務(wù)重，騰退費(fèi)用高，使實(shí)施主體在騰退過(guò)程中遇到各種難題。疏解騰退乃是政府與市場(chǎng)、居民之間的一場(chǎng)博弈，必須疏堵結(jié)合、全面動(dòng)員、整體解決，探索建立符合首都核心區(qū)區(qū)情特點(diǎn)的騰退制度，形成強(qiáng)大合力和穩(wěn)定預(yù)期，才能破解騰退工作目前的難題，推動(dòng)騰退工作走向良性循環(huán)的軌道。

一、核心區(qū)人口疏解現(xiàn)狀與問(wèn)題

首都功能核心區(qū)，包括東城區(qū)和西城區(qū)兩個(gè)北京行政區(qū)，總面積約92.5平方公里，是全國(guó)政治中心、文化中心和國(guó)際交往中心的核心承載區(qū)，是歷史文化名城保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)，是展示國(guó)家首都形象的重要窗口地區(qū)。[1]目前，核心區(qū)主要采取申請(qǐng)式退租、共生院建設(shè)等方式推進(jìn)人口疏解。繼2019年6月西城區(qū)推出菜市口西片區(qū)、磚塔胡同申請(qǐng)式退租項(xiàng)目和共生院建設(shè)后，西城區(qū)西板橋、鐵樹(shù)斜街，東城區(qū)東直門(mén)街道北二里莊直管公房院落、北新橋街道雍和宮大街周邊直管公房院落也相繼加入申請(qǐng)式退租試點(diǎn)和共生院建設(shè)項(xiàng)目行列。在實(shí)踐中，雖然通過(guò)各方力量合力推進(jìn)，項(xiàng)目取得一定進(jìn)展，騰退居民簽約率基本達(dá)到50％以上1，在此基礎(chǔ)上，騰退院落的共生院建設(shè)也取得了一定成就，如雨兒胡同、大柵欄、草場(chǎng)地區(qū)等，但是依然存在一些難點(diǎn)痛點(diǎn)阻礙騰退工作的大規(guī)模實(shí)施。這主要表現(xiàn)在以下5方面：

（一）以“戶(hù)”為疏解單位，難以形成規(guī)模

目前，申請(qǐng)式退租的方式是以“戶(hù)”為單位進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)，分割零散，不能連成片，難以形成規(guī)模和體系，無(wú)法彰顯政府疏解的決心和氣勢(shì)，居民無(wú)法形成穩(wěn)定預(yù)期，大多處于觀望階段，對(duì)騰退工作造成阻礙。

（二）以行政手段勸退，協(xié)調(diào)成本高、難度大

當(dāng)前，申請(qǐng)式退租主要以政府或者行政單位轉(zhuǎn)型而來(lái)的國(guó)有企業(yè)作為實(shí)施主體進(jìn)行退租工作的具體操作。針對(duì)騰退意愿不強(qiáng)的居民，實(shí)施主體主要解決方式是逐一上門(mén)勸說(shuō)，做思想工作，協(xié)調(diào)成本高、難度大。

以東城區(qū)南鑼鼓巷地區(qū)的騰退為例，東城區(qū)首先成立由區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)指揮部，下設(shè)“一辦八組”，明確各組牽頭部門(mén)、參與部門(mén)職責(zé)，同時(shí)還要加強(qiáng)協(xié)同配合，形成推進(jìn)項(xiàng)目的強(qiáng)大合力。此外，還要發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，以交道口街道工委、京誠(chéng)集團(tuán)為主成立項(xiàng)目臨時(shí)黨委，構(gòu)建“黨組織建在項(xiàng)目上、黨支部覆蓋到胡同里、黨員深入院落中”的組織體系，為推動(dòng)騰退工作提供保障。組建8個(gè)群眾工作組進(jìn)院落、進(jìn)家庭，從騰退政策、房屋管理政策、留住改善標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行宣講答疑。另外，群眾工作組還要主動(dòng)接受居民群眾各類(lèi)咨詢(xún)，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。按照此流程，騰退工作需要政府付出大量的行政成本。

