克里斯蒂安娜·麥克法蘭 邁克爾·帕加諾

（余 英 譯）

一、美國城市財政狀況調查：背景、方法與樣本

全美城市聯(lián)盟（National League of Cities，NLC）創(chuàng)立于1924年，是一個致力于促進和強化城市作為發(fā)展中心、領導中心與治理中心的全國性組織。NLC通過與各州城市聯(lián)盟（State Municipal Leagues）的合作與伙伴關系，為美國1萬9千多個城市①NCL所指的城市（Cities），包括所有的城市自治組織（municipal corporation）。美國的城市自治組織是一個包括城市、縣、鎮(zhèn)或鎮(zhèn)區(qū)、特別政區(qū)甚至村、市鎮(zhèn)（borough）等各類地方政府組織的法律術語。、2.18多億美國人服務。

城市財政狀況調查（City Fiscal ConditionsSurvey）是由NLC發(fā)起的一個全國范圍內的、面向美國城市財政事務的管理者進行的郵件與在線調查。該調查始于1986年，2014年為第29次。2014年4月至6月，NLC對1000個人口超過1萬的城市的財政管理者以郵寄或電子郵件的方式進行了問卷調查，要求他們評估其所在城市的財政狀況、財政部門采取的行動和影響其財政狀況的因素等。城市的預算和相關財政數(shù)據也被列入調查范圍。在調查報告中，人口數(shù)量最多的100個大城市的預算和財政數(shù)據不是來自調查，而直接來自各城市公開的預算文件?？傮w上，2014年的城市財政狀況調查報告選取的數(shù)據來自于被調查的1000個城市中的354個城市，具體樣本如表1所示。

表1 2014年美國城市財政狀況調查：數(shù)據來源樣本

在這354個城市中，政府的職能不盡相同，財政收支結構也有差異。比如，許多東北地區(qū)的城市不僅負責一般的政府職能，而且負責公共教育；某些州政府要求一些城市承擔比其他城市更多的社會福利責任；一些城市的政府還承擔縣政府①美國地方政府指州以下的所有政府單位，包括縣、市、鎮(zhèn)、學區(qū)和特別政區(qū)等?？h（county）是州政府的直接分支機構，承擔州政府規(guī)定的職能。一般來說，縣比市要大，一個縣里往往會有很多個市（city）。但個別市也可能很大，有的大到覆蓋整個縣（如洛杉磯既是縣又是市），甚至越過了縣的邊界（即一個城市涵蓋了好幾個縣，如紐約，紐約有曼哈頓、布魯克林等區(qū)，這些一個一個的區(qū)就是它所覆蓋的縣）?？h和市在空間上雖然有重疊，范圍有大有小，但行政上沒區(qū)別。全國50個州中僅康涅狄格、羅德島、阿拉斯加3個州未設縣，弗吉尼亞州全部采用“市”建制，但各州設置的縣的個數(shù)不盡相同，如特拉華州只有3個縣，德克薩斯州卻有254個縣，人口最多的是加利福尼亞州的洛杉磯縣。除市外，縣內還有更小的鎮(zhèn)（Town）或村（Township或Village，美國的鎮(zhèn)與村與中國的鎮(zhèn)與村不是一個概念，在法律上都是城市）政府，這些村鎮(zhèn)的居民組織起來管理諸如市容、消防和垃圾清運等基層事務，有的也設置自己的警察局。在美國還有一類特別的地方政府，即特別政區(qū)，它們成立的唯一目的是提供某一種服務，這種政府最典型的是學區(qū)。在美國除了少數(shù)的幾個州，在絕大多數(shù)地方，城市跟縣是不管中小學教育的，中小學教育完全由學區(qū)負責。另一些特別政區(qū)可能是消防區(qū)、自來水區(qū)、圖書館區(qū)或者其它，只要居民覺得有必要通過一個民選的團體和特別的稅收（主要是財產稅）來提供某種公共服務，就可以專門成立一個特別政區(qū)。的功能。當然，城市的財權也不一樣?？纤?、密西根、俄亥俄和賓夕法尼亞州，允許其城市對公司利潤和個人所得征稅，而科羅拉多、路易斯安娜、新墨西哥和俄克拉荷馬州卻主要依賴銷售稅收入。而且，各州法律對州內城市的稅收征管、資金管理方式、政府會計制度等要求也不一樣。因此，許多統(tǒng)計數(shù)據必須結合各州的政府職能、稅收權限和法律環(huán)境才能完全理解。

本報告中的財政收支是354個城市的總數(shù)據。因此，該數(shù)據會被相對大的城市所影響，因為城市越大，預算越多，對城市居民提供的服務也相應多一些。城市財政管理者在2014年度的調查中，提供了2012、2013和2014（預算數(shù)）共三個財政年度的數(shù)據。本報告中的非財政數(shù)據，如財政管理者對滿足財政需求的能力、采取的財政措施、預算影響因素評估等，用樣本城市的百分比表示。所有城市不分大小，每個城市的權重是一樣的。

