張榮輝 童獻綱

（衢州學(xué)院，浙江 衢州 324000）

我國部分省市高等教育財政投入模式對浙江省的啟示

張榮輝 童獻綱

（衢州學(xué)院，浙江 衢州 324000）

當(dāng)前我國高等教育財政投入主要有綜合定額加專項補助、基數(shù)加發(fā)展、省市共建等模式，其中江蘇、陜西、福建、山東等省在完善高等教育財政投入、公平合理配置資源、促進高等教育科學(xué)和諧發(fā)展上，實現(xiàn)了較大突破，對浙江完善高等教育投入機制具有積極的啟示。

高等教育 財政投入 模式 啟示

高等教育作為一個國家教育體系的最高層，承擔(dān)著培養(yǎng)高級專門人才、發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化等任務(wù)，其建設(shè)質(zhì)量如何關(guān)系到國民整體素質(zhì)的提高和科技的進步、文化的發(fā)展?！秶抑虚L期發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，到2020年，我國要確立國家人才競爭比較優(yōu)勢，進入世界人才強國行列。這些目標(biāo)的實現(xiàn)都需要強大的高等教育做支撐。政府財政資源的配置是高等教育資源配置結(jié)構(gòu)中最重要的組成部分，是影響高等教育質(zhì)量的主要因素。要提高高等教育質(zhì)量，建成高等教育強國，需要加大對高等教育的財政投入力度，合理分配財政資源，統(tǒng)籌兼顧，全面安排，促進高等教育科學(xué)和諧發(fā)展。

一、浙江省高等教育財政投入現(xiàn)狀及存在的主要問題

進入新世紀(jì)以來，浙江高等教育成為全國發(fā)展最快的省區(qū)之一。全省高等教育規(guī)模不斷擴大，實現(xiàn)了從精英化教育到大眾化教育的跨越，實現(xiàn)了各市（地級）“一本一?！被颉耙槐径鄬！钡母咝２季郑@為全省高等教育科學(xué)和諧發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。由于政府的教育行政部門無權(quán)參與教育預(yù)算經(jīng)費的撥付與分配，財政性教育預(yù)算經(jīng)費的管理長期處于財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一的狀態(tài)，導(dǎo)致目前浙江的高等教育財政投入存在較多問題，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）高等教育財政投入總量不足

根據(jù)高等教育成本分擔(dān)與補償理論，高等教育是有投資、有收益的活動，滿足了多個主體的需要，收益人包括國家、受教育者個人、納稅人（雇主）、企業(yè)、家庭、高校。高等教育以其特有的方式在培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、傳播知識和服務(wù)社會上為國家作出貢獻，國家是高等教育最大的受益者，國家必須承擔(dān)起高等教育的主要投資人的角色。如表1所示，近5年來，雖然在2008—2012年浙江省財政性教育經(jīng)費隨著GDP的增長而逐年增加，但浙江省財政性教育經(jīng)費所占比例卻未達到3%的標(biāo)準(zhǔn)，遠低于7%的世界平均水平；作為浙江高等教育經(jīng)費的主要來源的政府財政性教育總經(jīng)費占GDP的比例一直偏低，遠低于1.15%的國際平均水平。財政性教育總經(jīng)費投入的不足會直接導(dǎo)致高等教育經(jīng)費短缺。

（二）高等教育財政劃撥模式不合理

浙江的高校，除浙江大學(xué)外，根據(jù)其辦學(xué)的主體，可分為省屬高校、市屬地方高校。兩類高校因隸屬關(guān)系不同，所享受的資源配置權(quán)也不同。省屬高校的財政正常經(jīng)費由省財政按生均基數(shù)定額劃撥，地方高校的正常辦學(xué)經(jīng)費由各市財政劃撥，學(xué)校與學(xué)校之間的資源配置存在較大差距。由于浙江省財政實行的省管縣體制，地市財政的支配權(quán)基本與縣（市）處于同等地位，欠發(fā)達地市可支配的財政數(shù)量甚至比發(fā)達地區(qū)的縣市都弱，欠發(fā)達地市對高等教育投入明顯不足。各地市的經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，導(dǎo)致對地方高校的經(jīng)費投入差距較大。各地市領(lǐng)導(dǎo)對發(fā)展高等教育的重要性認(rèn)識不一致，導(dǎo)致高等教育經(jīng)費投入不一致。地方高校的辦學(xué)水平和競爭力總體上不如省屬高校，可獲得的專項建設(shè)資金也不如省屬高校，由此進一步拉大了兩類高校的資源配置差距。

