鄧正霖，連睿智

鄧正霖/中共吐魯番地區(qū)委員會黨校講師，碩士（新疆吐魯番 838000）；連睿智/汝州市實驗高級中學(xué)講師（河南汝州467500）

一、新疆流動人口的特點分析

隨著中央新疆工作座談會的召開，新疆各行各業(yè)得到了快速發(fā)展，這在很大程度上吸引了來自于中東部地區(qū)和相鄰省份的流動人口。在中央大力推進新型城鎮(zhèn)化以及倡導(dǎo)構(gòu)建“絲綢之路經(jīng)濟帶”核心區(qū)的形勢下，新疆的流動人口具有以下特點。

1.來源呈現(xiàn)多樣性。新疆地處西部邊陲，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱。近年來，我國為了縮小東西部地區(qū)差距，實施了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，制定了發(fā)展規(guī)劃和鼓勵向西部投資建設(shè)的各項優(yōu)惠政策，加大了對西部各省區(qū)的投資。尤其是近年來，中央決定將新疆建設(shè)成為“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”，大量優(yōu)厚的政策待遇、物資、資金向新疆傾斜，這種強勁的發(fā)展勢頭吸引了大量的外來人口流入新疆。從流動地區(qū)看，這部分流動人口主要來自經(jīng)濟發(fā)展水平較高的中東部地區(qū)；從籍貫的分布來看，新疆的流動人口幾乎包括了全國所有的省、自治區(qū)、直轄市，例如烏魯木齊的流動人口來自于28個省區(qū)。

2.代際性流動較為明顯。隨著國家對戶籍限制的逐步放開，新疆的流動人口模式從原來的單身、候鳥式流動向“家庭式”“家族式”“遷徙式”流動轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變以中、東部地區(qū)進疆的農(nóng)民工體現(xiàn)最為明顯，這些“新產(chǎn)業(yè)工人”在新疆從事各行各業(yè)的工作，尤其是建筑業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)行業(yè)，他們中的大部分人通過自身的努力，在獲得了相對穩(wěn)定的工作和收入以后，便有了長期居住于此的想法，所以會將子女甚至是親朋好友一起帶到新疆工作、生活，與當(dāng)?shù)鼐用裣嗵幒椭C融洽，他們已成為事實的新疆人，其后代也在新疆接受教育，逐漸融入新疆生活。

3.流動人口中受過高等教育的人越來越多。隨著國家對高等教育的普及，流動人口中接受高等教育的人口越來越多，由于內(nèi)地競爭激烈，大部分畢業(yè)生產(chǎn)生了畢業(yè)后到新疆找工作、安家的想法，于是，大量的接受過高等教育的年輕人開始踏入新疆。除此之外，流動人口中有大量的內(nèi)地生源進疆求學(xué)，他們中的部分人畢業(yè)之后留在新疆、成為新疆人。從整體上講，流入新疆的人口受教育程度在整體上略高于新疆當(dāng)?shù)鼐用?。我國?jīng)濟發(fā)展水平的不平衡導(dǎo)致了地區(qū)教育發(fā)展的不平衡，新疆各地分布著眾多的少數(shù)民族，他們的受教育程度普遍比較低。流動人口與當(dāng)?shù)鼐用袷芙逃潭鹊牟町愝^為明顯。

4.流動人口的收入水平不高，生活狀況較差。流動人口之所以選擇到新疆工作和生活，主要是為了爭取更好的就業(yè)機會和更高的經(jīng)濟收入。新疆目前的流動人口主要的就業(yè)領(lǐng)域是服務(wù)行業(yè)，比如餐飲、酒店、旅館等，或者從事搬運工人、建筑工人等工作。從從事行業(yè)上看，流動人口所從事的仍然是不需要特殊勞動技能、只需要體力流動的合同制、臨時性工作，這些工作收入雖然稍高于本地固定的職業(yè)，但往往不具有完全的保障性，教育、醫(yī)療等是他們在新疆生活面臨的主要問題，其中住房問題是流動人口在城市生活遇到的最基本的問題。由于工作的不穩(wěn)定性和缺乏一定的社會保障，收入水平也比較低，大多數(shù)尚無能力購買住房，多數(shù)選擇租住民房或者合租，他們所處的就業(yè)和生活環(huán)境設(shè)施簡陋，衛(wèi)生條件差，生活條件較當(dāng)?shù)鼐用裼泻艽蟮牟罹唷?/p>

二、當(dāng)前流動人口服務(wù)與管理存在的問題

新疆的流動人口呈現(xiàn)日益增長的趨勢，但對流動人口的服務(wù)與管理卻嚴(yán)重滯后于流動人口流動速度，在管理觀念、管理制度、管理措施上都存在著諸多問題。

1.傳統(tǒng)的戶籍制度帶來的社會政策歧視。長期以來，我們國家一直推行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”，當(dāng)?shù)卣畬Ρ镜貞艏丝诠芾矸?wù)的觀念意識比較強，對流動人口管理服務(wù)意識弱，他們基本不能公平、公正地對待流動人口。在制定各項政策的時候又往往傾向于保護本地戶籍人口的利益，對流動人口卻采取一些帶有歧視性的政策措施和管理手段，甚至對流動人口采取多方面的行政干預(yù)和控制措施。近幾年來，為實現(xiàn)建成小康社會的基本目標(biāo)，國家大力建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，逐步放開落戶限制成為消除二元社會結(jié)構(gòu)的決定措施，但在實際操作中，這種城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)仍將流動人口和當(dāng)?shù)貞艏丝诟綦x開來，流動人口始終覺得自己是寄居在流入地，缺少對新疆的認同感和歸屬感。

