劉 善 槐

(教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所，吉林 長(zhǎng)春 130024)

新城鎮(zhèn)化、“單獨(dú)二孩”政策與學(xué)校布局調(diào)整新走向

劉 善 槐

(教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所，吉林 長(zhǎng)春 130024)

我國(guó)當(dāng)前的人口變動(dòng)趨勢(shì)給教育帶來(lái)了新挑戰(zhàn)：新城鎮(zhèn)化使農(nóng)村學(xué)齡人口“過(guò)疏”而城鎮(zhèn)學(xué)齡人口“過(guò)密”，“單獨(dú)二孩”政策使城鎮(zhèn)地區(qū)戶(hù)籍學(xué)齡人口具有穩(wěn)定的增長(zhǎng)預(yù)期，新增學(xué)齡人口對(duì)教育資源有新的需求。這促使學(xué)校布局調(diào)整的重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，焦點(diǎn)地區(qū)將由偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)逐漸過(guò)渡到大中型城市，教育階段將由義務(wù)教育延伸至學(xué)前和高中教育階段，基本方式將由撤并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾陆ê透臄U(kuò)建。為此，應(yīng)科學(xué)預(yù)測(cè)學(xué)齡人口數(shù)量和分布的變化趨勢(shì)，提前做好學(xué)校布局規(guī)劃并支持規(guī)范民辦教育發(fā)展。

新城鎮(zhèn)化；“單獨(dú)二孩”政策；學(xué)校布局調(diào)整

人口的自然變動(dòng)、遷移變動(dòng)和結(jié)構(gòu)變動(dòng)對(duì)教育具有直接的影響，正確認(rèn)識(shí)人口發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)是教育科學(xué)決策的基礎(chǔ)和前提[1]。學(xué)齡人口的空間分布是學(xué)校布局最為核心的影響因素，而學(xué)齡人口的空間分布由兩個(gè)變量共同決定：一是生育率的自然變化；二是人口的遷移方向。農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整是在農(nóng)村學(xué)齡人口下降和農(nóng)村人口外流兩個(gè)外因驅(qū)動(dòng)下主動(dòng)或被動(dòng)開(kāi)展的，經(jīng)過(guò)十多年的探索、反思和改進(jìn)，已經(jīng)逐步走向科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，而城鎮(zhèn)地區(qū)的學(xué)校布局調(diào)整才剛剛開(kāi)始。在新城鎮(zhèn)化的大背景下，城鎮(zhèn)教育資源需要承受外來(lái)學(xué)齡人口不斷增加和“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施后出生率逐漸提升的雙重挑戰(zhàn)。由于人口的變化方向不同，城鎮(zhèn)學(xué)校布局的調(diào)整模式、標(biāo)準(zhǔn)和方法與農(nóng)村地區(qū)必然會(huì)有本質(zhì)的區(qū)別。因此，研究在學(xué)齡人口不斷增加和聚集的情況下如何進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整是新城鎮(zhèn)化需要直面的新課題。

一、新城鎮(zhèn)化背景下的人口變動(dòng)趨勢(shì)對(duì)教育帶來(lái)的新挑戰(zhàn)

在新城鎮(zhèn)化的大背景下，人口的遷移速度和規(guī)?？涨?，而在逐漸寬松的戶(hù)籍和生育政策下，城鎮(zhèn)的戶(hù)籍人口也有增加的趨勢(shì)，人口增加和聚集的變動(dòng)特征使城鎮(zhèn)學(xué)校系統(tǒng)特別是大型城市的學(xué)校系統(tǒng)面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