不同學(xué)?？上硎艿馁Y源配置權(quán)的差異勢必影響全省高等教育的均衡發(fā)展，影響人才培養(yǎng)質(zhì)量的全面提高。解決因隸屬關(guān)系不同導(dǎo)致的資源配置的不公平，是發(fā)展浙江高等教育必須重視，也是迫在眉睫的問題。

二、我國部分省市高等教育財政投入模式的分析

（一）綜合定額加專項補助模式

綜合額定是指經(jīng)費總量根據(jù)相關(guān)政府主管部門制定的不同層次、類型、區(qū)域?qū)W生生均經(jīng)費的定額標(biāo)準(zhǔn)和高校在校生數(shù)來核定撥付。專項補助作為對綜合定額的補充，是由財政部和教育主管部門根據(jù)國家政策導(dǎo)向和學(xué)校特殊需要單獨核定下達的［1］。目前在綜合定額加專項補助模式上江蘇省較典型。

江蘇在推動教育現(xiàn)代化，促進高等教育又快又好發(fā)展上，一直走在全國前列。江蘇省在高等教育財政管理模式上，將所有本科院校經(jīng)費由省財政統(tǒng)籌、統(tǒng)撥，各高校的財政性教育經(jīng)費總額由以下四個部分組成［2］：（1）生均自然生（標(biāo)準(zhǔn)生）撥款。目前江蘇省高等教育財政性教育投入的主要方式是按學(xué)生數(shù)進行撥款，具體辦法為每年省財政部門根據(jù)各高校部門預(yù)算所報送的材料，按照自然生的撥款定額（2013年9000元/標(biāo)準(zhǔn)生）分別乘以各高校的學(xué)歷層次系數(shù)和學(xué)科所占的系數(shù)進行省屬高校正常維持費用的撥款。（2）修正撥款。這是在生均核定財政撥款的基礎(chǔ)上引入其他影響教育發(fā)展的重要因素作為對財政撥款的一個修正。江蘇省目前在高等教育財政性教育撥款中加入了師資占比系數(shù)，具體做法為根據(jù)各高校報送的專任教師信息情況表，在撥款時將專任教師系數(shù)作為在校生撥款總額的修正系數(shù)。（3）專項經(jīng)費補助。這其中包括省級專項經(jīng)費補助和中央專項經(jīng)費補助。（4）離退休績效工資撥款。離退休人員按照核定標(biāo)準(zhǔn)的全額財政撥款，其中80%由財政撥款，20%由學(xué)校自籌。

這種模式明確和細(xì)化了財政撥款的依據(jù)，提高了高等教育經(jīng)費撥款的透明度，在一定程度上反映了高等學(xué)校的成本運行規(guī)律。

（二）基數(shù)加發(fā)展模式

定額定員是“基數(shù)加發(fā)展”模式的前提，即按照事業(yè)單位規(guī)模大小或需要確定各種人員編制、房屋和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、行政和業(yè)務(wù)費用開支額度，在此基礎(chǔ)上核定高校經(jīng)費撥付標(biāo)準(zhǔn)［3］。目前基數(shù)+發(fā)展模式在陜西省體現(xiàn)得較明顯。

