趙秀玲

(中國社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100028)

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考評體系建設(shè)對中國鄉(xiāng)村治理的影響

趙秀玲

(中國社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100028)

在中國鄉(xiāng)村治理中，與其他制度建設(shè)相比，考評體系建設(shè)有所忽略，這在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐與學(xué)術(shù)研究上都有表現(xiàn)。其實(shí)，考評體系建設(shè)在鄉(xiāng)村治理中的作用不可低估，具體表現(xiàn)在：一是設(shè)標(biāo)定位與規(guī)范運(yùn)行，以影響和決定鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵與方向；二是民主監(jiān)督與權(quán)力限制，將特權(quán)關(guān)進(jìn)制度的鐵籠子；三是夯實(shí)和強(qiáng)化村民自治，這是鍛造和提升廣大干群能力的實(shí)驗(yàn)場。充分認(rèn)識鄉(xiāng)村治理中考評體系的重要性，就會(huì)注重大局、強(qiáng)調(diào)細(xì)節(jié)、規(guī)范合力、引導(dǎo)創(chuàng)新。

鄉(xiāng)村治理；考評體系；規(guī)范化；制度化；中國化

表面看來，考評體系之于鄉(xiāng)村治理具有外在化、滯后性和附加值的作用，但它與鄉(xiāng)村治理卻是水乳交融、互相作用和不可分割的，沒有考評體系建設(shè)就很難有真正的鄉(xiāng)村治理，而不考慮考評體系的鄉(xiāng)村治理更是難以獲得健康可持續(xù)發(fā)展的?？傮w而言，考評體系建設(shè)至少在三個(gè)重要方面對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了深刻影響。

一、設(shè)標(biāo)定位與規(guī)范運(yùn)行

鄉(xiāng)村治理是一個(gè)復(fù)雜工程，它的每一項(xiàng)內(nèi)容、每一個(gè)環(huán)節(jié)，都離不開考評體系的規(guī)約與調(diào)整，可以說，考評體系在理念和制度上為鄉(xiāng)村治理設(shè)標(biāo)定位，并影響和決定著鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵和方向。

1.設(shè)置目標(biāo)

鄉(xiāng)村治理大到實(shí)行村民自治，小到開展村民自治的具體活動(dòng)，再到村務(wù)公開和民主管理以及公共服務(wù)，都需要確立正確的發(fā)展方向，這在考評體系中都有體現(xiàn)，并且這種設(shè)標(biāo)在不同時(shí)期、地域和內(nèi)容上都有區(qū)別。只有有了具體而長遠(yuǎn)的奮斗目標(biāo)，才能使工作穩(wěn)扎穩(wěn)打，更不至于迷失方向。如陜西省實(shí)行“升級晉檔、科學(xué)發(fā)展”活動(dòng)，其考核目標(biāo)即是：通過嚴(yán)格考核、獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)、強(qiáng)化工作措施和幫扶力度，努力使全省一類以外的絕大多數(shù)村級黨組織能夠升級晉檔，達(dá)到創(chuàng)建一類、擴(kuò)大二類、提升三類、減小四類的目的。到2012年，全省農(nóng)民年人均收入超過5000元，一、二類村黨組織占全省村級黨組織總數(shù)的50%以上，四類村黨組織減小為總數(shù)的10%以下。生產(chǎn)發(fā)展15分、生活富裕50分、村容整潔10分、鄉(xiāng)風(fēng)文明5分、管理民主20分，同時(shí)又根據(jù)五個(gè)方面細(xì)化為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、村級集體積累、農(nóng)民人均純收入、村莊環(huán)境建設(shè)、班子建設(shè)、黨員隊(duì)伍建設(shè)、民主測評等15個(gè)小項(xiàng)，并對之逐項(xiàng)打分，進(jìn)行綜合考評?？己说梅衷?5分(含85分)以上的為一類村黨組織，得分在65—85分(含65分)的為二類村黨組織，得分在50—65的為三類村黨組織，得分在50分(含50分)以下的為四類村黨組織①。以寶雞市陳倉區(qū)在新一輪的“升級晉檔、科學(xué)發(fā)展”活動(dòng)為例，該區(qū)首先確定任務(wù)目標(biāo)，按照“村黨組織建設(shè)、工作思路、工作制度、活動(dòng)陣地、保障機(jī)制、工作業(yè)績、群眾評價(jià)”七類20項(xiàng)指標(biāo)，采取百分制的評分辦法，將村級黨組織依次評定為“好”、“較好”、“一般”、“較差”四類。通過領(lǐng)導(dǎo)包抓、典型示范、結(jié)對幫扶等措施，決定用5年時(shí)間，圍繞創(chuàng)建“好”、擴(kuò)大“較好”、提升“一般”、減小“較差”的目標(biāo)，使全區(qū)農(nóng)民人均收入有大幅提升、絕大多數(shù)村黨組織能夠升級晉檔。