第一，新城鎮(zhèn)化使農(nóng)村學(xué)齡人口“過(guò)疏”而城鎮(zhèn)學(xué)齡人口“過(guò)密”，城鎮(zhèn)需不斷增加公辦教育資源。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，社會(huì)的生產(chǎn)中心、文化中心和生活中心日益集中在城市，導(dǎo)致大量農(nóng)村人口流動(dòng)到城市，從而出現(xiàn)“城市過(guò)密”和“農(nóng)村過(guò)疏”問(wèn)題[2]。農(nóng)村學(xué)齡人口的過(guò)疏化使農(nóng)村地區(qū)涌現(xiàn)了大量小規(guī)模學(xué)校。在當(dāng)前的教育投入制度下，辦學(xué)效益隨著學(xué)校規(guī)模的變小而遞減，為了提升規(guī)模效益，全國(guó)農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展了以撤并為主的學(xué)校布局調(diào)整，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校急劇減少。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校布局調(diào)整取得了一定的成效，提升了教育資源的利用效率，但也產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題，主要體現(xiàn)為：部分群體利益受損，學(xué)生的身心健康、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益以及教師的個(gè)人權(quán)益未能得到保障；布局調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)，某些地方安全事故頻發(fā)，輟學(xué)率有所反彈，群體沖突現(xiàn)象有所顯現(xiàn)等[3]。2012年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整開(kāi)始逐漸走向科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，農(nóng)村地區(qū)“一刀切”式的、以節(jié)約辦學(xué)成本為目的的學(xué)校布局調(diào)整得以終止。與之同時(shí)，農(nóng)村流出的學(xué)齡人口不斷涌入城市。2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》提出“堅(jiān)持以流入地政府管理為主、以公辦中小學(xué)為主，保障進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育”，該政策明確了流入地政府的責(zé)任，保障了隨遷子女在流入地的就學(xué)權(quán)益。隨著該政策的逐漸落實(shí)，隨遷子女的數(shù)量逐年遞增，據(jù)全國(guó)中小學(xué)生學(xué)籍管理系統(tǒng)的實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，到2014年7月，全國(guó)義務(wù)教育階段的隨遷子女已經(jīng)達(dá)到1 991.57萬(wàn)人，這也就意味著在城市5個(gè)義務(wù)教育階段學(xué)生中有1.5個(gè)是隨遷子女。這給城市教育帶來(lái)了巨大的壓力，包括教育財(cái)政、師資配備、校舍和教學(xué)用地等方面的壓力。許多城市在早期學(xué)校建設(shè)規(guī)劃中并未把隨遷子女納入其中，最終導(dǎo)致沒(méi)有地方新建校舍，城市中心區(qū)的學(xué)校只能不斷擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模和班級(jí)規(guī)模，有的學(xué)校在擴(kuò)容的要求下只能把原有的功能室改為教室，我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些幼兒園班級(jí)規(guī)模已經(jīng)突破40人，小學(xué)班級(jí)規(guī)模已經(jīng)突破50人。為了能夠容納足夠多的隨遷子女，城市不得不在城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)大量興建學(xué)校。面對(duì)不斷增加的隨遷子女，如何調(diào)配城市教育資源使“兩為主”政策得以落實(shí)是城市需要直面的問(wèn)題。

第二，“單獨(dú)二孩”政策使城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)齡人口具有穩(wěn)定的增長(zhǎng)預(yù)期，新增戶(hù)籍學(xué)齡人口對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源有新的需求。2013年11月15日，十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策”，“單獨(dú)二孩”政策開(kāi)始進(jìn)入實(shí)施階段，全國(guó)大部分省份在2014年初已制定出具體政策或給出具體的時(shí)間表，浙江省成為首個(gè)實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策的省份。這也就意味著城鎮(zhèn)學(xué)齡人口有新的增量。研究結(jié)果表明，全國(guó)一孩育齡婦女有2 051萬(wàn)，符合新政策可能生育的育齡婦女在1 411萬(wàn)左右，超過(guò)一半為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口[4]。翟振武根據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委前期開(kāi)展的調(diào)研情況測(cè)算，“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施后將影響1 500萬(wàn)至2 000萬(wàn)個(gè)家庭，這些已育第一個(gè)孩子的夫婦，大約有60%愿意生育第二個(gè)孩子，第一年將新增100萬(wàn)人，第二年新增200萬(wàn)，第三年新增300萬(wàn)，第四、五年后將出現(xiàn)生育堆積釋放期，形成一個(gè)生育高峰，新增兒童達(dá)到1 000萬(wàn)左右[5]。這些新生兒3年后要上幼兒園，6年后要上小學(xué)，目前城鎮(zhèn)各學(xué)區(qū)內(nèi)幼兒和基礎(chǔ)教育容量能否滿(mǎn)足新增學(xué)齡兒童的就學(xué)需求成為教育部門(mén)面對(duì)的首要問(wèn)題。如果在某一階段出現(xiàn)“扎堆出生”，在某些區(qū)域出現(xiàn)聚集效應(yīng)，那么新生兒童對(duì)城市的教育容量特別是優(yōu)質(zhì)教育資源容量將帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。與隨遷子女分布于城中村和城郊不同的是，戶(hù)籍學(xué)齡兒童大多數(shù)分布于城市中心區(qū)，按照就近入學(xué)的原則，所在學(xué)區(qū)必須為其提供學(xué)位。我國(guó)城市區(qū)域內(nèi)幼兒和基礎(chǔ)教育資源分布不均衡，優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重不足并且只分布于某些區(qū)域。而對(duì)于滿(mǎn)足二孩政策的育齡婦女而言，小孩出生后能否接受到優(yōu)質(zhì)的教育是其選擇是否生第二胎的重要參考因素，這也就意味著在其他條件相同的情況下，優(yōu)質(zhì)教育資源集中的區(qū)域其生育意愿要高于教育資源薄弱區(qū)域。因此，“單獨(dú)二孩”政策后新增的學(xué)齡人口將對(duì)城市優(yōu)質(zhì)教育資源產(chǎn)生壓力，如何擴(kuò)大和布局優(yōu)質(zhì)教育資源，是城鎮(zhèn)特別是大中型城市必須面對(duì)的嚴(yán)峻問(wèn)題。