陜西省地處我國西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展較落后，但陜西省一直是我國高等教育大省，其中財政支持高等教育發(fā)展是陜西省成為高等教育大省的關(guān)鍵所在。近年來，陜西省政府不斷加大對高等教育的投入力度，使得高等教育預(yù)算內(nèi)公共經(jīng)費支出總量明顯提高，公用經(jīng)費財政支出占教育經(jīng)費支出比例逐年攀升。在高等教育財政撥款模式上，按“基數(shù)加發(fā)展”和“一定幾年不變”的原則進行的，其特點是當(dāng)年各校的經(jīng)費分配額以其前一年所得份額為基礎(chǔ)，適當(dāng)考慮當(dāng)年變化情況［4］。在經(jīng)費撥款上，采用以學(xué)生為參數(shù)的定額撥款模式，即用各校學(xué)生數(shù)乘以生均定額標(biāo)準(zhǔn)確定每所學(xué)校的公用經(jīng)費數(shù)量。

這種生均定額標(biāo)準(zhǔn)有利于政府對高等學(xué)校實施集中的財政管理，使得不同類型的高校之間經(jīng)費差距較小。

（三）省市共建模式

基于部分地方財力供給能力低，保障能力薄弱，造成一些地方本科院校與省屬高校生均經(jīng)費差距較大的局面。為解決這一問題，部分省市對新建地方本科院校實行省市共建的管理體制。目前省市共建模式福建省和山東省成果較豐碩。

福建省于2011年出臺《關(guān)于推進省市共建、以市為主本科院校加強內(nèi)涵建設(shè)的若干意見》，與各有關(guān)設(shè)區(qū)市政府分別簽訂“關(guān)于共建地方本科院校協(xié)議書”。簽訂協(xié)議后，福建省與各有關(guān)設(shè)區(qū)市政府共同支持提高學(xué)校生均財政撥款水平，建立地方本科院校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。2011年起，省級財政建立“以獎代補”機制，對于生均撥款水平達到12000元的設(shè)區(qū)市，省級財政按生均撥款水平所需經(jīng)費20%的基本比例及在校生規(guī)模等因素確定獎補資金。在化解高校債務(wù)方面，省級財政根據(jù)設(shè)區(qū)市財政通過一般預(yù)算安排的化債資金，綜合考慮各地高校化債工作努力程度、高校債務(wù)規(guī)模下降幅度及擴招學(xué)生數(shù)等因素，采取基礎(chǔ)獎勵加浮動獎勵的方式，對有效化解地方本科院校債務(wù)的設(shè)區(qū)市給予獎勵支持。福建省教育廳、財政廳還安排專項經(jīng)費，支持高校建設(shè)一批省級公共基礎(chǔ)課實驗教學(xué)平臺、校企合作實踐教學(xué)基地、特色專業(yè)、精品課程、人才培養(yǎng)改革創(chuàng)新實驗區(qū)和教學(xué)團隊等，各設(shè)區(qū)市政府按1∶1比例安排專項配套經(jīng)費。

為加強山東省高等學(xué)校建設(shè)，提升高等教育質(zhì)量和水平，山東省于2011年通過省市共建，將原屬各市人民政府管理的棗莊學(xué)院、濰坊學(xué)院、濟寧學(xué)院、泰山學(xué)院、濱州學(xué)院、德州學(xué)院、臨沂大學(xué)、菏澤學(xué)院等8所地方本科院校實行省與所在市共建、以省為主的管理體制。8所院校事業(yè)費由省財政廳核定，基本建設(shè)投資項目由省發(fā)展改革委按有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一管理，撥款統(tǒng)一歸口省教育廳管理。8所院校經(jīng)費、資產(chǎn)上劃事宜，由省財政廳按有關(guān)規(guī)定辦理。8所院校的所有債務(wù)不上劃，與院校剝離，由所在市人民政府承擔(dān)。

這種模式有利于破解新建本科院校在發(fā)展過程中的不利局面，迅速提升新建本科院校辦學(xué)實力，縮小新建本科院校與其他高校的差距。

三、我國部分省市高等教育財政投入機制對浙江的啟示

為破解浙江省高等教育發(fā)展過程中的財政投入機制存在的問題，一方面要爭取實現(xiàn)教育財政預(yù)算中財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，解決政府財政性教育經(jīng)費的支出與教育發(fā)展需求脫節(jié)的問題。另一方面要學(xué)習(xí)江蘇、山東等省市先進經(jīng)驗和優(yōu)秀做法，完善高等教育財政投入機制，實現(xiàn)高等教育資源的公平合理配置。