（三）資金來(lái)源單一，缺口大、使用不靈活

按照直管公房申請(qǐng)式退租通知要求，承租人與實(shí)施主體簽訂退租協(xié)議后，實(shí)施主體收回直管公房使用權(quán)，并給予承租人貨幣補(bǔ)償款，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照退租房屋市場(chǎng)價(jià)值總額扣除房屋重置成新價(jià)款后進(jìn)行計(jì)算。目前補(bǔ)償款主要來(lái)源于區(qū)級(jí)財(cái)政資金。

以東城區(qū)為例，東城區(qū)平房面積達(dá)677.13萬(wàn)平方米，按退租面積達(dá)全區(qū)平房（含未登記）面積的30％目標(biāo)計(jì)算，退租面積可達(dá)203萬(wàn)平方米，以每平方米12.5萬(wàn)元計(jì)算，共需資金2539.2億元，如財(cái)政每年支出50億資金用于退租，約需50年才能完成；若退租面積按全區(qū)已登記產(chǎn)權(quán)面積459.03萬(wàn)平方米的30％計(jì)算，共需資金1721.4億元，假設(shè)每年財(cái)政支出50億，則需34年。2政府的財(cái)政壓力巨大，成本回收遙遙無(wú)期。另外，老城居民騰退后還將面臨市政設(shè)施引入、環(huán)境的恢復(fù)改造、房屋修繕以及其他配套設(shè)施建設(shè)等多項(xiàng)費(fèi)用。上述所需資金在短期內(nèi)僅僅依靠區(qū)級(jí)財(cái)政是很難支撐的。

由于核心區(qū)疏解騰退是以老城恢復(fù)性修建為目的，帶有更多公益性質(zhì)，巨額的騰退資金，極低的回報(bào)率，較長(zhǎng)的成本回收期，使銀行等社會(huì)資本不愿參與進(jìn)來(lái)。因此，騰退資金目前只能由政府一方買(mǎi)單。騰退后直管公房的經(jīng)營(yíng)管理受到多種限制。由于受到建筑控制高度、容積率、民宅性質(zhì)、土地出讓金、搬遷安置、核心區(qū)禁限目錄和風(fēng)貌保護(hù)等政策限制，缺乏可操作的融資、籌資、投資和商業(yè)開(kāi)發(fā)模式，加之文保區(qū)改造又缺乏一個(gè)長(zhǎng)期連續(xù)的明朗政策，導(dǎo)致社會(huì)資本不愿投入到文化保護(hù)和危舊房改造項(xiàng)目中去。若沒(méi)有社會(huì)資本參與，騰退的巨額補(bǔ)償費(fèi)用無(wú)疑將給市財(cái)政造成巨大壓力。

（四）房源類(lèi)型少，位置偏，不能滿(mǎn)足退租居民需求

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)居民表示愿意進(jìn)行退租，但是退租居民情況復(fù)雜，其家庭就業(yè)狀況、人口結(jié)構(gòu)、居住條件、收入水平等千差萬(wàn)別，不同的社會(huì)階層、不同的經(jīng)濟(jì)條件，以致不同的個(gè)人需求決定了其對(duì)安置需求的多樣性。根據(jù)申請(qǐng)式退租相關(guān)規(guī)定，目前安置房源只有共有產(chǎn)權(quán)房和公租房，房源數(shù)量少，戶(hù)型結(jié)構(gòu)差，且大都在五環(huán)以外，無(wú)法滿(mǎn)足多元化、個(gè)性化的要求，這使得許多居民既“盼搬遷”又“怕搬遷”，成為制約居民退租、搬遷的首要因素。

