克里斯蒂安娜·麥克法蘭 邁克爾·帕加諾

（余 英 譯）

一、美國城市財政狀況調(diào)查：背景、方法與樣本

全美城市聯(lián)盟（National League of Cities，NLC）創(chuàng)立于1924年，是一個致力于促進和強化城市作為發(fā)展中心、領(lǐng)導(dǎo)中心與治理中心的全國性組織。NLC通過與各州城市聯(lián)盟（State Municipal Leagues）的合作與伙伴關(guān)系，為美國1萬9千多個城市①NCL所指的城市（Cities），包括所有的城市自治組織（municipal corporation）。美國的城市自治組織是一個包括城市、縣、鎮(zhèn)或鎮(zhèn)區(qū)、特別政區(qū)甚至村、市鎮(zhèn)（borough）等各類地方政府組織的法律術(shù)語。、2.18多億美國人服務(wù)。

城市財政狀況調(diào)查（City Fiscal ConditionsSurvey）是由NLC發(fā)起的一個全國范圍內(nèi)的、面向美國城市財政事務(wù)的管理者進行的郵件與在線調(diào)查。該調(diào)查始于1986年，2014年為第29次。2014年4月至6月，NLC對1000個人口超過1萬的城市的財政管理者以郵寄或電子郵件的方式進行了問卷調(diào)查，要求他們評估其所在城市的財政狀況、財政部門采取的行動和影響其財政狀況的因素等。城市的預(yù)算和相關(guān)財政數(shù)據(jù)也被列入調(diào)查范圍。在調(diào)查報告中，人口數(shù)量最多的100個大城市的預(yù)算和財政數(shù)據(jù)不是來自調(diào)查，而直接來自各城市公開的預(yù)算文件?？傮w上，2014年的城市財政狀況調(diào)查報告選取的數(shù)據(jù)來自于被調(diào)查的1000個城市中的354個城市，具體樣本如表1所示。

表1 2014年美國城市財政狀況調(diào)查：數(shù)據(jù)來源樣本

在這354個城市中，政府的職能不盡相同，財政收支結(jié)構(gòu)也有差異。比如，許多東北地區(qū)的城市不僅負(fù)責(zé)一般的政府職能，而且負(fù)責(zé)公共教育；某些州政府要求一些城市承擔(dān)比其他城市更多的社會福利責(zé)任；一些城市的政府還承擔(dān)縣政府①美國地方政府指州以下的所有政府單位，包括縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和特別政區(qū)等?？h（county）是州政府的直接分支機構(gòu)，承擔(dān)州政府規(guī)定的職能。一般來說，縣比市要大，一個縣里往往會有很多個市（city）。但個別市也可能很大，有的大到覆蓋整個縣（如洛杉磯既是縣又是市），甚至越過了縣的邊界（即一個城市涵蓋了好幾個縣，如紐約，紐約有曼哈頓、布魯克林等區(qū)，這些一個一個的區(qū)就是它所覆蓋的縣）。縣和市在空間上雖然有重疊，范圍有大有小，但行政上沒區(qū)別。全國50個州中僅康涅狄格、羅德島、阿拉斯加3個州未設(shè)縣，弗吉尼亞州全部采用“市”建制，但各州設(shè)置的縣的個數(shù)不盡相同，如特拉華州只有3個縣，德克薩斯州卻有254個縣，人口最多的是加利福尼亞州的洛杉磯縣。除市外，縣內(nèi)還有更小的鎮(zhèn)（Town）或村（Township或Village，美國的鎮(zhèn)與村與中國的鎮(zhèn)與村不是一個概念，在法律上都是城市）政府，這些村鎮(zhèn)的居民組織起來管理諸如市容、消防和垃圾清運等基層事務(wù)，有的也設(shè)置自己的警察局。在美國還有一類特別的地方政府，即特別政區(qū)，它們成立的唯一目的是提供某一種服務(wù)，這種政府最典型的是學(xué)區(qū)。在美國除了少數(shù)的幾個州，在絕大多數(shù)地方，城市跟縣是不管中小學(xué)教育的，中小學(xué)教育完全由學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)。另一些特別政區(qū)可能是消防區(qū)、自來水區(qū)、圖書館區(qū)或者其它，只要居民覺得有必要通過一個民選的團體和特別的稅收（主要是財產(chǎn)稅）來提供某種公共服務(wù)，就可以專門成立一個特別政區(qū)。的功能。當(dāng)然，城市的財權(quán)也不一樣?？纤⒚芪鞲?、俄亥俄和賓夕法尼亞州，允許其城市對公司利潤和個人所得征稅，而科羅拉多、路易斯安娜、新墨西哥和俄克拉荷馬州卻主要依賴銷售稅收入。而且，各州法律對州內(nèi)城市的稅收征管、資金管理方式、政府會計制度等要求也不一樣。因此，許多統(tǒng)計數(shù)據(jù)必須結(jié)合各州的政府職能、稅收權(quán)限和法律環(huán)境才能完全理解。