二、當(dāng)前我國(guó)學(xué)校布局調(diào)整正在逐步轉(zhuǎn)向

隨著新城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，我國(guó)學(xué)齡人口的分布在不斷發(fā)生變化，為了使教育資源的布局與學(xué)齡人口的分布相一致，學(xué)校布局調(diào)整的焦點(diǎn)地區(qū)、涉及的教育階段和調(diào)整方式必然要發(fā)生轉(zhuǎn)變。

第一，學(xué)校布局調(diào)整的焦點(diǎn)地區(qū)將由偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)逐漸過(guò)渡到大中型城市。近十年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了歷史上力度最大的學(xué)校布局調(diào)整，城鎮(zhèn)化發(fā)展為其提供了戰(zhàn)略預(yù)期[6]。在人口的出口端，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的逐漸轉(zhuǎn)移，學(xué)齡人口不斷自然減少，學(xué)校數(shù)量已壓縮到一定程度，而國(guó)家關(guān)于農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的政策也在逐步完善，最終使農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的步伐放緩。在人口的入口端，由于能夠提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和更高的勞動(dòng)報(bào)酬，大中城市有大量勞動(dòng)力不斷涌入，而隨著這些勞動(dòng)力的常住化，越來(lái)越多的“二代移民”跟隨父母來(lái)到城市，也有一部分在城市出生，逐漸增多的外來(lái)生源正挑戰(zhàn)著城市教育承載力的極限。2014年3月16日出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出要實(shí)施差別化落戶(hù)政策，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)政策，有序放開(kāi)城區(qū)人口50萬(wàn)—100萬(wàn)的城市落戶(hù)限制，合理放開(kāi)城區(qū)人口100萬(wàn)—300萬(wàn)的大城市落戶(hù)限制，合理確定城區(qū)人口300萬(wàn)—500萬(wàn)的大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模。但落戶(hù)政策對(duì)人口的流動(dòng)趨勢(shì)僅有部分影響，勞動(dòng)人口的流動(dòng)具有很大的不確定性，只要城市能夠提供就業(yè)機(jī)會(huì)，有部分農(nóng)村勞動(dòng)力即使未能落戶(hù)城市也會(huì)選擇在城市工作和生活，也有部分農(nóng)民因其子女在城市能夠接受到比農(nóng)村更高質(zhì)量的義務(wù)教育而選擇到城市生活，從而使隨遷子女的規(guī)模難于控制。由于農(nóng)村一直以來(lái)實(shí)施的是較為寬松的人口政策，并且農(nóng)村某些地區(qū)超生現(xiàn)象也較為嚴(yán)重，滿(mǎn)足“單獨(dú)二孩”政策育齡婦女的數(shù)量占農(nóng)村育齡婦女總數(shù)的比例不大。因此，“單獨(dú)二孩”政策對(duì)農(nóng)村生育率的影響并不大。而“單獨(dú)二孩”政策影響的最大群體是公職人員，公職人員主要分布在城市，城市中容易出現(xiàn)“扎堆出生”的問(wèn)題。為了保證學(xué)齡人口的就學(xué)和升學(xué)，城市必須要進(jìn)行大規(guī)模的布局調(diào)整，學(xué)校布局調(diào)整的重心由農(nóng)村逐漸轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。