（五）政策法規(guī)不健全，不能形成疏堵結(jié)合的政策環(huán)境

現(xiàn)行政策法規(guī)缺少可操作的實(shí)施細(xì)則和具體規(guī)定。近年來(lái)，關(guān)于老城保護(hù)，北京市相繼出臺(tái)了《北京皇城保護(hù)規(guī)劃》[2]（2005年發(fā)布）、《北京舊城25片歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)規(guī)劃》[3]（2005年發(fā)布）、《北京十二五時(shí)期歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》[4]（2011年發(fā)布）、《總體規(guī)劃》（2017年發(fā)布）、《關(guān)于做好核心區(qū)歷史文化街區(qū)平房直管公房申請(qǐng)式退租、恢復(fù)性修建和經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)工作通知》[5]（2019年發(fā)布）以及《北京歷史文化名城保護(hù)條例》[6]（2021年發(fā)布）等一系列法規(guī)文件，明確了老城歷史文化保護(hù)、危舊房改造、人口疏解、恢復(fù)性修建、共生院建設(shè)等總體要求，但這些文件對(duì)實(shí)施細(xì)則沒(méi)有具體規(guī)定，如文化保護(hù)到什么程度，出現(xiàn)與風(fēng)貌不協(xié)調(diào)的情況如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，騰退房如何具體開(kāi)展商業(yè)運(yùn)營(yíng)，房屋的性質(zhì)轉(zhuǎn)換，土地出讓金補(bǔ)繳等均尚無(wú)具體政策規(guī)定，缺乏可借鑒可操作的現(xiàn)實(shí)路徑。文保區(qū)內(nèi)有關(guān)土地、市政、交通、環(huán)保、綠化等綜合配套政策、規(guī)劃審批以及改造方法也缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和流程，致使人口疏解在很多方面陷入困境，社會(huì)單位和企業(yè)參與積極性不高。另外，關(guān)于歷史建筑的保護(hù)，當(dāng)前的政策法規(guī)并沒(méi)有涉及居民的保護(hù)義務(wù)。歷史建筑的保護(hù)不僅僅是政府的事情，而是全社會(huì)共同的責(zé)任?，F(xiàn)行政策法規(guī)的不完善，不能形成疏堵結(jié)合的政策環(huán)境，導(dǎo)致疏解騰退工作困難重重。

北京應(yīng)發(fā)揮首都優(yōu)勢(shì)，采取源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人多重積極性，長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，整體謀劃，提出解決人口疏解的系統(tǒng)方案。

二、“城市更新券”運(yùn)作模式

借鑒“糧票”[7]“地票”[8-9]“創(chuàng)新券”[10]等做法，探索建立“城市更新券”（簡(jiǎn)稱(chēng)“房票”）制度。筆者基于上述制度，認(rèn)為“城市更新券”是指政府將原來(lái)用于支付平房居民退租的補(bǔ)償貨幣債券化，按照房屋面積給居民發(fā)放一定數(shù)額的“城市更新券”，居民可用“城市更新券”購(gòu)買(mǎi)政府指定樓盤(pán)的房屋，也可以將更新券在市場(chǎng)（已完成退租手續(xù)的居民）中流通、交易，使其貨幣化。開(kāi)發(fā)商將回收的“城市更新券”向政府兌現(xiàn)，內(nèi)容包括資金或者政策優(yōu)惠。區(qū)政府采取一戶(hù)一策、因戶(hù)施策方式，精細(xì)核算騰退成本，精準(zhǔn)發(fā)放，打通“有房不退、無(wú)房可選”任督二脈，通過(guò)房票在一定時(shí)間和空間范圍的流通實(shí)現(xiàn)騰退過(guò)程的有限制、有管理、有導(dǎo)向的市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)將特定人群精準(zhǔn)地疏解到特定地區(qū)，確保完成中央交辦的核心區(qū)人口疏解騰退這個(gè)重大任務(wù)。“城市更新券”運(yùn)作模式如圖1所示。

（一）根據(jù)基準(zhǔn)租金，分類(lèi)分區(qū)對(duì)“城市更新券”進(jìn)行定價(jià)