本報告中的財政收支是354個城市的總數(shù)據(jù)。因此，該數(shù)據(jù)會被相對大的城市所影響，因為城市越大，預(yù)算越多，對城市居民提供的服務(wù)也相應(yīng)多一些。城市財政管理者在2014年度的調(diào)查中，提供了2012、2013和2014（預(yù)算數(shù)）共三個財政年度的數(shù)據(jù)。本報告中的非財政數(shù)據(jù)，如財政管理者對滿足財政需求的能力、采取的財政措施、預(yù)算影響因素評估等，用樣本城市的百分比表示。所有城市不分大小，每個城市的權(quán)重是一樣的。

二、2014年美國城市財政狀況

（一）滿足財政需求狀況

如圖1所示，2014年，80%的城市財政管理者認(rèn)為，其所在城市的財力比2013年更能滿足財政支出的需要。自本項調(diào)查開展以來，這是最高比例管理者認(rèn)為城市財政條件有所改善的一年。這一比例一方面反映了城市財政日益改善，另一方面也可能反映了相對于2008年以來的經(jīng)濟蕭條在過去幾年的影響，2014年人們對城市財政變得更樂觀。

（二）財政收入和支出趨勢

圖1 滿足財政需求的能力更強/更弱的城市比例

財政收支趨勢說明，最近兩年城市財政并未完全復(fù)蘇。2013年，城市一般資金收入②General fund revenues，指沒有指明用途的財政收入，這是所有城市最主要的資金，約占城市財政收入的一半。自2006年以來首次出現(xiàn)增長。以實際價格計算，2014年，一般資金預(yù)算收入預(yù)計與2013年基本持平，這表明城市財政管理者認(rèn)為財政收入仍不景氣，城市財政走向復(fù)蘇的前景仍不確定。

以州和地方政府的通貨膨脹水平進行調(diào)整后的實際價格計算，2013年，城市的一般資金收入相對2012年增長了2.8%，支出增長了2.2%。2014年，一般資金預(yù)算收入預(yù)計下降0.5%，支出預(yù)計增長1%。

財政收支變化一般滯后于經(jīng)濟形勢的變化，但美國城市財政在過去幾年中的收支趨勢說明，2008年開始的經(jīng)濟蕭條對城市財政的影響更明顯，且持續(xù)的時間更長，財政收支變化滯后于經(jīng)濟形勢變化的時間也更長。

財政滯后于經(jīng)濟條件的變化是指兩者之間的不同步，經(jīng)濟條件發(fā)生變化一段時間后才會反映到財政收支上來，這一段時間就是“時滯”。那么，這種時滯有多長呢？數(shù)據(jù)表明，在美國，經(jīng)濟條件變化與城市財政狀況變化之間的時滯為18個月到幾年，時滯的長短與財產(chǎn)稅征收時間相關(guān)。在房地產(chǎn)市場不景氣時，剛開始時的一至幾年內(nèi)可能不會反映到財產(chǎn)稅收入上來，因為財產(chǎn)稅評估周期在不同城市是不同的，一些城市是一年一次，而另一些城市是3年一次。財產(chǎn)稅收入作為財產(chǎn)價值評估的反映，就會滯后于某段時間內(nèi)的經(jīng)濟變化。由于稅收征管問題，銷售稅和所得稅收入也會出現(xiàn)一些滯后，不過滯后的時間短一些，通常不超過幾個月。