第二，學(xué)校布局調(diào)整的教育階段將由義務(wù)教育延伸至學(xué)前和高中教育階段。在農(nóng)村地區(qū)，學(xué)校布局調(diào)整關(guān)注的教育階段是小學(xué)和初中。農(nóng)村的公辦園數(shù)量原本就不足，大量的兒童只能到家庭小作坊式的幼兒園就讀，其核心問(wèn)題是如何擴(kuò)大公辦園的數(shù)量和保證民辦園的教育質(zhì)量，而并不涉及學(xué)校布局調(diào)整問(wèn)題。我國(guó)各縣城通常會(huì)有1到3所普通高中，農(nóng)村學(xué)生通常到縣城上高中，而高中生年齡較大，自理能力較強(qiáng)，通常會(huì)選擇住宿，交通距離對(duì)其上學(xué)的影響較弱，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整也未涉及。城市中的學(xué)校布局調(diào)整涉及從學(xué)前教育到高中教育各個(gè)環(huán)節(jié)。學(xué)齡人口的上升首先受到?jīng)_擊就是學(xué)前教育，在許多老城區(qū)，幼兒園位于各種高樓大廈中間，很難有空間擴(kuò)展，而在許多新城區(qū)，有一些新開(kāi)發(fā)的樓盤(pán)和住宅性建筑并未配套或配足相應(yīng)的教育用地，最終均難于滿(mǎn)足新增學(xué)齡人口的入學(xué)需要，如何對(duì)幼兒園進(jìn)行空間布局是城市面臨的首要問(wèn)題。隨著學(xué)齡人口年齡的增長(zhǎng)，學(xué)校布局的問(wèn)題逐漸延伸至義務(wù)教育和高中教育階段。2012年8月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門(mén)《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見(jiàn)》，文件要求各地因地制宜制定隨遷子女升學(xué)考試具體政策，多地積極響應(yīng)，相繼出臺(tái)具體的異地高考方案以及相應(yīng)的異地中考方案，這也就意味著滿(mǎn)足條件的隨遷子女能夠和當(dāng)?shù)貙W(xué)生一起參加普通高中的升學(xué)選拔。基于保證學(xué)生義務(wù)教育后的高中升學(xué)率不降低的要求，城市必須為達(dá)到升學(xué)條件的隨遷子女提供進(jìn)入普通高中的機(jī)會(huì)，這需要城市興建大量的普通高中，而建多少高中，建什么樣的高中，在哪里建高中均是學(xué)校布局的核心問(wèn)題。

第三，學(xué)校布局調(diào)整的基本方式將由撤并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾陆ê透臄U(kuò)建。農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)所面對(duì)的學(xué)校布局調(diào)整的問(wèn)題形態(tài)不同，農(nóng)村地區(qū)面對(duì)是教育資源總量有限與學(xué)校布點(diǎn)過(guò)于分散之間的矛盾，而城鎮(zhèn)地區(qū)面對(duì)是城市教育資源承載力有限與學(xué)齡人口總量增速過(guò)快、分布過(guò)于集中之間的矛盾。為了應(yīng)對(duì)這些矛盾，農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)所采用的學(xué)校布局調(diào)整方式也是不同的。農(nóng)村地區(qū)以學(xué)校撤并和部分撤并為主，這種方式對(duì)學(xué)生最為直接的影響是上學(xué)距離增加，為了解決由學(xué)校撤并衍生出來(lái)的問(wèn)題，農(nóng)村地區(qū)興建了大量的寄宿制學(xué)校。而基于規(guī)避校車(chē)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的安全責(zé)任的考慮，僅有很少一部分地區(qū)使用了校車(chē)。而對(duì)城鎮(zhèn)而言，布局調(diào)整的方向較為明確，新建和改擴(kuò)建是其必然的選擇。有些地方現(xiàn)有容量已超標(biāo)嚴(yán)重，公辦城市學(xué)校為了擴(kuò)容，把學(xué)校的功能室全部改成教室，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等學(xué)生活動(dòng)空間也全部建成教學(xué)樓。由于城市中心區(qū)土地資源非常有限，有些地方在城郊興建大量學(xué)校，由于城市交通較為便利，學(xué)?？梢岳眯＼?chē)把城區(qū)的學(xué)生接送到郊區(qū)上學(xué)。