在進(jìn)行疏解騰退前，做好前期的調(diào)研和摸底工作，根據(jù)房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、面積、住戶(hù)性質(zhì)的不同，由區(qū)財(cái)政局精準(zhǔn)核算出各區(qū)人口疏解需要的總支出。依據(jù)房屋所在區(qū)域位置的市場(chǎng)價(jià)對(duì)不同區(qū)域“城市更新券”進(jìn)行定價(jià)。

（二）根據(jù)財(cái)政能力，有計(jì)劃有步驟發(fā)行核心區(qū)“城市更新券”

根據(jù)核心區(qū)人口疏解所需的總支出費(fèi)用，依據(jù)每年區(qū)財(cái)政支付能力，分年度、有計(jì)劃地為退租戶(hù)發(fā)放“城市更新券”。“城市更新券”由區(qū)財(cái)政局核算，并以電子形式發(fā)放。

（三）根據(jù)城市總體規(guī)劃，選擇確定目標(biāo)房源項(xiàng)目

政府應(yīng)依據(jù)《總體規(guī)劃》，在多個(gè)擬承接疏解人口的目標(biāo)地區(qū)劃定安置房源項(xiàng)目，確保安置房源充足，種類(lèi)多樣，既包括共有產(chǎn)權(quán)房，又包括商品房和限競(jìng)房等。

（四）一戶(hù)一策，因戶(hù)施策，妥善發(fā)放“城市更新券”

退租戶(hù)的情況千差萬(wàn)別，根據(jù)退租戶(hù)不同情況，采取不同的策略，實(shí)行“一戶(hù)一策、因戶(hù)施策”的策略，妥善發(fā)放“城市更新券”。對(duì)于確實(shí)有困難不能及時(shí)騰退的居民，可以放寬騰退時(shí)間，規(guī)定在一定的期限內(nèi)必須完成騰退。

（五）“城市更新券”的使用與兌付

成立“首都城市更新辦公室”，負(fù)責(zé)居民騰退協(xié)議的簽訂，負(fù)責(zé)市場(chǎng)上“城市更新券”的回籠。政府積極做好“城市更新券”的宣傳工作，使居民對(duì)“城市更新券”有更加深刻的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)“城市更新券”在市場(chǎng)上的流通以及騰退工作的順利進(jìn)展。部分無(wú)購(gòu)房需求且參與騰退的居民，可將手中的“城市更新券”在市場(chǎng)上進(jìn)行交易變現(xiàn)，出售對(duì)象為已經(jīng)完成退租協(xié)議簽訂的居民。這類(lèi)居民一般是由于家庭成員數(shù)量較多或者其他原因，需要購(gòu)買(mǎi)更大面積的住房，而手中所持“城市更新券”數(shù)量又不足的居民。

參與申請(qǐng)式退租的居民，可手持“城市更新券”向開(kāi)發(fā)商直接購(gòu)買(mǎi)政府指定區(qū)域新建商品房，具有申請(qǐng)資格的居民也可優(yōu)先申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)政府指定位置的安置房源。退租居民可以依據(jù)自身需求和經(jīng)濟(jì)狀況，購(gòu)買(mǎi)政府指定的相應(yīng)地段樓盤(pán)，可以選擇靠近中心城區(qū)的樓盤(pán)，也可以選擇離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的樓盤(pán)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商依據(jù)政府制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)將“城市更新券”換算成貨幣，依據(jù)樓盤(pán)所在位置市場(chǎng)價(jià)向參與騰退的居民出售樓房。

通過(guò)售賣(mài)安置房，開(kāi)發(fā)商獲取一定數(shù)量“城市更新券”，可根據(jù)相關(guān)規(guī)定向“首都城市更新辦公室”兌換相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。其下設(shè)城市更新轉(zhuǎn)移支付平臺(tái)，負(fù)責(zé)“城市更新券”的結(jié)轉(zhuǎn)、兌付，兌換內(nèi)容由開(kāi)發(fā)商和城市更新辦公室按規(guī)定內(nèi)容協(xié)商，包括各種稅費(fèi)的減免、容積率的增加、地價(jià)的優(yōu)惠以及其他獎(jiǎng)勵(lì)政策，等等。“城市更新券”可以在城市更新轉(zhuǎn)移支付平臺(tái)直接抵扣和兌付。開(kāi)發(fā)商在線(xiàn)提交兌付申請(qǐng)，上傳交易發(fā)票等相關(guān)證明材料。城市更新轉(zhuǎn)移支付平臺(tái)對(duì)兌付申請(qǐng)材料進(jìn)行審核，在區(qū)政府網(wǎng)站進(jìn)行公示，公示期為5個(gè)工作日。公示日期結(jié)束后，城市更新轉(zhuǎn)移支付平臺(tái)將兌換獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放給開(kāi)發(fā)商。