就鄉(xiāng)村治理而言，改革開放以來的每次進(jìn)展都離不開奮斗目標(biāo)的確立，這在考評體系中可謂功不可沒。這種目標(biāo)設(shè)置既與黨和國家的大政方針密切相關(guān)，又建基于各地的具體實(shí)踐，所以才能既做到有章可循，又避免失去正確的方向。

2.確定標(biāo)準(zhǔn)

鄉(xiāng)村治理考評體系既是對以往經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的總結(jié)，又是為今后確立標(biāo)準(zhǔn)，因此，它具有前后聯(lián)動(dòng)、上下貫通和內(nèi)外統(tǒng)一的特性。在鄉(xiāng)村治理考核中，有各式各樣的標(biāo)準(zhǔn)，但一個(gè)共同的標(biāo)準(zhǔn)特點(diǎn)，那就是統(tǒng)一性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，至少在一定時(shí)間、范圍和前提下是如此。標(biāo)準(zhǔn)的確立使得鄉(xiāng)村治理更趨有序、集中、快速和有效的發(fā)展。如在民政部1990年發(fā)布的《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動(dòng)的通知》中，規(guī)定了村民自治示范村的標(biāo)準(zhǔn)：“(一)村委會(huì)干部由村民民主選舉產(chǎn)生，村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子堅(jiān)強(qiáng)；(二)村委會(huì)各工作委員會(huì)和村民小組健全，工作職責(zé)和規(guī)章制度明確，切實(shí)發(fā)揮作用；(三)定期召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，實(shí)行村民民主參與制度，堅(jiān)持村務(wù)公開、民主辦理、群眾監(jiān)督原則；(四)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，安定團(tuán)結(jié)，公益事業(yè)辦得好，村容村貌整潔；(五)村民依法履行公民義務(wù)，全面完成國家交辦的各項(xiàng)任務(wù)?！蓖瑫r(shí)，還為村民自治示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民自治示范縣確立了如下標(biāo)準(zhǔn)：“所轄村委會(huì)85%以上基本達(dá)到村民自治示范村標(biāo)準(zhǔn)，其余村委會(huì)班子健全，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對村委會(huì)實(shí)施正確指導(dǎo)?！薄八犩l(xiāng)(鎮(zhèn))70%以上達(dá)到村民自治示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))標(biāo)準(zhǔn)”*民政部基層政權(quán)建設(shè)司農(nóng)村處編：《村民自治示范講習(xí)班試用教材》(內(nèi)部資料)，1991年11月，第19—22頁。。很顯然，這一示范活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的確立，既考慮到以往村民自治組織的不健全，又是為了推動(dòng)《村組法(試行)》的開展，更是為了村民自治的進(jìn)一步發(fā)展。也是在此標(biāo)準(zhǔn)的影響下，20世紀(jì)90年代村民自治示范活動(dòng)才得以開展得轟轟烈烈，并取得了顯著成績。最值得注意的是，浙江省余杭區(qū)在2008年實(shí)行的“量化法治”考核指標(biāo)設(shè)置，即在包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的整個(gè)區(qū)域內(nèi)，讓法治成為可度量的考核指標(biāo)。這個(gè)指標(biāo)體系用“149”三個(gè)數(shù)字表示：所謂的“1”，是指一個(gè)法治的余杭指數(shù)；所謂的“4”，是指四個(gè)“評估層面”，即區(qū)本級、區(qū)機(jī)關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村社區(qū)；所謂“9”，是指向廣大人民群眾下發(fā)的九種調(diào)查問卷，它涉及黨風(fēng)廉政、政府行政、司法、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)法治、市場規(guī)范、監(jiān)督、民主政治、安全和滿意度等內(nèi)容。其總分設(shè)定為1000分，并以不合乎法治標(biāo)準(zhǔn)的倒扣分方式進(jìn)行考核。這種依法考核的量化標(biāo)準(zhǔn)，在鄉(xiāng)村治理考評中頗有代表性。