三、對(duì)策建議

學(xué)校布局調(diào)整是一項(xiàng)公共價(jià)值的選擇過(guò)程[7]。與農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校布局調(diào)整一樣，城鎮(zhèn)的學(xué)校布局調(diào)整決策也需要面對(duì)公共決策共性的問(wèn)題，應(yīng)兼顧工具理性與價(jià)值理性，決策的過(guò)程應(yīng)有科學(xué)化、民主化和道義化多重價(jià)值觀(guān)照，以科學(xué)理性的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)布局調(diào)整的效用最優(yōu)，以滿(mǎn)意度最大化的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)程序民主，以底線(xiàn)公平的方式來(lái)保護(hù)弱勢(shì)群體的教育權(quán)益。學(xué)校布局調(diào)整要符合規(guī)律之理、價(jià)值之理和現(xiàn)實(shí)之理[8]。面對(duì)新城鎮(zhèn)化及新的人口政策帶來(lái)的學(xué)齡人口的變動(dòng)，為了避免學(xué)齡人口增加后隨遷子女在公辦學(xué)校就讀的比例下降以及總體教育質(zhì)量的下降，各部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，提前布局規(guī)劃，不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)內(nèi)部的教育均衡化發(fā)展，繼續(xù)擴(kuò)大城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育資源的覆蓋面，全面提升城鎮(zhèn)學(xué)校的教育質(zhì)量，共同保證新增學(xué)齡人口的就學(xué)升學(xué)需求。

第一，建立學(xué)齡兒童變化的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，科學(xué)預(yù)測(cè)學(xué)齡人口數(shù)量和分布的變化趨勢(shì)。各地“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施后新增學(xué)齡人口的總量受兩個(gè)變量的影響：一是滿(mǎn)足該政策的育齡婦女總量，這取決于地方的人口基數(shù)和此前生育政策的落實(shí)情況；二是育齡婦女的生育意愿，這受育齡婦女家庭經(jīng)濟(jì)條件，在當(dāng)?shù)負(fù)狃B(yǎng)孩子的成本，看管孩子的時(shí)間、精力，孩子出生后的教育成本和家庭的生育觀(guān)念等因素的影響，由于各地的生育觀(guān)念有差別，生育意愿會(huì)體現(xiàn)出區(qū)域性差異。各地應(yīng)通過(guò)全面調(diào)查掌握區(qū)域內(nèi)生育意愿的基本參數(shù)，而由于影響生育意愿的因素會(huì)隨時(shí)間發(fā)生變化，個(gè)體的生育意愿也會(huì)隨之變化，因此需要建立調(diào)查的動(dòng)態(tài)跟蹤系統(tǒng)，定期收集數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)育齡婦女生育意愿和新增戶(hù)籍學(xué)齡人口的變化狀況。城市學(xué)齡人口變化的另一個(gè)影響因素是外來(lái)隨遷子女的遷入狀況，各地外來(lái)隨遷子女的數(shù)量已遠(yuǎn)超本地新增的學(xué)齡兒童，因此，流入地政府應(yīng)該加強(qiáng)與流出地政府開(kāi)展合作，利用學(xué)齡人口監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)隨遷子女學(xué)籍變動(dòng)狀況實(shí)行實(shí)時(shí)登記，跟蹤隨遷子女的流向，利用科學(xué)的統(tǒng)計(jì)模型預(yù)測(cè)其分布形態(tài)的變化趨勢(shì)。同時(shí)，流入地政府也應(yīng)該對(duì)隨遷子女進(jìn)行有序引導(dǎo)，避免其頻繁流動(dòng)帶來(lái)的教育資源的浪費(fèi)，把不可控性因素降到最低。各城市利用縱向動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，可以獲得新增學(xué)齡人口數(shù)量的連續(xù)變化曲線(xiàn)和值域區(qū)間、人口的聚集特征和聚集趨勢(shì)，由此能夠分析當(dāng)前學(xué)校布局與未來(lái)人口對(duì)學(xué)校規(guī)模、數(shù)量、地理分布需求之間的差距，為進(jìn)一步布局規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支持。

