田 蓉

(太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西太原 030027)

在建設(shè)法治國家的大背景下，任何一個完整的行政活動都是一個復(fù)雜的連續(xù)過程，由若干環(huán)節(jié)或者步驟組成并分階段進行，而每一階段當(dāng)中都包含有程序性的部分。其中的行政法律行為應(yīng)當(dāng)是基本的主線，即無論客觀環(huán)境如何變化都不能違反法律規(guī)則的基本規(guī)定。但在實際的行政工作層面上，行政行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系主體雙方的權(quán)利義務(wù)并不是固定不變的，而是呈現(xiàn)出主體雙方實體與程序、權(quán)利與義務(wù)相互變動的復(fù)雜過程，“涉及到兩種不同性質(zhì)的權(quán)利與義務(wù)的更替”。行政事實行為本身是行政監(jiān)督管理從消極行政走向積極行政、從機械行政走向能動行政的產(chǎn)物，反映了一種新型的監(jiān)管關(guān)系。作者認為，對它的深入研究可以為動態(tài)的行政管理過程提供很多極具實用性和可操作的方法。本文試圖以建筑行政許可法這一行政過程中的建筑行政事實行為作為問題的切入點，將主體、行為、價值目標與原則和制度置于一個系統(tǒng)中來進行剖析，以期對建筑行政事實行為進行本質(zhì)性的探討和研究，為建設(shè)服務(wù)型政府提供理論和實際的幫助。

建筑行政事實行為指的是具有建筑監(jiān)管職權(quán)的組織在對建筑活動監(jiān)督管理過程中實施的不以產(chǎn)生行政法效果為目的，但卻直接或間接地影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為。它雖然根據(jù)法律實施，以實現(xiàn)法定職責(zé)為目標，但并不以為相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù)為目的，其履行的根本是加強政府職能轉(zhuǎn)變，全面推進職能服務(wù)型政府的建立。而“全面推進”必須扎實于行政主體依據(jù)法律實施的一系列的行政行為或其他行為而構(gòu)成的過程中，只有在意識到對行政過程進行全面、動態(tài)考察的意義上去履行的建筑行政事實行為才能切實服務(wù)于行政實踐。部分學(xué)者認為現(xiàn)代平衡理論模式下的行政過程是一種“合作—服務(wù)”的模式，強調(diào)行政主體與相對人之間地位的平等，而且注重實體規(guī)則控制與程序控制并行，注重階段的過程控制，即通過行政程序來加強對行政權(quán)力的制約和對相對人權(quán)利自由的保障。而無論是輔助型建筑行政事實行為還是溝通型建筑行政事實行為，亦或是服務(wù)型建筑行政事實行為，當(dāng)中也都以“合作——服務(wù)”為其根本之意，建筑許可作為一項主行政事實行為，以許可過程為切入點，建設(shè)行政主管機關(guān)作為主體分別會對建筑工程報建、建筑工程施工許可、從業(yè)單位資質(zhì)許可和專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格許可各工作節(jié)點提供相應(yīng)的行政法律行為和行政事實行為，以下對當(dāng)中的建筑行政事實行為進行一個淺析。

一、建設(shè)工程報建

報建過程涵蓋了由發(fā)改部門辦理立項審批、國土管理部門辦理征地手續(xù)、建設(shè)主管部門辦理并填寫建設(shè)項目選址意見書、環(huán)保部門對項目環(huán)境影響作出評估、建筑設(shè)計部門進行勘察設(shè)計、建設(shè)主管部門辦理《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、進行圖紙審查、氣象部門辦理《防雷審查通知書》、消防部門進行消防備案、城建監(jiān)察部門辦理《臨時占道許可證》、建設(shè)主管部門辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、招投標部門組織工程招投標、質(zhì)監(jiān)部門辦理《建設(shè)工程質(zhì)量、安全監(jiān)督委托書》、建設(shè)主管部門辦理《建設(shè)工程施工許可證》、《建設(shè)工程開工證》以及進行工程竣工驗收及備案管理等十六項工作。作為主體的主管部門雖然肩負不同的職責(zé)，但都是行政法中的行政主體，針對報建這項工作，建筑行政主管部門設(shè)立擴大內(nèi)需投資建設(shè)項目快速審批通道:將審批所需要的申報材料、審批部門、審批程序、辦理時限和收費標準等一次性告知投資人，在同一時間內(nèi)及時對所申請審批事項及提供的材料進行審查，包括了項目立項、土地、規(guī)劃、環(huán)境評價、消防備案、招標投標、施工許可等，對進入“綠色通道”的審批項目，無論項目大小和投資額多少，從受理之日起，對審批權(quán)限內(nèi)的所有審批事項在承諾期限內(nèi)完成審核，確保工程項目盡早開工建設(shè)。這項建筑行政事實行為的做出正是“合作——服務(wù)”理念的體現(xiàn)，適應(yīng)了現(xiàn)代公共行政的發(fā)展要求，將固有模式下的繁瑣過程進行整合，使報建工作作為一個動態(tài)的行政過程，使行政相對人避免了一個部門三番五次來回跑，也有利于主管部門對報建這項工作予以全面的把握，從理論的角度說，也彌補了傳統(tǒng)行政行為型式化的片段式考察而失之片面的缺陷。