美國官方公布的經(jīng)濟衰退時間分別是1991年、2001年、2008年-2010年，根據(jù)美國國家經(jīng)濟研究局（National Bureau of Economic Research，NBER）的數(shù)據(jù)，如圖2所示，經(jīng)濟下行的最低點分別在1991年3月、2001年11月和2009年6月。根據(jù)NLC歷年的城市財政狀況調(diào)查報告，1991年經(jīng)濟衰退發(fā)生后，直到1993年城市收支才出現(xiàn)最低點，約滯后于經(jīng)濟蕭條兩年（1991年3月至1993年3月）；2001年的經(jīng)濟蕭條后，城市收支的低點發(fā)生在2003年，約滯后于經(jīng)濟衰退18個月（2001年11月至2003年4月）。當(dāng)然，由于NLC的調(diào)查時間是每年4月至6月，這意味著圖2中統(tǒng)計的時滯與實際的時滯有一定的誤差。比如，如果在1992年11月開始調(diào)查（而不是1993年4月開始），我們可能會更早看到經(jīng)濟條件變化對財政收支的影響?？梢酝扑悖?jīng)濟條件發(fā)生變化后，一般需要18-24個月的時間才會在城市的財政收支數(shù)據(jù)中反映出來。

圖2 一般資金收支變化及其與經(jīng)濟條件變化的時滯（1986年-2014年）

圖2顯示了美國城市一般資金收支變化與經(jīng)濟條件變化之間的關(guān)系。

（三）稅收收入

在354個樣本城市中，幾乎都征收地方財產(chǎn)稅，一半以上的城市征收地方銷售稅，15%的城市征收地方所得或工資稅（local income or wage taxes）①這里的所得或工資稅不同于美國的工薪稅（payroll tax），前者仍是一種個人所得稅，而后者是一種社會保障稅。在征收地方所得或工資稅的這15%的城市中，有2/3座落于賓夕法尼亞州，由于該州設(shè)定了最低所得稅率，地方所得稅占地方自有收入來源的比例只有10%。。由于不同城市的稅收結(jié)構(gòu)不同，城市財政收入的驅(qū)動因素也不一樣，經(jīng)濟條件的變化對城市收入的影響也就不一樣。

1.財產(chǎn)稅。由于財產(chǎn)稅主要由財產(chǎn)評估價值決定，故地方財產(chǎn)稅收入主要由居民和商業(yè)財產(chǎn)的價值驅(qū)動。前文的分析表明，財產(chǎn)稅征收滯后于房地產(chǎn)市場的發(fā)展變化，當(dāng)前的財產(chǎn)稅收入反映的是本次征稅之前的18個月至幾年之間的財產(chǎn)價值。

近期全美絕大部分城市的房地產(chǎn)市場都比較穩(wěn)定，故財產(chǎn)稅收入也相對穩(wěn)定。以實際價格計算，與2012年相比，2013年財產(chǎn)稅下降了0.4%。2014年，城市財產(chǎn)稅預(yù)算收入相對2013年預(yù)計增長1.6%。

2.銷售稅。當(dāng)消費者信心高時，人們在可稅商品和服務(wù)上的支出就多，征收銷售稅的城市政府就能征收更多的銷售稅。過去十多年中，當(dāng)房地產(chǎn)市場興旺時，房價上漲讓消費者感覺家庭財富增加，激勵了消費支出的增長，銷售稅收入隨之增加；當(dāng)經(jīng)濟不景氣和房價下降時，又減少了消費信心，導(dǎo)致消費支出減少，銷售稅收入也隨之減少。

隨著美國房地產(chǎn)市場和就業(yè)市場的穩(wěn)定，消費者信心近年來開始增加。2013年，城市銷售稅相對2012年增長了4.6%。2014年，城市銷售稅預(yù)算收入相對2013年預(yù)計增長3.6%。