（一）增加政府對高等教育的投入

改革開放后，浙江省經(jīng)濟發(fā)展水平一直保持全國領(lǐng)先水平，教育總投入經(jīng)費也隨著GDP的增長在逐年增加，但教育總投入經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例占GDP的比例一直低于4%。黨的十八大提出要深化教育領(lǐng)域綜合改革，這要求高等教育要從以擴大規(guī)模為核心轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣哔|(zhì)量為核心，這對加大高等教育投入提出了迫切要求。為解決高等教育財政投入不足的問題，第一政府要加大高等教育的財政轉(zhuǎn)移支付力度。努力使教育總投入經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到4%的標(biāo)準(zhǔn)，確保各級政府對高等教育的投入增長幅度高于或至少不低于財政經(jīng)常性收入的增長，確保生均預(yù)算內(nèi)高等教育經(jīng)費、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費實現(xiàn)逐年增長。第二要在教育性財政經(jīng)費撥款中引入競爭機制，提高有限資金使用效率，使得高等教育資源能夠得到最大限度的發(fā)揮。第三要加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。實現(xiàn)浙江全省高等教育的均衡發(fā)展，是提升浙江高等教育整體實力和滿足社會發(fā)展的需要。加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，采取必要的政策傾斜措施，可有效縮小浙江省內(nèi)高等教育發(fā)展的差距，實現(xiàn)高等教育跨越式發(fā)展。

（二）完善高等教育財政劃撥模式

合理配置高等教育資源，促進高等教育公平是省級政府義不容辭的責(zé)任。作為經(jīng)濟強省，浙江省級財政有能力在全省高等教育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用和引導(dǎo)作用，加大對地方高校的教育投入，保證省屬、市屬高校享有平等的資源配置權(quán)。為解決浙江省高等教育財政劃撥不合理的情況，提出以下具體的解決方案。

方案一：參照江蘇省做法，所有本科院校（可不包括兩個副省級城市所屬高校，以下同）由省財政統(tǒng)籌、統(tǒng)撥各類經(jīng)費，確保市屬本科院校與省屬本科院校機會均等。

方案二：參照陜西省做法，對欠發(fā)達地區(qū)高等院校辦學(xué)工作給予特殊支持。陜西對省內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)的高校實行了經(jīng)費省市共建，2011年生均經(jīng)費已達到新建本科院校申請合格評估的標(biāo)準(zhǔn)

方案三：參照福建省做法，省市共建地方本科院校。市屬本科院校按省屬本科院校經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一撥款，省政府或相關(guān)部門能與地方政府簽訂有關(guān)協(xié)議，省、市財政各承擔(dān)一定比例。

方案四：省政府督促地方政府按GDP4%的比例安排教育經(jīng)費，科學(xué)合理切分高等教育經(jīng)費后，不足省屬高校經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的部分由省財政補貼，確保省屬、市屬高校經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)相同。省里要就教育經(jīng)費占GDP4%的實施情況對地方政府進行監(jiān)督，對地方教育經(jīng)費的內(nèi)部科學(xué)合理分配給予必要的指導(dǎo)。

［1］［3］趙鵬程，戴婧.高等教育財政撥款模式改革研究［J］.高教發(fā)展研究，2006（5）.

［2］史為業(yè).高等學(xué)校財政教育經(jīng)費投入研究——以江蘇省屬高校為例［J］.經(jīng)濟師，2014（1）.

［4］吳偉，劉志民，郭霞.我國高等教育財政經(jīng)費撥款機制與模式的改革方向探索［J］.江蘇高教，2005（4）.

浙江省2013年度軟科學(xué)研究計劃項目“財政投入機制與高?？萍紕?chuàng)新能力的關(guān)系研究——以浙江省地方高校為例”（編號：2013C35070）的研究成果。