二、從業(yè)單位資質(zhì)許可

住建部官網(wǎng)提供了《企業(yè)資質(zhì)申請受理信息填報軟件》的免費下載，對申請資質(zhì)認定、資格注冊的開設(shè)在線申報，提供公示公告、辦理指南、表格下載、在線申報、信息查詢等一站式服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)日新月異的發(fā)展在很大程度上方便了行政事實行為的提供，建筑行政事實行為本身并不具有強執(zhí)力，但也應(yīng)符合程序規(guī)范和宏觀管理的基本要求，因此通過過程整合后的電子媒介就可以基于工作工程的要求對資質(zhì)資格材料審查工作做出文字補正要求、事項補漏要求、工作補做要求、缺失補救要求及文件資料補交要求等，每一個環(huán)節(jié)體現(xiàn)一項工作，同時利用較為親民的網(wǎng)絡(luò)提示幫助申請企業(yè)完成互聯(lián)網(wǎng)設(shè)置的具體申報工作。一方面，高效便捷的手段改進了建筑行政審批方式，簡化了審批程序，提高了審批效率，從手段方式上完善了建筑許可行為，應(yīng)當(dāng)屬于完善型建筑行政事實行為;另一方面，基于標準工作過程對宏觀行政過程進行統(tǒng)一監(jiān)管，將資質(zhì)許可工作按標準階段進行劃分，申請人員自申報行為開始進入行為階段，通過完成規(guī)定的填寫和提交要求進入等待后臺審批的執(zhí)行階段，提交和填寫有問題的由電子后臺作出相應(yīng)的告知，此階段應(yīng)歸類為救濟階段”。原來人為行政許可審批所出現(xiàn)的門難進、臉難看，事難辦通過網(wǎng)絡(luò)避免了不良情緒的直接體現(xiàn)，申報企業(yè)也可根據(jù)實際自主安排申報時間，此外，網(wǎng)絡(luò)的申報過程也是申報人熟悉規(guī)定的過程，具體的許可機關(guān)還可根據(jù)相關(guān)規(guī)定的變化對網(wǎng)絡(luò)平臺進行相應(yīng)的修改。

三、專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格許可

建筑企業(yè)資質(zhì)的科技含量在人的體現(xiàn)上就是擁有職業(yè)資格許可的專業(yè)技術(shù)人員，但是考取資質(zhì)證書之后的專業(yè)技術(shù)人員在建筑行業(yè)中是否擁有和其資質(zhì)匹配的業(yè)績才應(yīng)當(dāng)是科技含量考量的核心。從過程的階段分析，考取職執(zhí)業(yè)資格只是獲取與之相應(yīng)必備知識的一個環(huán)節(jié)，而是否有能力進行執(zhí)業(yè)則是考量和評估的第二個環(huán)節(jié)，那么這項能力是否能夠持續(xù)、是否不斷提升、是否符合即將承接的工程需要則是應(yīng)當(dāng)考核的若干環(huán)節(jié)。從建筑行政事實行為的層面，主管部門通過互聯(lián)網(wǎng)平臺對報名參加考試的人員進行相關(guān)履歷的審查，通過適當(dāng)延長資質(zhì)考試分數(shù)的保留年限鼓勵一線工程師的參與，通過要求繳納社會保險正面保護了從業(yè)人員的相關(guān)權(quán)利、遏制了掛靠資質(zhì)的不良行為，通過每年對擁有資質(zhì)的工程師繼續(xù)教育達到普及行業(yè)新規(guī)范新知識和進行專業(yè)技術(shù)執(zhí)業(yè)人員的信息反饋工作。就專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格許可的建筑行政事實行來說，是將整個過程視為一個點，把動態(tài)的前后承接過程分解開來，對可能提供輔助型幫助的的環(huán)節(jié)提供相應(yīng)的建筑行政事實行為，從而完善整個動態(tài)的行政過程?；谶@個立足點之下提供的建筑行政事實行彌補了傳統(tǒng)行政行為型式化集中于片段式考察的缺陷，也為下一階段服務(wù)型政府的建設(shè)提供了參考的依據(jù)。