2.流動人口權(quán)利保障制度的不健全。憲法對公民權(quán)利的保障作了比較詳細的規(guī)定，2004年的憲法修正案里明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，這是保障流動人口合法權(quán)益的根本依據(jù)。另外，我國的立法機關(guān)還制定了《國家賠償法》《繼承法》《勞動法》《選舉法》等一系列保護公民權(quán)利的法律。但是這些法律的規(guī)定多是宣示性權(quán)利，操作性比較差，要將這些法定權(quán)利變?yōu)楝F(xiàn)實權(quán)利還有一定難度。我國尚未出臺主要針對流動人口權(quán)益保障方面的專門法律、法規(guī)，大多數(shù)流動人口不能進入流入城市的社會保障機制中，雖然為流入城市的經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻，卻享受不到與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裢鹊纳鐣Ｕ?，流動人口的子女也無法進入當(dāng)?shù)氐墓W(xué)校上學(xué)?！柏暙I在城市，保障靠農(nóng)村；年青在城市，養(yǎng)老回農(nóng)村”是他們的真實寫照。

3.管理隊伍整體素質(zhì)參差不齊。由于流動人口的流動比較頻繁，所以對流動人口進行管理是一項具體繁瑣的工作，需要在管理的過程中付出更多耐心和愛心。但部分管理人員缺乏責(zé)任感和積極性，導(dǎo)致日常的管理工作僅僅是一種形式，做不到從根本上對流動人口負責(zé)，更不用說主動為流動人口服務(wù)，保障流動人口的合法權(quán)益。由于受到行政單位編制的限制，有很多管理者是文化程度不高的協(xié)管人員，他們對管理的法律、法規(guī)和要求掌握得不透徹，對如何做好流動人口管理工作不理解，即使他們盡力去做也很難達到相應(yīng)的目標(biāo)；一些法制觀念淡薄的專管員、協(xié)管員在管理中擺官架子、不依法行政的做法，不但影響了政府的形象，更容易使流動人口產(chǎn)生對立情緒，影響社會的穩(wěn)定。

4.管理手段單一化和滯后性嚴(yán)重。當(dāng)前，行政管理部門對流動人口的管理主要局限在計劃生育和治安方面，管理的措施仍然停留在申報、收費、辦證等以登記為主的計劃經(jīng)濟時代的靜態(tài)管理模式上，沒有把管理與服務(wù)有機結(jié)合起來。在工作中，對流動人口的積極作用認識不夠，重打擊、重收費、輕管理，行政、法律手段較多，經(jīng)濟手段較少。

三、加強和完善新疆流動人口服務(wù)與管理的對策建議

1.消除歧視思想，確立人人平等的法治觀念。作為管理者，必須從觀念上認識到流動人口為新疆經(jīng)濟發(fā)展帶來的生機和活力，流動人口與新疆各族人民是平等的，對其不能有歧視思想，尤其不能有民族歧視思想。要充分認識到流動人口和當(dāng)?shù)爻鞘芯用褚粯?，既是生產(chǎn)要素，也是生活主體、消費主體，他們既有生理、物質(zhì)方面的需要，也有精神、文化方面的需要，還有政治上當(dāng)家做主的需要。不能把他們看作 “外鄉(xiāng)人”，應(yīng)把外來人口視同戶籍人口一樣給予相同的管理和服務(wù)，主動關(guān)心、服務(wù)和幫助流動群體。

2.制定保障流動人口合法權(quán)益的法律、法規(guī)。我國的流動人口正以每年幾百萬的數(shù)量增加，但是這個日益龐大群體的社會保障制度卻非常匱乏，我國還沒有一項專門關(guān)于流動人口的法律，各省雖然制定了地方性法規(guī)，但也大多是對流動人口加以管理和限制方面的內(nèi)容，保障合法權(quán)益的規(guī)定則少之又少。地方政府應(yīng)加快制定地方性政策，把流動人口納入本地區(qū)的社會保障系統(tǒng)內(nèi)，賦予流動人口以居民化待遇；而作為國家的立法機關(guān)，更應(yīng)該加快制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，改善流動人口的生存條件、保障他們的政治權(quán)力、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育以及最低生活保障等基本社會權(quán)利。

3.逐步取消戶籍制度，為流動人口的自由流動保駕護航。我國現(xiàn)行的戶籍制度，將我國公民人為地劃分城市人口和農(nóng)村戶口，新疆的流動人口由于不具有本地戶籍，所以享受不到國家給予的相關(guān)優(yōu)惠政策，也享受不到城市發(fā)展帶來的福利政策。只有改革戶籍制度，消除附加在戶籍上的勞動用工、住房、教育等不合理的制度，建立城鄉(xiāng)一體的戶籍管理模式，才能消除歧視，真正實現(xiàn)自由遷徙流動。

4.加大對流動人口的民族宗教政策的宣傳教育，促進民族融合。流動人口的數(shù)量、時間、流動的形態(tài)、流動人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)、流動人口的普遍收入跟當(dāng)?shù)鼐用竦牟町惖鹊葲Q定著民族關(guān)系的友好程度和發(fā)展趨勢。在新疆這樣獨特的民族背景下，為了維護社會的穩(wěn)定和諧，使流動人口與當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族能夠相互融合，必須要對流動人口加強宣傳教育，使他們了解和尊重少數(shù)民族的宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣，防患于未然。

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