（六）“城市更新券”的管理與監(jiān)督

“首都城市更新辦公室”下設(shè)“城市更新券”交易平臺(tái)，負(fù)責(zé)監(jiān)管“城市更新券”在市場(chǎng)中的交易情況，向社會(huì)開(kāi)放，自覺(jué)接受相關(guān)部門(mén)和社會(huì)監(jiān)督。

“城市更新券”實(shí)行實(shí)名制，不得重復(fù)買(mǎi)賣(mài)，使用和管理遵守國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度，不得提供虛假信息。對(duì)于故意倒買(mǎi)倒賣(mài)的個(gè)人，取消其交易資格，并列入信用“黑名單”；對(duì)通過(guò)“城市更新券”騙取政府獎(jiǎng)勵(lì)的企業(yè)，市有關(guān)部門(mén)將根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》[11]，對(duì)有關(guān)責(zé)任單位、責(zé)任人實(shí)行限期整改、給予警告，收回給予的獎(jiǎng)勵(lì)，列入信用“黑名單”，不再給予任何政策支持和獎(jiǎng)勵(lì)。構(gòu)成違紀(jì)的，由有關(guān)部門(mén)對(duì)責(zé)任單位或責(zé)任人處以紀(jì)律處分；涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)按規(guī)定處理。

三、“城市更新券”模式的預(yù)期效果和后效應(yīng)處理

建立和實(shí)施“城市更新券”預(yù)期取得6個(gè)方面的良好收益，但是也可能面臨社會(huì)不敏感和社會(huì)過(guò)度敏感兩個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，因此，要積極采取后效應(yīng)處理措施。

（一）“城市更新券”模式的預(yù)期效果

1.提供系統(tǒng)解決方案，展示政府騰退決心，形成強(qiáng)大合力和穩(wěn)定的社會(huì)預(yù)期。依據(jù)“城市更新券”建立起的具有可操作性的實(shí)施細(xì)則和流程，為核心區(qū)人口疏解提供了系統(tǒng)解決方案，展示了政府疏解騰退的決心，尤其是可以使正處在觀望階段的居民形成穩(wěn)定的社會(huì)預(yù)期，避免投機(jī)思想的萌生，促進(jìn)騰退任務(wù)順利進(jìn)展。

2.增加核心區(qū)居民的可選性、獲得感和公平性。在房源充足的基礎(chǔ)上，退租居民手持“城市更新券”有選擇性地購(gòu)買(mǎi)安置房，既可以滿(mǎn)足不同居民多樣化、個(gè)性化的需求，使居民具有獲得感，體現(xiàn)公平性，又可以提升核心區(qū)騰退工作效率。

3.減少基層政府的協(xié)調(diào)難度，降低行政成本，減少社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)“城市更新券”運(yùn)作模式、實(shí)施流程和細(xì)則，可以使騰退工作更具可操作性，且能夠大規(guī)模實(shí)施。避免以“戶(hù)”為單位，上門(mén)勸退，分割零散的騰退方式，可以有效地降低行政成本和協(xié)調(diào)難度，減少社會(huì)治理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

4.證券化騰退資金，分期回籠，降低和分解財(cái)政的資金壓力。將補(bǔ)償退租戶(hù)的資金證券化，以分期發(fā)放“城市更新券”的形式代替一次性資金補(bǔ)償，可以有效減輕財(cái)政壓力，避免一次性支付巨額資金給財(cái)政帶來(lái)的壓力。