第二，提前做好學(xué)校布局規(guī)劃，為新增學(xué)齡人口預(yù)留足額的學(xué)位。學(xué)校布局調(diào)整本質(zhì)上是一個(gè)多目標(biāo)動(dòng)態(tài)規(guī)劃問(wèn)題，規(guī)劃的目標(biāo)是學(xué)校數(shù)量、規(guī)模、位置及教育資源配置能夠滿(mǎn)足學(xué)齡人口分布；影響的因素是學(xué)齡人口的總量、空間分布及其變化趨勢(shì)；約束的條件是可利用的教育經(jīng)費(fèi)總量有限，所有中小學(xué)的覆蓋面積總和應(yīng)等于或大于此區(qū)域的面積，以及學(xué)校周?chē)鷳?yīng)有適宜的自然環(huán)境和人文環(huán)境等。城市學(xué)校布局調(diào)整面臨的首要問(wèn)題是城市中是否有足夠的教育用地。目前土地資源已經(jīng)逐漸成為城市中的稀缺資源，而隨著拆遷成本的上升，為了建多所學(xué)校進(jìn)行大面積的拆遷以重新規(guī)劃通常是地方財(cái)政難于承受的。因此，政府應(yīng)提前規(guī)劃并嚴(yán)格監(jiān)管，要求新開(kāi)發(fā)的樓盤(pán)配套足夠的教育用地。城市學(xué)校布局調(diào)整面臨的關(guān)鍵問(wèn)題是師資配置，由于合格教師的培養(yǎng)需要一個(gè)時(shí)間周期，并且如果擴(kuò)大師范生的培養(yǎng)規(guī)模，師范院校也需要增加師資、辦學(xué)條件等教育資源。因此，流入地政府應(yīng)提前與一些師范學(xué)校溝通，及時(shí)把自己的教師需求狀況反饋給這些學(xué)校，避免需要降低標(biāo)準(zhǔn)來(lái)配足教師。城市學(xué)校布局調(diào)整面臨的核心矛盾是隨著學(xué)校數(shù)量的增加和質(zhì)量的提升，外來(lái)隨遷子女越來(lái)越多，城市能夠提供的學(xué)位總是少于隨遷子女的需求。以廣州市天河區(qū)為例，我們的調(diào)查顯示，2013年進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女59 276人，如果全部進(jìn)入公辦學(xué)校，按每校1 000人測(cè)算，至少需要新建學(xué)校59所，用于預(yù)征地、基本建設(shè)和教師工資等費(fèi)用需要380億左右，而全區(qū)可支配財(cái)政收入僅有五六十億元。因此，城市也應(yīng)該根據(jù)自身的承載能力來(lái)設(shè)定恰當(dāng)?shù)娜雽W(xué)門(mén)檻，適當(dāng)控制學(xué)齡人口的規(guī)模，既能夠保證當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝谧优木蛯W(xué)需求且保證教育質(zhì)量不下降，也能夠避免因區(qū)域間、城鄉(xiāng)間累積的教育差距太大而使大量的學(xué)生選擇教育移民從而對(duì)城市教育系統(tǒng)帶來(lái)的沖擊。

第三，支持規(guī)范民辦教育發(fā)展，擴(kuò)大新增學(xué)齡人口就學(xué)的選擇空間。受限于城市經(jīng)費(fèi)和土地等公共教育資源的有限性，引進(jìn)社會(huì)資源辦教育以保證新增學(xué)齡人口的就學(xué)需要不失為一種很好的選擇。與公辦學(xué)校相比，民辦學(xué)校在招生、教師招聘和管理制度等方面具有公辦學(xué)校無(wú)法比擬的靈活性。我們對(duì)廣東省的某些城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民辦學(xué)校已經(jīng)撐起了義務(wù)教育的“半邊天”，廣州天河區(qū)127所義務(wù)教育學(xué)校中有47所是民辦學(xué)校，東莞市488所義務(wù)教育學(xué)校中有235所是民辦學(xué)校，深圳市370所義務(wù)教育學(xué)校中有240所是民辦學(xué)校。在城市中民辦學(xué)校通常有兩種類(lèi)型：一類(lèi)辦學(xué)條件好、收費(fèi)高，這類(lèi)學(xué)校以招收本地和外地家庭經(jīng)濟(jì)條件較好的學(xué)生為主，其教育質(zhì)量通常要高于普通公辦學(xué)校；另一類(lèi)辦學(xué)條件較差、收費(fèi)較低，以招收外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女為主，教育質(zhì)量要低于城市普通公辦學(xué)校。城市中的民辦學(xué)校在發(fā)展過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，政府對(duì)某些學(xué)校收費(fèi)管控過(guò)死而政府經(jīng)費(fèi)支持力度又較小，使民辦學(xué)校沒(méi)有盈利的空間，只能采用不斷降低成本的運(yùn)行方式辦學(xué)，最終導(dǎo)致教育質(zhì)量的下降。此外，政府對(duì)民辦學(xué)校的教育質(zhì)量監(jiān)控缺位，使某些民辦學(xué)校為了追求經(jīng)濟(jì)效益而不斷地降低成本，讓學(xué)生的教育利益受損。為了使民辦教育健康發(fā)展，首先，政府可采用購(gòu)買(mǎi)學(xué)位、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持、辦學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)等多種方式加強(qiáng)與民辦學(xué)校合作，這樣的話(huà)既節(jié)約了政府的辦學(xué)成本，降低了學(xué)生的學(xué)費(fèi)，保證民辦學(xué)校的教育質(zhì)量，還提升了民辦學(xué)校的辦學(xué)積極性。其次，政府應(yīng)根據(jù)民辦學(xué)校的辦學(xué)成本合理確定其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，既保證社會(huì)資本的收益率，又能使其收費(fèi)在學(xué)生的可承受范圍之內(nèi)。再次，教育部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校監(jiān)管，對(duì)所有民辦學(xué)校進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估，對(duì)投入水平、辦學(xué)條件、師資和管理等方面進(jìn)行規(guī)范，對(duì)教育質(zhì)量進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，使民辦學(xué)校能夠健康發(fā)展。