3.所得稅。地方所得稅主要由個人勞動收入而不是資本收益驅(qū)動。近兩年，美國就業(yè)狀況有所改善。2013年，城市所得稅收入相對2012年增長了4.3%。2014年，城市所得稅預(yù)算收入相對2013年預(yù)計增長0.6%。

圖3 美國城市的稅收收入變化（1996年-2014年，實際價格）

整體上看，2015年后，隨著經(jīng)濟逐漸復(fù)蘇，地方稅收收入有可能繼續(xù)低速增長。但從2014年城市的一般資金收入預(yù)算沒有出現(xiàn)增長的事實來看，外部因素仍影響著城市財政管理者的“謹(jǐn)慎樂觀”態(tài)度。

（四）影響城市預(yù)算的因素

NLC在每一年的調(diào)查中，都會列舉出影響城市預(yù)算的以下因素：州政府強制性支出（State Mandates）、聯(lián)邦政府強制性支出（Federal Mandates）、州政府補助（State Aid）、聯(lián)邦政府補助（Federal Aid）、地方經(jīng)濟健康（Health of Local Economics）、稅基（主要是指財產(chǎn)評估價值）、人口、工資、醫(yī)療保險、養(yǎng)老金、人本服務(wù)（human service）①人本服務(wù)，也可稱為人類服務(wù)，包括的具體工作有：Child Abuse（幫助受虐兒童）、Family Support（提供家庭支持）、Residential Counselor（住院輔導(dǎo)）、Behavioral Management（行為管理）、Mental Health（心理健康服務(wù)）、Home Health（家庭健康服務(wù)）和Social Work（社會工作）等。、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、價格或服務(wù)成本（指通貨膨脹因素），并要求被調(diào)查者回答：相對前一年，該影響因素的作用是更大了，還是更小了？所有因素中，哪一個影響因素最正面，哪一個影響因素最負(fù)面？

如圖4所示，2014年的調(diào)查顯示，相對2013年，對城市預(yù)算影響作用下降最多的收入因素分別是：聯(lián)邦政府補助（41%），州政府補助（30%）。對城市預(yù)算影響作用上升最多的因素分別是：基礎(chǔ)設(shè)施（84%），價格與服務(wù)成本（84%）和地方政府雇員的工資（84%）。

圖4 從2013財年到2014財年，財政管理者對城市財政預(yù)算影響因素的評估

如圖5所示，超過2/3的地方財政管理者認(rèn)為，對城市預(yù)算產(chǎn)生正面影響的因素分別是：稅基（69%），地方經(jīng)濟健康（68%）。70%以上的地方財政管理者認(rèn)為，對城市預(yù)算有負(fù)面影響的因素分別是：價格與服務(wù)成本（77%），工資（77%），基礎(chǔ)設(shè)施（76%），醫(yī)療保險（75%），養(yǎng)老金（73%）。

圖5 財政管理者對2014財年預(yù)算的正面或負(fù)面影響因素的評估

當(dāng)被問及影響城市預(yù)算最重要的因素是什么時，地方經(jīng)濟健康（81%）和稅基（73%）被認(rèn)為是最正面的因素，基礎(chǔ)設(shè)施需求（52%）、醫(yī)療保險成本（51%）和養(yǎng)老金成本（47%）被認(rèn)為是最負(fù)面的因素。

由此可見，雖然經(jīng)濟逐漸走向復(fù)蘇，城市預(yù)算也日益穩(wěn)定，但市民對財政支出的需求使城市預(yù)算形勢不容樂觀。

（五）城市采取的財政收支措施

當(dāng)被問及2014年采取了哪種具體的收入措施應(yīng)對城市財政問題時，最常見的回答是增加收費，這也是過去二十多年來美國各州及各地方政府一貫采取的策略。2014年，2/5以上（43%）的城市提高了服務(wù)收費水平，約1/5（18%）的城市增加了收費項目，還有22%的城市提高了財產(chǎn)稅稅負(fù)，具體如圖6所示。