5.以“城市更新券”為紐帶，整合資源，促進(jìn)更新。以“城市更新券”為紐帶，將核心區(qū)老居民、新居民、老業(yè)態(tài)、新業(yè)態(tài)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、城市運(yùn)營(yíng)商、物業(yè)管理公司以及各級(jí)政府、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)組織有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，促進(jìn)形成首都城市更新的大聯(lián)盟、大生態(tài)，活化城市資源，激發(fā)老城活力，真正做到人盡其才，地盡其利，各取所需，各得其所。例如，針對(duì)騰退后共生院的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府可以外包給市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)豐富的城市運(yùn)營(yíng)商或者物業(yè)管理公司，并發(fā)放其一定數(shù)量的“城市更新券”，實(shí)施主體根據(jù)自身發(fā)展需要可以用“城市更新券”向區(qū)政府兌現(xiàn)，包括政策優(yōu)惠等。

6.創(chuàng)造性完成中央交辦的重大政治任務(wù)，為全市、全國(guó)城市更新提供經(jīng)驗(yàn)和樣板。北京核心區(qū)是北京市歷史建筑、文保單位的集中地，是北京建設(shè)世界文化中心的重要載體與根基，也是全國(guó)歷史文化名城的核心，其保護(hù)更新的實(shí)施情況在全市乃至全國(guó)具有重要的示范效應(yīng)。核心區(qū)老城的保護(hù)更新的順利完成，可為全市乃至全國(guó)的城市更新提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和樣板。

（二）“城市更新券”模式的后效應(yīng)處理

后效應(yīng)處理主要是兩方面問(wèn)題，一是市場(chǎng)不敏感，流動(dòng)不起來(lái)；二是過(guò)度敏感，倒買(mǎi)倒賣(mài)城市更新券，導(dǎo)致失控。

1.針對(duì)市場(chǎng)不敏感，“城市更新券”流通性不強(qiáng)的后效應(yīng)處理。2021年年底核心區(qū)有181.2萬(wàn)人[12]，《核心區(qū)控規(guī)》要求2035年控制在170萬(wàn)人左右[13]，也就是每年有0.8萬(wàn)人需要疏解。為避免過(guò)度刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)，“城市更新券”擬只在已完成退租簽約手續(xù)的人手里流轉(zhuǎn)，市場(chǎng)有限，有可能不能有效地帶動(dòng)市場(chǎng)。針對(duì)以上情況，政府在發(fā)放“城市更新券”之前應(yīng)有計(jì)劃、有步驟地做好宣傳工作，先期可做試點(diǎn)，增加調(diào)研總結(jié)，找出其中利弊，邊發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，邊解決問(wèn)題。

2.針對(duì)市場(chǎng)過(guò)度敏感，倒買(mǎi)倒賣(mài)“城市更新券”成風(fēng)，出現(xiàn)失控的后效應(yīng)處理。推出“城市更新券”后，也許市場(chǎng)反應(yīng)過(guò)度敏感，倒買(mǎi)倒賣(mài)現(xiàn)象成風(fēng)，出現(xiàn)難以控制的局面。面對(duì)此情況，政府應(yīng)事先建立“城市更新券”交易信息平臺(tái)，對(duì)二次以上交易的“城市更新券”進(jìn)行嚴(yán)格審查和控制，遏制倒買(mǎi)倒賣(mài)現(xiàn)象出現(xiàn)。

四、“城市更新券”制度實(shí)施建議

鑒于當(dāng)前核心區(qū)平房直管公房在申請(qǐng)式退租和恢復(fù)性修繕?lè)矫娲嬖诘睦Ь?，筆者建議實(shí)施“城市更新券”制度以解決當(dāng)前面臨的困境，建議成立負(fù)責(zé)城市更新的相應(yīng)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)門(mén)的信息監(jiān)管平臺(tái)，建立“城市更新券”制度實(shí)施的具體方案、標(biāo)準(zhǔn)體系、效果監(jiān)測(cè)體系等，推動(dòng)“城市更新券”制度有效實(shí)施。