二、2014年美國城市財政狀況

（一）滿足財政需求狀況

如圖1所示，2014年，80%的城市財政管理者認為，其所在城市的財力比2013年更能滿足財政支出的需要。自本項調查開展以來，這是最高比例管理者認為城市財政條件有所改善的一年。這一比例一方面反映了城市財政日益改善，另一方面也可能反映了相對于2008年以來的經濟蕭條在過去幾年的影響，2014年人們對城市財政變得更樂觀。

（二）財政收入和支出趨勢

圖1 滿足財政需求的能力更強/更弱的城市比例

財政收支趨勢說明，最近兩年城市財政并未完全復蘇。2013年，城市一般資金收入②General fund revenues，指沒有指明用途的財政收入，這是所有城市最主要的資金，約占城市財政收入的一半。自2006年以來首次出現(xiàn)增長。以實際價格計算，2014年，一般資金預算收入預計與2013年基本持平，這表明城市財政管理者認為財政收入仍不景氣，城市財政走向復蘇的前景仍不確定。

以州和地方政府的通貨膨脹水平進行調整后的實際價格計算，2013年，城市的一般資金收入相對2012年增長了2.8%，支出增長了2.2%。2014年，一般資金預算收入預計下降0.5%，支出預計增長1%。

財政收支變化一般滯后于經濟形勢的變化，但美國城市財政在過去幾年中的收支趨勢說明，2008年開始的經濟蕭條對城市財政的影響更明顯，且持續(xù)的時間更長，財政收支變化滯后于經濟形勢變化的時間也更長。

財政滯后于經濟條件的變化是指兩者之間的不同步，經濟條件發(fā)生變化一段時間后才會反映到財政收支上來，這一段時間就是“時滯”。那么，這種時滯有多長呢？數(shù)據表明，在美國，經濟條件變化與城市財政狀況變化之間的時滯為18個月到幾年，時滯的長短與財產稅征收時間相關。在房地產市場不景氣時，剛開始時的一至幾年內可能不會反映到財產稅收入上來，因為財產稅評估周期在不同城市是不同的，一些城市是一年一次，而另一些城市是3年一次。財產稅收入作為財產價值評估的反映，就會滯后于某段時間內的經濟變化。由于稅收征管問題，銷售稅和所得稅收入也會出現(xiàn)一些滯后，不過滯后的時間短一些，通常不超過幾個月。

美國官方公布的經濟衰退時間分別是1991年、2001年、2008年-2010年，根據美國國家經濟研究局（National Bureau of Economic Research，NBER）的數(shù)據，如圖2所示，經濟下行的最低點分別在1991年3月、2001年11月和2009年6月。根據NLC歷年的城市財政狀況調查報告，1991年經濟衰退發(fā)生后，直到1993年城市收支才出現(xiàn)最低點，約滯后于經濟蕭條兩年（1991年3月至1993年3月）；2001年的經濟蕭條后，城市收支的低點發(fā)生在2003年，約滯后于經濟衰退18個月（2001年11月至2003年4月）。當然，由于NLC的調查時間是每年4月至6月，這意味著圖2中統(tǒng)計的時滯與實際的時滯有一定的誤差。比如，如果在1992年11月開始調查（而不是1993年4月開始），我們可能會更早看到經濟條件變化對財政收支的影響?？梢酝扑悖洕鷹l件發(fā)生變化后，一般需要18-24個月的時間才會在城市的財政收支數(shù)據中反映出來。

圖2 一般資金收支變化及其與經濟條件變化的時滯（1986年-2014年）

圖2顯示了美國城市一般資金收支變化與經濟條件變化之間的關系。

（三）稅收收入

在354個樣本城市中，幾乎都征收地方財產稅，一半以上的城市征收地方銷售稅，15%的城市征收地方所得或工資稅（local income or wage taxes）①這里的所得或工資稅不同于美國的工薪稅（payroll tax），前者仍是一種個人所得稅，而后者是一種社會保障稅。在征收地方所得或工資稅的這15%的城市中，有2/3座落于賓夕法尼亞州，由于該州設定了最低所得稅率，地方所得稅占地方自有收入來源的比例只有10%。。由于不同城市的稅收結構不同，城市財政收入的驅動因素也不一樣，經濟條件的變化對城市收入的影響也就不一樣。

1.財產稅。由于財產稅主要由財產評估價值決定，故地方財產稅收入主要由居民和商業(yè)財產的價值驅動。前文的分析表明，財產稅征收滯后于房地產市場的發(fā)展變化，當前的財產稅收入反映的是本次征稅之前的18個月至幾年之間的財產價值。

近期全美絕大部分城市的房地產市場都比較穩(wěn)定，故財產稅收入也相對穩(wěn)定。以實際價格計算，與2012年相比，2013年財產稅下降了0.4%。2014年，城市財產稅預算收入相對2013年預計增長1.6%。

2.銷售稅。當消費者信心高時，人們在可稅商品和服務上的支出就多，征收銷售稅的城市政府就能征收更多的銷售稅。過去十多年中，當房地產市場興旺時，房價上漲讓消費者感覺家庭財富增加，激勵了消費支出的增長，銷售稅收入隨之增加；當經濟不景氣和房價下降時，又減少了消費信心，導致消費支出減少，銷售稅收入也隨之減少。