圖6 美國城市2014年采取的收入行動

自1990年代中期以來，無論經(jīng)濟條件如何變化，城市財政狀況調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，每一年相似比例的城市財政管理者報告納稅人的財產(chǎn)稅稅負(fù)提高了。這一方面說明美國州政府和地方選民一直在制約地方財產(chǎn)稅的征收，另一方面也說明城市政府若要提高財產(chǎn)稅稅負(fù)，在政治上面臨很大的挑戰(zhàn)。與往年一樣，2014年，美國各城市政府也極少提高銷售稅、所得稅或其他稅收作為增加財政收入的策略。

當(dāng)被問及2014年采取了哪種具體的支出措施時，最常見的回答是：提高工資（76%），增加公共安全支出（69%）和基礎(chǔ)設(shè)施支出（62%），具體如圖7所示。

在經(jīng)濟蕭條時期，許多城市會削減政府部門的勞動力成本，包括雇傭凍結(jié)、解雇、減少醫(yī)療成本與福利等以降低成本。2014年，隨著城市預(yù)算趨向穩(wěn)定，1/3的城市增加了政府部門的勞動力，這是自2008年以來首次出現(xiàn)增加政府部門就業(yè)規(guī)模的城市數(shù)量超過降低就業(yè)規(guī)模的城市數(shù)量。

美國勞工統(tǒng)計局（The U.S.Bureau of Labor Statistics，BLS）認(rèn)為，地方政府在增加政府雇員方面的步伐要快于州政府和聯(lián)邦政府，地方政府也因此成為政府雇員的主要就業(yè)部門。不過，雖然相對上一年，在地方政府部門就業(yè)的規(guī)模有所增加，但與更早的年份相比，在地方政府部門就業(yè)的人數(shù)仍有顯著下降。2014年6月，在美國地方政府部門就業(yè)的人數(shù)仍然比2008年8月少50萬①BLS的數(shù)據(jù)顯示，2008年8月，在美國地方政府就業(yè)的人口總數(shù)為1458.7萬，2014年6月為1412.4萬，差額為46.3萬。。

圖7 美國城市2014年采取的支出行動

圖8 城市政府部門就業(yè)人口增加/下降的百分比變化趨勢（2000年-2014年）

（六）年末余額

美國城市為應(yīng)對經(jīng)濟不景氣的財政策略之一是維持足夠的一般性資金年末余額水平。年末余額（Ending Balances）類似于儲備基金，或者可被視為城市的雨天基金②Rainy day fund，指州政府為應(yīng)對天災(zāi)人禍和其他不可預(yù)見財政需要而設(shè)立的儲備基金。例如，若遇到類似卡崔娜颶風(fēng)（Katrina）等自然災(zāi)害，州政府就可動用雨天基金來善后。，不過，城市的年末余額與州政府的儲備基金或雨天基金不同的是，該筆錢不需要特定事件（如失業(yè)增加、天災(zāi)人禍）的觸發(fā)，在任何時候只要城市有需要就可以動用該余額。由于地方政府必須保持年度預(yù)算平衡，年末余額為城市政府提供了財政緩沖，可以為未來的財政不景氣或未預(yù)見的財政支出作準(zhǔn)備。

許多時候，城市的年末余額都會遞延至下一財年。當(dāng)城市政府預(yù)見到將會出現(xiàn)經(jīng)濟下行或自然災(zāi)害時，會有意增加年末余額。城市發(fā)行債券時，債券包銷人（Bond underwriters）也會將年末余額作為參考指標(biāo)之一，年末余額的增加有助于提高債券的信用評分和降低債券的成本。而且，由于聯(lián)邦與州政府對城市的補助日益減少，城市不得不更加依賴自有收入，故有必要建立年末余額以備不時之需。

圖9 城市年末余額占一般資金支出的比重（1985年-2014年）

在經(jīng)濟蕭條發(fā)生之前的2007年，由于美國城市財政經(jīng)歷了持續(xù)的增長，年末實際余額占一般資金支出的百分比達(dá)到自1986年實施本項調(diào)查開始的歷史最高水平，占25.2%。但經(jīng)濟蕭條使城市難以保持年度收支平衡，年末余額便被用來彌補收支差距。不過，2013年年末實際余額占一般資金支出又一次達(dá)到21.8%，這說明城市政府開始再次重視與重建年末余額。2014年，年末余額占支出的比重達(dá)到22.4%。

