喬新生

在城市管理的過程中，出現(xiàn)了許多似是而非的觀點。一些學者認為，城市管理應當堅持社區(qū)自治的原則，由社區(qū)居民說了算;還有一些學者認為，應當普及共同治理的概念，由社區(qū)居民、政府機關(guān)工作人員共同治理。筆者認為，這些觀點缺乏具體的指向，可操作性較弱。

社區(qū)自治和共同治理不是同一層次的概念，它們只有在特定的語境中才有實際意義。社區(qū)自治是在建立社區(qū)管理體系過程中形成的概念，狹義上來說是關(guān)于社區(qū)公共事務管理的問題，廣義上來說則包括社區(qū)居民的生存和發(fā)展問題。

社區(qū)自治是一個政治學概念，同時也是一個社會學概念，更是一個法學基本概念。從法學的角度看，社區(qū)自治主要是指社區(qū)居民依照法定的程序和規(guī)則處理社區(qū)的日常事務，拒絕政府的干預，拒絕其他組織和群體的干擾。而共同治理，是一個政治上的概念，它是指政府在治理城市的過程中，必須充分聽取社會各界的意見，在集思廣益、廣納善言的基礎上科學決策、民主決策。但是，只有在權(quán)利義務平衡，權(quán)利主導公權(quán)力的基礎上，共同治理才有存在的價值。換句話說，只有在公民能夠通過選舉產(chǎn)生城市管理者并且隨時能夠監(jiān)督城市官員的情況下，共同治理的概念才能成立。假如實行政府主導，在重大決策問題上聽取公眾的意見，而不是由公眾參與決策，那么，共同治理根本無法實現(xiàn)。在行政主導的體制下討論共同治理問題，很容易引起不必要的誤會和爭論。

筆者之所以關(guān)注這個問題，是因為在城市管理的過程中，出現(xiàn)了越來越多的糾紛。這些糾紛普遍存在且有不斷蔓延的趨勢。譬如，在城市公共廁所、垃圾轉(zhuǎn)運站、高壓變電站修建過程中，經(jīng)常出現(xiàn)“群體性”抗議事件。部分社區(qū)居民反對城市的垃圾轉(zhuǎn)運站建在自己的社區(qū)附近，少數(shù)社區(qū)居民采用暴力方式拆除市政管理部門的垃圾箱，一些社區(qū)拒絕修建公共廁所，等等。這些都充分說明，在權(quán)利意識不斷覺醒的今天，如果不能正確處理社區(qū)居民利益和整個城市公共利益之間的關(guān)系，那么，城市管理就會積累越來越多的矛盾，社區(qū)居民與政府管理部門之間的關(guān)系也會越來越緊張。

假如按照社區(qū)自治的原則分析城市公共廁所、垃圾轉(zhuǎn)運站修建問題，那么，毫無疑問應當支持社區(qū)居民的意見。但是，反過來想，如果所有社區(qū)居民都拒絕修建公廁，拒絕修建垃圾轉(zhuǎn)運站，那么，城市的公共廁所修建在哪里？垃圾該如何處理？部分政府官員在解決這些問題的時候，習慣于“挑起群眾斗群眾”，鼓勵不同社區(qū)居民相互指責，在互相指責的過程中推卸自己的責任。

其實，問題的關(guān)鍵不在于是否應該修建，也不是一個少數(shù)服從多數(shù)的問題，而是如何在堅持社區(qū)自治原則基礎之上，實現(xiàn)民主決策的問題。發(fā)達國家在城市管理中已經(jīng)探索出許多有益的經(jīng)驗，它們充分尊重社區(qū)自治的原則，盡可能地避免打擾社區(qū)居民，對于社區(qū)內(nèi)部可以自行處理的事情，政府絕不插手，當然更不會貿(mào)然作出決策。但是，涉及城市公共利益的問題，則求助于現(xiàn)代民主決策程序，通過現(xiàn)代議會制度，解決城市建設和發(fā)展中存在的問題。具體而言，市政府通常會充分聽取社區(qū)居民的意見，然后再提交市議會進行討論。各個社區(qū)的居民可以通過自己選舉出的議員充分表達意見，如果在討論過程中能夠達成共識，就會形成決議;不能達成共識，市政府會及時公開有關(guān)表決的結(jié)果，并告知市民必須承受的代價，讓社區(qū)居民在充分考慮自身利益的同時，為城市的整體和長遠發(fā)展建言獻策。

社區(qū)自治只不過是現(xiàn)代民主決策的基礎和前提條件，不能代替現(xiàn)代民主決策，更不能成為管理城市的基本原則。如果社區(qū)自治的原則被濫用，有可能導致整個城市四分五裂，城市的交通環(huán)境會更加惡劣，發(fā)展規(guī)劃也會難以實施。只有在社區(qū)自治基礎上，充分聽取社會各界的意見，按照現(xiàn)代民主決策的程序作出決策，城市的管理才能走上正軌。

社區(qū)自治的原則具有正反兩方面作用。從正面角度看，由于強調(diào)社區(qū)居民的主體意識，強調(diào)社區(qū)居民自主決策，因此，在涉及社區(qū)居民自身發(fā)展的問題上，可以充分征求社區(qū)居民的意見，提高社區(qū)居民的參與意識和向心力，節(jié)約城市管理成本，提高城市運營效率。但從反面角度看，如果過分強調(diào)社區(qū)居民自治，忽視了城市的整體規(guī)劃，那么，在重大決策過程中就會顧此失彼。當前我國城市管理之所以產(chǎn)生許多矛盾，根本原因就在于，社區(qū)居民實現(xiàn)了社區(qū)自治，但政府在城市管理規(guī)劃過程中沒有充分聽取社區(qū)居民的意見，沒有將城市的整體發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)居民的普遍需求結(jié)合起來，在決策程序上出現(xiàn)了問題，結(jié)果導致社區(qū)居民利益受損，政府公信力也因此下降。

政府應鼓勵社區(qū)自治，幫助社區(qū)居民建立社區(qū)自治組織，并通過社區(qū)自治組織解決社區(qū)內(nèi)部的公共事務。同時應充分意識到，社區(qū)自治只能是解決社區(qū)內(nèi)部問題的原則，在管理城市的過程中，必須堅持民主的原則，必須充分聽取社區(qū)居民的意見，并且在人民代表大會制度的引導下，依照法定程序作出整體決策。政府應當學會簡政放權(quán)，利用人民代表大會制度，提高執(zhí)政的合法性和決策的公信力。

筆者的建議是，在修建公共廁所、垃圾轉(zhuǎn)運站、大型變電站等公共設施時，應當充分征求社區(qū)居民的意見，如果僅涉及一個社區(qū)居民的公共事務，應當放手讓社區(qū)居民按照自治原則作出決定;如果涉及不同社區(qū)居民的公共事務，那么，應當建立必要的協(xié)商機制;如果社區(qū)自治組織協(xié)商不成，應提請人大常委會公開討論。人大常委會在作出決策之前可以召開聽證會、座談會、辯論會，也可以聘請有關(guān)專家詳細解釋基礎設施建設的必要性和科學性。只有充分尊重社區(qū)居民的意見，把社區(qū)自治和民主決策結(jié)合起來，才能有效地化解城市管理的矛盾，在城市基礎設施建設過程中凝聚共識。

（作者系中南財經(jīng)政法大學廉政研究院院長、教授）