3.規(guī)范程序

所謂程序，簡言之，即是做事的先后順序，由于前后順序不同，結(jié)果往往會(huì)大相徑庭，甚至于南轅北轍。有學(xué)者倡導(dǎo)“程序公正”、“程序正義”，強(qiáng)調(diào)的都是程序的重要性，“在純粹程序正義中，不存在對正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果也會(huì)是正確的或公平的，無論它們可能會(huì)是一種什么樣的結(jié)果”*[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988年版，第82頁。。鄉(xiāng)村治理的考評體系所帶來的，不僅是考評的程序化，更是鄉(xiāng)村治理的程序化，它有助于將整個(gè)鄉(xiāng)村治理引入程序、規(guī)范的軌道上來。如2008年，江蘇省泰興市專門出臺了《關(guān)于在全市開展“村民直評村官”活動(dòng)的指導(dǎo)意見(試行)》，并在泰興鎮(zhèn)的六個(gè)村進(jìn)行試點(diǎn)，在取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上又在全市范圍內(nèi)推廣。其整個(gè)考評活動(dòng)分“示”、“訪”、“述”、“詢”、“評”、“改”六個(gè)步驟進(jìn)行，主要采取現(xiàn)場集中質(zhì)詢評議和無記名填寫測評表的方式*泰興市紀(jì)律監(jiān)察局：《創(chuàng)新村民直評村官機(jī)制 破解農(nóng)村民主監(jiān)督難題》，泰興廉政網(wǎng)，2009年10月24日,http://www.txlzw.com.cn/E_ReadNews.asp?Param-340.html.，從而很好地實(shí)行了考評中的程序規(guī)范化，也取得了良好效果。另如，黑龍江省佳木斯富錦市創(chuàng)新的“五環(huán)工作法”，以“提、定、干、評、考”為核心，即“群眾參與提建議、黨委科學(xué)定決策、政府實(shí)施干實(shí)事、社會(huì)監(jiān)督評優(yōu)劣、組織考核問實(shí)效”*陳紅太主編：《中國民主政治建設(shè)創(chuàng)新案例調(diào)研》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2010年版，第191—192頁。，這是考評程序在鄉(xiāng)村治理中的廣泛運(yùn)用。其實(shí)，在村民自治活動(dòng)中的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，也是一個(gè)不斷推進(jìn)的程序化進(jìn)程，反映了村民自治和鄉(xiāng)村治理的不斷開拓和逐步深入。

當(dāng)然，在鄉(xiāng)村治理中，考評體系還有其他方面的設(shè)標(biāo)立規(guī)，諸如參照系的提供、方式方法的使用、原則的設(shè)定、等次的劃分等，所有這些對鄉(xiāng)村治理來說都是相當(dāng)重要的，它們與目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、程序一起，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的規(guī)矩和方圓，使基層民主政治在有限的范圍、以一定的合理方式運(yùn)行，從而避免了治理的隨意性、盲目性和低效率。

二、民主監(jiān)督與權(quán)力制約

就整個(gè)中國鄉(xiāng)村治理來說，民主監(jiān)督一直是近些年的工作重點(diǎn)，尤其是面對農(nóng)村干部腐敗頻發(fā)、高危的新態(tài)勢，民主監(jiān)督就顯得尤其重要。不過，還有一種防止鄉(xiāng)村權(quán)力腐敗的方式，這就是考評體系的建設(shè)，因?yàn)榕c民主監(jiān)督相比，它具有更為全面、系統(tǒng)、內(nèi)在化的特點(diǎn)，可以對鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行起到直接、有力的預(yù)防、控制和威懾作用。