三、調(diào)查結(jié)論及城市財政展望

（一）主要調(diào)查結(jié)論

2014年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，自2008年經(jīng)濟蕭條以來，城市財政狀況有所改善，但沒有恢復(fù)到蕭條前的水平。在稅收收入繼續(xù)增加的同時，城市公共服務(wù)成本、基礎(chǔ)設(shè)施需求、城市政府部門的雇員工資和醫(yī)療保險成本也在增加，而州和聯(lián)邦政府的財政補助日益減少，這將繼續(xù)制約城市財政的前景。

2014年的數(shù)據(jù)顯示：

1.80%的城市財政管理者認(rèn)為，其所在城市的財政狀況有所改善，城市財政收入更能滿足財政需要。這一比例是29年的“城市財政狀況調(diào)查”歷史中最高的。

2.有33%的城市增加了政府雇員，這是自2008年以來首次出現(xiàn)增加政府雇員的城市超過減少政府雇員的城市。

3.展望2014年，一般資金中的收入增長預(yù)計會停滯，而支出將略有增加，其中：財產(chǎn)稅預(yù)算收入預(yù)計增加1.6%，這是五年來第一次增長；銷售稅和所得稅預(yù)算收入預(yù)計如上年一樣繼續(xù)增長，但增長放緩；城市預(yù)算的年末余額占一般財政支出預(yù)計達(dá)到22.4%，等于經(jīng)濟蕭條前（2007年）預(yù)算的城市年末余額水平，但仍低于2005年-2008年的實際年末余額。

各城市政府正在通過增加年末余額和提高稅費水平，以保持城市財政的年度預(yù)算平衡。隨著經(jīng)濟逐漸走向復(fù)蘇，處于美國經(jīng)濟中心地位的城市，其財政狀況將日趨健康。

（二）城市財政展望

雖然美國城市財政管理者認(rèn)為財政狀況有所改善，但他們也認(rèn)為，經(jīng)濟蕭條對城市財政的影響很大，城市財政恢復(fù)到2008年前的水平仍需要時間。2014年的城市預(yù)算數(shù)據(jù)說明，雖然財產(chǎn)稅、銷售稅和所得稅收入均有所增長，但州政府和聯(lián)邦政府對城市的補助卻在下降，且養(yǎng)老金、醫(yī)療保險以及基礎(chǔ)設(shè)施等支出項目的增長導(dǎo)致城市公共服務(wù)成本增加。

2014年以后，以下因素將是影響城市財政狀況的關(guān)鍵：

1.雖然全國的就業(yè)形勢在好轉(zhuǎn)，就業(yè)人數(shù)在增加，但增長較快的仍是低工資工作崗位，這將影響城市經(jīng)濟發(fā)展以及與城市經(jīng)濟密切相關(guān)的稅收收入和居民對城市公共服務(wù)的需求。

2.房地產(chǎn)市場近年開始再度繁榮，新的住宅項目正在開發(fā)，城市政府的財產(chǎn)稅收入有望增加。隨著大都市區(qū)租房人數(shù)的增加和房地產(chǎn)市場的復(fù)蘇，城市財產(chǎn)稅的征收模式將影響城市財政。

3.電子商務(wù)和基于互聯(lián)網(wǎng)的非常規(guī)商業(yè)模式的出現(xiàn)，促使城市調(diào)整財政結(jié)構(gòu)以更好適應(yīng)范圍更加廣泛的經(jīng)濟活動。

4.城市財政狀況極易受城市外部政策變化的影響，聯(lián)邦和州政府對城市財政補助的減少、全球經(jīng)濟的不穩(wěn)定和美國國內(nèi)的政治改革，都會對城市的長期財政健康產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

因此，城市在保持年度預(yù)算平衡的同時，必需繼續(xù)評估和調(diào)整一攬子財政政策措施，提供城市公共服務(wù)，進行基礎(chǔ)設(shè)施投資，以滿足居民對健康、安全和福利的需求。