（一）成立首都的“城市更新辦公室”、“城市更新聯(lián)盟”和“城市更新專(zhuān)家委員會(huì)”等機(jī)構(gòu)

成立“城市更新辦公室”，負(fù)責(zé)城市更新相關(guān)事務(wù)，包括老城居民騰退、恢復(fù)性修建、共生院建設(shè)、社會(huì)資本、社會(huì)組織的引入，文物單位的保護(hù)、利用，城市更新制度、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則的建立完善等與城市更新相關(guān)的事務(wù)。成立“城市更新聯(lián)盟”，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)政府、居民和企業(yè)之間的關(guān)系。成立“城市更新專(zhuān)家委員會(huì)”，對(duì)城市更新過(guò)程中出現(xiàn)的技術(shù)、政策難題以及“城市更新券”發(fā)放過(guò)程中出現(xiàn)的難題進(jìn)行出謀劃策。

（二）開(kāi)展“城市更新券”試點(diǎn)

選擇具有代表性的區(qū)域展開(kāi)“城市更新券”發(fā)放試點(diǎn)。通過(guò)試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，不斷完善“城市更新券”相關(guān)制度和實(shí)施細(xì)則。

（三）建立“城市更新”信息推廣平臺(tái)，起到發(fā)布信息、監(jiān)督監(jiān)管的作用

成立“城市更新”信息推廣平臺(tái)，有關(guān)城市更新的政策文件、法律法規(guī)等應(yīng)及時(shí)在此平臺(tái)發(fā)布。開(kāi)通網(wǎng)上咨詢(xún)通道，及時(shí)回應(yīng)居民疑惑。通過(guò)信息平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)“城市更新券”的流通監(jiān)管，使其合法合規(guī)的流通。

（四）完善“城市更新券”實(shí)施政策

出臺(tái)有關(guān)“城市更新券”實(shí)施的配套政策、完整的實(shí)施細(xì)則和管理辦法，建立完善的騰退政策體系。例如，“城市更新券”與貨幣間的換算標(biāo)準(zhǔn)；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商手持“城市更新券”與政府兌換的內(nèi)容、細(xì)則；“城市更新券”在市場(chǎng)流通的規(guī)則等。

（五）構(gòu)建“城市更新券”標(biāo)準(zhǔn)體系

構(gòu)建完善的“城市更新券”標(biāo)準(zhǔn)體系是促進(jìn)“城市更新券”制度設(shè)計(jì)目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)的必要條件。應(yīng)加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)研究，將更新券的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行模式等內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具有操作性、實(shí)施性的標(biāo)準(zhǔn)。

（六）構(gòu)建“城市更新券”實(shí)施效果監(jiān)測(cè)體系

“城市更新券”實(shí)施效果監(jiān)測(cè)體系的構(gòu)建是保證“城市更新券”評(píng)價(jià)有效性、交易公平性、政策連續(xù)性的重要前提。應(yīng)整合現(xiàn)有監(jiān)測(cè)資源，補(bǔ)足欠缺監(jiān)測(cè)資源，依托大數(shù)據(jù)構(gòu)建“城市更新券”監(jiān)測(cè)體系，為“城市更新券”測(cè)算和運(yùn)行提供統(tǒng)一可比、真實(shí)有效、口徑一致的第三方監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

（七）增加安置房的數(shù)量、種類(lèi)

政府應(yīng)增加安置房源的種類(lèi)、數(shù)量，擴(kuò)大退租居民的選擇范圍，加快“城市更新券”的流通和居民騰退速度，有效疏解核心區(qū)人口壓力，推動(dòng)街區(qū)更新。

注釋?zhuān)?/p>

1. 數(shù)據(jù)來(lái)源：北京晚報(bào)，孫穎：市政協(xié)委員建議擴(kuò)大申請(qǐng)式騰退修繕政策支持范圍 北京已在20個(gè)地區(qū)開(kāi)展申請(qǐng)式退租（網(wǎng)址：https：//news.bjd.com.cn/2023/04/17/10401539.shtml）。

2. 數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者實(shí)地調(diào)研獲取。

參考文獻(xiàn)：

[1] 北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì).首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）[EB/OL].（2020-08-30）[2023-03-07].https：//www.beijing.gov.cn/gongkai/guihua/wngh/cqgh/202008/W020200902354838202786.pdf.