1.預(yù)警功能

為了使鄉(xiāng)村治理得以更好的發(fā)展，考評體系加大了關(guān)口前移，除了以往的注重事后和年終考核外，更注意事前和年初考核，這就給鄉(xiāng)村治理注入了預(yù)警機(jī)制，避免事后或年終犯錯(cuò)后的亡羊補(bǔ)牢行為。當(dāng)然，在村民自治的選舉和決策過程中，也有預(yù)警程序，像廣東省實(shí)行的選舉前觀察員制度，但這種方式往往帶有某種制度外的性質(zhì)，有時(shí)也是作為制度的輔助性進(jìn)行實(shí)施的。而考評體系則加大了制度機(jī)制的安排，也更強(qiáng)調(diào)程序的合法性甚至法律效用，這就帶來了其完整性、法制化和有效性。以江蘇省盱眙縣的村干部考核機(jī)制為例，為了確保村干部的誠信與廉潔，規(guī)定村干部在事前要實(shí)行“雙諾三定”，以顯示其基層民主推進(jìn)的決心、力度和神圣感。所謂“雙諾”，指的是村干部向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和黨員群眾做出雙向承諾。這包括提諾、審諾、承諾三個(gè)步驟，并做到“三定”的目標(biāo)。這三步走包括：其一，確定責(zé)任主體，明確村黨支部書記為承諾主要責(zé)任人，通過征求群眾意愿，提出具體的承諾事項(xiàng)；其二，制定推進(jìn)措施，及時(shí)召開村黨群議事會(huì)，對“兩委”制定的年度工作目標(biāo)和承諾事項(xiàng)進(jìn)行逐項(xiàng)討論，修改后報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進(jìn)行把關(guān)和審定；其三，明確完成時(shí)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開責(zé)任狀和承諾書簽訂大會(huì)，村支書向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委遞交責(zé)任狀及承諾書，明確各項(xiàng)承諾的完成時(shí)限。與此相關(guān)的是，其他村干部則按職責(zé)分工，提出個(gè)人的承諾目標(biāo)。與此同時(shí)，責(zé)任狀和承諾書要在村務(wù)公開欄中向群眾公布，作為黨員和群眾監(jiān)督的依據(jù)*②《江蘇省盱眙縣：積極完善村干部考核激勵(lì)機(jī)制》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2011年8月25日，http://dangjian.people.com.cn/GB/15509523.html。。由此可見，在事前和年前做出如此規(guī)范、細(xì)致、嚴(yán)格而又神圣的承諾，極有助于村干部的自我約束和奮發(fā)有為，也讓他們對權(quán)力充滿敬畏、并勇于承擔(dān)責(zé)任。

2.監(jiān)控和激勵(lì)作用

以村務(wù)公開為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度在鄉(xiāng)村治理中的監(jiān)管作用不可低估，也是在此意義上，自從浙江省武義縣后陳村第一個(gè)村民監(jiān)督委員會(huì)成立以來，民主監(jiān)督越來越受到黨和國家、各級政府及其鄉(xiāng)村治理各部門的高度重視，并取得了豐碩成果。不過，由于民主監(jiān)督往往具有較強(qiáng)的針對性和具體性，也容易形成為監(jiān)督而監(jiān)督的情況，更何況有時(shí)由于監(jiān)督主體的局限，就很容易將監(jiān)督主體的局限變成民主監(jiān)督的局限，所以有時(shí)容易導(dǎo)致民主監(jiān)督失靈的不足?？荚u體系則不同，它除了本身的監(jiān)督功能外，還有更多元的監(jiān)督主體、監(jiān)管程序、制約措施、有效手段及其修復(fù)功能，從而使其管控具有網(wǎng)絡(luò)式的全覆蓋、系統(tǒng)性與靈敏度的特點(diǎn)。在此，仍以江蘇省盱眙縣的村干部考核為例，為了做好“事中”監(jiān)控，江蘇省盱眙縣實(shí)行“雙述三問”制度。所謂“雙述”，指的是村干部分別向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨員群眾議事會(huì)述職。而“三問”則是指，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨員群眾議事會(huì)向村干部“問責(zé)”，以了解鄉(xiāng)村治理的發(fā)展實(shí)績。其具體要求是，在每一季度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織開展各村季度觀摩，以展示村里的工作和發(fā)展實(shí)績?！耙粏枴笔?，對于考核落后的村實(shí)行“倒逼”式提醒和激勵(lì)，而對履職較差的村干部則給予警示和訓(xùn)誡，問計(jì)其推進(jìn)的具體方法和策略。“二問”是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委掛鉤各村制度，推動(dòng)村干部動(dòng)腦筋、想辦法，采取切實(shí)可行的發(fā)展策略和推進(jìn)措施，以確保工作的順利開展和有計(jì)劃實(shí)施?！叭龁枴笔牵虼甯刹繂栐兏幻癯尚В甯刹勘仨毩⒆惚镜氐馁Y源優(yōu)勢，千方百計(jì)去壯大集體經(jīng)濟(jì)，想方設(shè)法來增加村民收入?？梢哉f，在“雙述三問”過程中，廣大人民群眾擔(dān)當(dāng)了村干部工作承諾的“監(jiān)督員”，以便與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一起督促村干部認(rèn)真履職和承擔(dān)責(zé)任②。這是一種在事中所進(jìn)行的同步協(xié)調(diào)、助推、管控和監(jiān)督。