四、全國建筑市場監(jiān)管與誠信信息發(fā)布平臺

住建部官網(wǎng)自啟動設(shè)立全國建筑市場監(jiān)管與誠信信息發(fā)布平臺以來，不斷進行信息采集和錄入，內(nèi)容涵蓋了企業(yè)信息、注冊人員信息、工程項目信息、誠信信息五大部分，有關(guān)資質(zhì)企業(yè)、人員、工程項目的基本信息直接便利了查詢，無論你是人力資源招聘還是業(yè)主進行招標，很多信息都可以從官網(wǎng)中查詢獲得。此外，在誠信信息的公示公告中，相關(guān)需求人員還可獲得大量地方和企業(yè)的最新動態(tài)，這也是一條信息開放和學(xué)習(xí)的途徑。為避免信息錄入的不周全和滯后性，平臺中專門設(shè)置了互動交流的版塊，方便了對于企業(yè)信息業(yè)務(wù)、注冊業(yè)務(wù)以及平臺服務(wù)技術(shù)的咨詢。這項舉措就完全體現(xiàn)出了建筑主管部門在整個資質(zhì)許可和審批過程中將角色進行了動態(tài)化的轉(zhuǎn)換，收集所需信息是基于監(jiān)督管理的公權(quán)力角度獲得的，而提供信息則是以服務(wù)的角色做出的，雖然是提供服務(wù)，但綜合全過程考慮也是溝通與合作的建筑行政事實行為，信息的提供與反饋是溝通、信息的咨詢是主動的，反過來正確的信息從正面推動了資格資質(zhì)的再申請和人力資源的向上流動，越多的符合資質(zhì)資格條件的企業(yè)和執(zhí)業(yè)人員進入到建筑行業(yè)中，建筑監(jiān)管活動相應(yīng)的會更加規(guī)范，對于經(jīng)濟的發(fā)展更能發(fā)揮好的能動作用。

政治民主化是一個國家政治理性的必然要求，在我國，具有政治理性的政治民主化是行政事實行為的核心功能，作為國家意志“執(zhí)行單位”的政府除了執(zhí)行法律意志外，更應(yīng)當(dāng)是政治意志的執(zhí)行者，政府的行政事實行為一直都承載著國家政治的民主化功能，是“增量民主”的一個載體，行政事實行為本身能夠大力促進政治民主化的進程，建筑行政事實行為亦是如此。但是也應(yīng)看到，行政事實行為的提供并不能僅局限于某個或某些環(huán)節(jié)，而是應(yīng)立足于行政活動的動態(tài)過程進行全面統(tǒng)籌和把握，這才是研究行政事實行為的應(yīng)有之義。以建筑許可法中的建筑行政事實行為為例，是有著很多建筑行政事實行為，但如果基于整個過程來說數(shù)量還是偏少的，目前國內(nèi)對于行政過程的課題正在研究中，涉及到的以及需要考慮的因素也是很多的，相信隨著研究的深化會有更多的建筑行政事實行為涌現(xiàn)出來，建筑行業(yè)的管理和運行會更加的規(guī)范，工程企業(yè)的創(chuàng)新升級會不斷攀升，執(zhí)業(yè)人員一線的業(yè)績經(jīng)驗愈加豐富，從而為國家國民帶來更好的智慧國家城市的建設(shè)。

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