[2] 北京市文物局.北京皇城保護(hù)規(guī)劃[EB/OL].（2005-09-01）[2023-03-07].http：//wwj.beijing.gov.cn/bjww/362679/362686/622504/index.html.

[3] 北京市文物局.北京舊城25片歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)規(guī)劃[EB/OL].（2005-09-10）[2023-03-07].http：//wwj.beijing.gov.cn/bjww/362679/362686/622510/index.html.

[4] 北京市發(fā)展和改革委員會(huì).北京市“十二五”時(shí)期歷史文化名城保護(hù)建設(shè)規(guī)劃[EB/OL].（2011-11-17）[2023-03-07].https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/gfxwj/202111/t20211117_2539093.html.

[5] 北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì).關(guān)于做好核心區(qū)歷史文化街區(qū)平房直管公房申請(qǐng)式退租、恢復(fù)性修建和經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)工作的通知[EB/OL].（2019-01-08）[2023-03-07].http：//zjw.beijing.gov.cn/bjjs/zfbz/zcfg/325775551/index.shtml.

[6] 北京市人民代表大會(huì).北京歷史文化名城保護(hù)條例[EB/OL].（2021-02-07）[2023-03-07].http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/dfxfg/202102/t20210207_2278719.html.

[7] 聶守明.方寸糧票，見(jiàn)證歷史[J].糧食科技與經(jīng)濟(jì)，2018（07）：12-13.

[8] 方澗.地票制度下的土地發(fā)展權(quán)：價(jià)值回歸與功能續(xù)造[J].時(shí)代法學(xué)，2022（05）：32-41.

[9] 黃奇帆深度解析重慶的“地票”制度！[EB/OL].（2022-04-30）[2023-03-07].https：//view.inews.qq.com/a/20220430A02Z7R00.

[10] 滕嘉娣.小小“創(chuàng)新券”要有大擔(dān)當(dāng)[EB/OL].（2016-03-31）[2023-03-07].http：//epaper.hljnews.cn/hljrb/20161031/233606.html.

[11]國(guó)務(wù)院.財(cái)政違法行為處罰處分條例[EB/OL].（2020-12-27）[2023-03-07].http：//www.gov.cn/zhengce/2020-12/27/content_5574532.htm.

[12] 北京市直機(jī)關(guān)工委.區(qū)域功能調(diào)整優(yōu)化 新空間格局加快構(gòu)建[EB/OL].（2022-10-10）[2023-03-07].http：//www.bjszjggw.gov.cn/res/bulletin/1017_13098/1665354153863.html.

[13] 首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃公布 一文讀懂[EB/OL].（2020-08-31）[2023-03-07].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1676519765903427676&wfr=spider&for=pc.

Abstract：In order to strengthen the protection of historical and cultural blocks in the core area of Beijing，Beijing actively carries out the application of rent-withdrawal and restoration construction of bungalows directly managed public houses in the core historic and cultural blocks. However，there are some prominent problems in the pilot project of applying for rent-back，such as heavy financial burden，high administrative cost and low vacation willingness of residents. Based on this，Beijing can learn from such models as“food stamp”，“dipiao”and“renewal voucher”，introduce “quasi-monetization”and“quasi-marketization”mechanisms，explore the establishment of“urban renewal voucher”system，improve social participation，reduce financial burden，and enhance residents' willingness to leave. At the same time，the trials on regulatory alignment can provide referential experience and model for the national urban renewal.

Key words：Application for rent-out；Urban renewal；Retreat；After-effect treatment；Operation mode