3.評判功能

事后或年終考評畢竟是相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)，因?yàn)閷τ诮Y(jié)果的考核既為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)所重，也是廣大村民所望，還與村干部的業(yè)績與獎(jiǎng)懲直接掛鉤。在鄉(xiāng)村治理考評中，“結(jié)果”往往被賦予了豐富細(xì)致的內(nèi)涵、程序和方法，以保證考評的客觀公正和實(shí)際有效。因此，村干部的成效得失也最容易得到顯現(xiàn)。尤其是人民群眾在結(jié)果考核中的主體性作用得以彰顯，因?yàn)樵谌嗣袢罕姷脑儐柡涂疾熘?，一些?fù)雜、棘手和模糊問題都逐漸變得簡單和明晰。也是在此意義上，結(jié)果考評對于鄉(xiāng)村干部來說，往往是最難過的一個(gè)關(guān)口。比如，江蘇省泰興市創(chuàng)新“直評”村干部的考評機(jī)制，針對以往由少數(shù)人進(jìn)行評判、監(jiān)督和管事的“三少”狀況，讓更多的人尤其是村民直接參加評議村干部活動(dòng)。其主要做法是，采取現(xiàn)場集中質(zhì)詢和評議村干部的方式，對“滿意”或“基本滿意”率達(dá)到或超過85%的，定為優(yōu)秀；達(dá)到或超過70%的，定為稱職；低于70%的，定為不稱職。為了更好地彰顯“直評”的特色，泰興市強(qiáng)調(diào)村民的廣泛參與和優(yōu)化的直評方式，要求參評人員不低于常住人口的90%，同時(shí)還邀請駐村企業(yè)、個(gè)體工商戶等與村干部有關(guān)的代表參加，并讓每個(gè)參與者有權(quán)直接當(dāng)面詢問那些重要和敏感問題，并將考評結(jié)果與獎(jiǎng)懲、升免掛鉤?！爸痹u”村干部產(chǎn)生了明顯的“威懾力”，據(jù)泰州市紀(jì)委統(tǒng)計(jì)，全市先后有86名村干部因群眾滿意度較低受到了被誡勉談話。市紀(jì)委書記陳國華表示：“就是要讓他們冒冒冷汗”*徐楠：《“村民直評” 讓村官冒“冷汗”》，《南方周末》，2010年4月8日。。而被直評的村干部也頗有感慨，面對五千人的述評大會(huì)，北京通州區(qū)永樂店半截河村支書張千浦表示：自己跟自己比，都比以前有進(jìn)步，但把38個(gè)村支書放在一起比，高下立判。而且臺下百姓知根知底，誰也隱瞞不了*吳亞西：《雙述雙評考村官》，《前線》，2011年第7期。。

三、夯實(shí)和強(qiáng)化村民自治基礎(chǔ)