最后，教育部門(mén)應(yīng)建立隨遷子女民辦校的淘汰機(jī)制。為了避免民辦校過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)收益而忽視教育質(zhì)量，教育部門(mén)應(yīng)在特定周期內(nèi)根據(jù)其硬件設(shè)施和師資配置狀況、管理水平和學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)等對(duì)學(xué)校的辦學(xué)水平進(jìn)行全面客觀(guān)的測(cè)評(píng)。若學(xué)校的硬件設(shè)施不達(dá)標(biāo)，應(yīng)督促其在特定期限內(nèi)增加投入進(jìn)行整改；若學(xué)校的師資水平不達(dá)標(biāo)，應(yīng)監(jiān)督其制定吻合市場(chǎng)規(guī)律的教師待遇標(biāo)準(zhǔn)以提升教師崗位的吸引力，提高應(yīng)聘教師的學(xué)歷水平和教學(xué)能力并保證每個(gè)教師具備資格，解聘不合格教師；若學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)不達(dá)標(biāo)，應(yīng)幫助學(xué)校對(duì)學(xué)生的基礎(chǔ)知識(shí)水平、課程體系、課堂教學(xué)等方面進(jìn)行全面的診斷分析，使學(xué)校能夠進(jìn)行有針對(duì)性地改革和提升。同時(shí)，教育部門(mén)應(yīng)為民辦校的發(fā)展提供教育資源上的幫助，可讓其共享城市公辦學(xué)校的辦學(xué)和管理經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)其制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，為教師提供與公辦學(xué)校教師一致的培訓(xùn)機(jī)會(huì)和網(wǎng)絡(luò)課程資源。對(duì)于經(jīng)歷一個(gè)評(píng)估周期后仍不達(dá)標(biāo)的學(xué)校，教育部門(mén)應(yīng)終止其辦學(xué)資格。

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[2] 田毅鵬，韓丹.城市化與“村落終結(jié)”[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2011(2)：11.

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New Urbanization，Selective Two-child Policy and New Trends of School Layout and Adjustment

LIU Shan-huai

(Institute of Rural Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

The current population trend is bringing new challenges to education： The new urbanization of the rural school-age population is too dense and the urban school-age population is too close，selective two-child policy makes school-age population expect to have steady growth in urban areas，new-age population has a new demand for educational resources. This prompted center of gravity of school layout and adjustment shift： focus areas gradual transited from remote rural areas to large and medium sized cities，education stages extended from compulsory education stage to pre-school and high-school education stage，basic way change from merging school gradually into building，renovating or expanding school. So we should predict the trends and distribution of the school-age population scientifically，do the school layout plan ahead，support and regulate private education.

New Urbanization；Selective Two-child Policy；School Layout and Adjustment

2014-07-11

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(14CSH067)。

劉善槐(1981-)，男，江西南康人，教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地東北師范大學(xué)農(nóng)村教育研究所副教授，博士。

G40

A

1001-6201(2015)04-0187-05

[責(zé)任編輯：何宏儉]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.04.035