從根本上說，鄉(xiāng)村治理的最后目的和歸宿是廣大人民群眾的幸福生活，而要達(dá)到這一目標(biāo)，最為重要也是最迫切者的是提高廣大鄉(xiāng)村干群的能力與水平，因?yàn)闆]有這一點(diǎn)，所有的努力都是外在化的，也是靠不住和難以長久的。因此，衡量鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，歸根結(jié)蒂還是要看，它在多大程度、幅度和深度上改變了廣大干群尤其是人民群眾的思想境界與水平?？荚u體系也是如此，它的一個(gè)最重要的功用就是，成為鄉(xiāng)村干群民主自治能力與水平的訓(xùn)練場與培育基地。

1.考評體系建設(shè)有利于提高鄉(xiāng)村干群的現(xiàn)代思想意識

在所有變革中，思想觀念的變革往往最為困難，因?yàn)樗c器物、制度等相比，具有更內(nèi)在、軟性、深刻和微妙的特征，這也是為什么中國近現(xiàn)代以來，經(jīng)歷了從實(shí)業(yè)救國、制度建設(shè)到思想革命的艱難進(jìn)程。由于考評體系內(nèi)涵的豐富性、廣泛性和實(shí)踐特色，一些現(xiàn)代民主、自治的理念被融入其間，這有利于廣大鄉(xiāng)村干群思想意識的提高，因?yàn)槿魏卫碚摰挠绊懚紱]有在社會(huì)實(shí)踐中的培育和學(xué)習(xí)來得直接和有效。因之，我們看到，通過考評體系建設(shè)，人們的民主參與意識、平等協(xié)商和合作理念，都獲得了前所未有的提高。在考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的嚴(yán)格程序之下，廣東省梅州市大埔縣湖寮鎮(zhèn)黨委書記劉學(xué)忠不僅沒有反感和抵觸情緒，反而這樣說：“壓力也是動(dòng)力！績效考核解決了干部‘干多干少一個(gè)樣’的狀況，為基層干部提供了一個(gè)公平競爭、干事創(chuàng)業(yè)的平臺，真正調(diào)動(dòng)起了基層干部的積極性！”*《構(gòu)建和諧社會(huì) 大埔績效考核調(diào)動(dòng)基層干部積極性》，《梅州日報(bào)》，2007年4月26日。當(dāng)然，廣大人民群眾也是如此，通過評估體系建設(shè)，他們逐漸獲得了關(guān)于村民自治的理性和自覺意識，有助于提升其自治能力和水平。

2.考評體系建設(shè)有利于廣大干群熟知民主程序、制度與方法

關(guān)于村民自治的有關(guān)理論與方法，通過培訓(xùn)與學(xué)習(xí)是一種重要途徑。但是，要使之真正成為自己的行為準(zhǔn)則與生活方式，必須經(jīng)過實(shí)踐的操練與應(yīng)用，在此，考評體系建設(shè)提供了一個(gè)很好的機(jī)會(huì)。例如，對于民主測評，尤其是村民“直評”村官過程中，當(dāng)村干部在諾大的廣場，面對數(shù)千名村民進(jìn)行述職，不斷接受村民的提問，并要一一作答時(shí)，民主參與、協(xié)商民主以及平等與公正等理念，就會(huì)深入人心。2003年，杭州市余杭區(qū)實(shí)行了“成績村民評、報(bào)酬村民定”的“雙述雙評”工作制度。所謂“雙述雙評”，就是指村干部既要向鎮(zhèn)黨委述職又要向群眾述職，既要接受組織評價(jià)又要接受群眾評價(jià)?！半p述雙評”自試點(diǎn)始，經(jīng)過反復(fù)實(shí)踐、完善提高，逐步形成了一整套操作性較強(qiáng)、評議科學(xué)合理的方法、步驟*李嚴(yán)昌：《余杭、彭州兩地基層協(xié)商民主制度創(chuàng)新的比較及啟示——兼論我國基層協(xié)商民主發(fā)展的前景》，趙秀玲主編：《走向基層治理現(xiàn)代化——以成都為個(gè)案分析》，廣州：廣東人民出版社，2014年版，第42頁。。當(dāng)然，也正是在這種考評中，廣大農(nóng)村干群獲得了對于民主和自治理論的切實(shí)、正確理解。另一例子也很能說明問題：在鄉(xiāng)村治理考評中，為了確保其專業(yè)化與公正性，許多地方開始引進(jìn)“第三方”考評，其意義在于客觀、公正與獨(dú)立性，這與“雙述雙評”讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和廣大干群之間展開的考評方式是不同的。因此，也只有在實(shí)踐運(yùn)用中，廣大干群才能具體而深入地理解“第三方”考評的優(yōu)劣長短，以及這一考評方式的理論與方法。

3.考評體系建設(shè)有助于提高廣大干群的民主自治能力

鄉(xiāng)村治理與廣大干群的自治能力直接相關(guān)。沒有自治能力的提高，就無法解決日趨復(fù)雜的中國鄉(xiāng)村變局，也不能在鄉(xiāng)村治理考評體系中起到主體作用。由于考評體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其豐富復(fù)雜的內(nèi)涵決定了突破的困難，但在實(shí)際運(yùn)用過程中，廣大干群的治理能力與自治水平也會(huì)快速提高。這既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部與廣大村民的協(xié)同能力，也包括其民主參與、提答問題的方式和水平，也包括他們制定各種標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)與方法的專業(yè)和文化水準(zhǔn)，還包括修德、廉政能力，等等。廣東省梅州市大埔縣湖寮鎮(zhèn)黨委書記劉學(xué)忠說過：“我們鎮(zhèn)有400多個(gè)村干部、村民小組長，他們的積極性調(diào)動(dòng)了起來，就等于有400多個(gè)‘情報(bào)人員’在群眾中，百姓的情況和意愿基本上都能掌握，‘小事不出村，大事不出鎮(zhèn)’可不是句空話！”*《構(gòu)建和諧社會(huì) 大埔績效考核調(diào)動(dòng)基層干部積極性》，《梅州日報(bào)》，2007年4月26日。另如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)是新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的新事物，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)規(guī)范由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上升到省級標(biāo)準(zhǔn)，這在全國也是首創(chuàng)。該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，將規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政服務(wù)內(nèi)容，進(jìn)一步提高行政服務(wù)的水平和效能。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便民服務(wù)規(guī)范》的實(shí)施使廣州市黃埔區(qū)九龍鎮(zhèn)成為全市上訪案件最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)開創(chuàng)了公共服務(wù)績效評價(jià)的新路徑*張青：《地方治理視野中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)績效評價(jià)體系研究——以廣東鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為個(gè)案》，蘇州大學(xué)2010年博士論文，第76—77頁。。顯然，考評體系對于鄉(xiāng)村治理能力的提升是多方面的，也是相當(dāng)重要的，它直接使鄉(xiāng)村治理走向深化。

考評體系之于中國鄉(xiāng)村治理影響深遠(yuǎn)，它貫穿和內(nèi)化于每一制度、事件、細(xì)節(jié)以及每個(gè)人身上，這是很難用統(tǒng)一的原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行匡定和衡量的。不過，只要將考評體系突破事后尤其是年終的虛于應(yīng)付，建立實(shí)實(shí)在在的制度機(jī)制，并將事前、事中、事后以及多種考核方式統(tǒng)合起來，根據(jù)具體問題進(jìn)行靈活有效的具體分析，找到切實(shí)可行的解決之策，當(dāng)然還要著眼大局和注重細(xì)節(jié)，尤其是重視每個(gè)個(gè)體的主觀能動(dòng)性，鄉(xiāng)村治理就會(huì)進(jìn)入一個(gè)全新的高度和境界。

本文為中國社會(huì)科學(xué)院重大課題“科學(xué)發(fā)展觀視野下的鄉(xiāng)村治理研究”(YZD2011-16)的階段性成果。

趙秀玲(1964-)，女，中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員。

D630.3

A

1003-8353(2015)05-0098-04

①李梅：《從“升級晉檔、科學(xué)發(fā)展”看中國特色發(fā)展道路的微觀機(jī)制》，陳紅太主編：《中國民主政治建設(shè)創(chuàng)新案例調(diào)研》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2010年版，第152頁。