隨著美國房地產市場和就業(yè)市場的穩(wěn)定，消費者信心近年來開始增加。2013年，城市銷售稅相對2012年增長了4.6%。2014年，城市銷售稅預算收入相對2013年預計增長3.6%。

3.所得稅。地方所得稅主要由個人勞動收入而不是資本收益驅動。近兩年，美國就業(yè)狀況有所改善。2013年，城市所得稅收入相對2012年增長了4.3%。2014年，城市所得稅預算收入相對2013年預計增長0.6%。

圖3 美國城市的稅收收入變化（1996年-2014年，實際價格）

整體上看，2015年后，隨著經濟逐漸復蘇，地方稅收收入有可能繼續(xù)低速增長。但從2014年城市的一般資金收入預算沒有出現(xiàn)增長的事實來看，外部因素仍影響著城市財政管理者的“謹慎樂觀”態(tài)度。

（四）影響城市預算的因素

NLC在每一年的調查中，都會列舉出影響城市預算的以下因素：州政府強制性支出（State Mandates）、聯(lián)邦政府強制性支出（Federal Mandates）、州政府補助（State Aid）、聯(lián)邦政府補助（Federal Aid）、地方經濟健康（Health of Local Economics）、稅基（主要是指財產評估價值）、人口、工資、醫(yī)療保險、養(yǎng)老金、人本服務（human service）①人本服務，也可稱為人類服務，包括的具體工作有：Child Abuse（幫助受虐兒童）、Family Support（提供家庭支持）、Residential Counselor（住院輔導）、Behavioral Management（行為管理）、Mental Health（心理健康服務）、Home Health（家庭健康服務）和Social Work（社會工作）等。、公共安全、基礎設施、價格或服務成本（指通貨膨脹因素），并要求被調查者回答：相對前一年，該影響因素的作用是更大了，還是更小了？所有因素中，哪一個影響因素最正面，哪一個影響因素最負面？

如圖4所示，2014年的調查顯示，相對2013年，對城市預算影響作用下降最多的收入因素分別是：聯(lián)邦政府補助（41%），州政府補助（30%）。對城市預算影響作用上升最多的因素分別是：基礎設施（84%），價格與服務成本（84%）和地方政府雇員的工資（84%）。

圖4 從2013財年到2014財年，財政管理者對城市財政預算影響因素的評估

如圖5所示，超過2/3的地方財政管理者認為，對城市預算產生正面影響的因素分別是：稅基（69%），地方經濟健康（68%）。70%以上的地方財政管理者認為，對城市預算有負面影響的因素分別是：價格與服務成本（77%），工資（77%），基礎設施（76%），醫(yī)療保險（75%），養(yǎng)老金（73%）。

圖5 財政管理者對2014財年預算的正面或負面影響因素的評估

當被問及影響城市預算最重要的因素是什么時，地方經濟健康（81%）和稅基（73%）被認為是最正面的因素，基礎設施需求（52%）、醫(yī)療保險成本（51%）和養(yǎng)老金成本（47%）被認為是最負面的因素。

由此可見，雖然經濟逐漸走向復蘇，城市預算也日益穩(wěn)定，但市民對財政支出的需求使城市預算形勢不容樂觀。

（五）城市采取的財政收支措施

當被問及2014年采取了哪種具體的收入措施應對城市財政問題時，最常見的回答是增加收費，這也是過去二十多年來美國各州及各地方政府一貫采取的策略。2014年，2/5以上（43%）的城市提高了服務收費水平，約1/5（18%）的城市增加了收費項目，還有22%的城市提高了財產稅稅負，具體如圖6所示。

圖6 美國城市2014年采取的收入行動

自1990年代中期以來，無論經濟條件如何變化，城市財政狀況調查數(shù)據顯示，每一年相似比例的城市財政管理者報告納稅人的財產稅稅負提高了。這一方面說明美國州政府和地方選民一直在制約地方財產稅的征收，另一方面也說明城市政府若要提高財產稅稅負，在政治上面臨很大的挑戰(zhàn)。與往年一樣，2014年，美國各城市政府也極少提高銷售稅、所得稅或其他稅收作為增加財政收入的策略。

當被問及2014年采取了哪種具體的支出措施時，最常見的回答是：提高工資（76%），增加公共安全支出（69%）和基礎設施支出（62%），具體如圖7所示。

在經濟蕭條時期，許多城市會削減政府部門的勞動力成本，包括雇傭凍結、解雇、減少醫(yī)療成本與福利等以降低成本。2014年，隨著城市預算趨向穩(wěn)定，1/3的城市增加了政府部門的勞動力，這是自2008年以來首次出現(xiàn)增加政府部門就業(yè)規(guī)模的城市數(shù)量超過降低就業(yè)規(guī)模的城市數(shù)量。

美國勞工統(tǒng)計局（The U.S.Bureau of Labor Statistics，BLS）認為，地方政府在增加政府雇員方面的步伐要快于州政府和聯(lián)邦政府，地方政府也因此成為政府雇員的主要就業(yè)部門。不過，雖然相對上一年，在地方政府部門就業(yè)的規(guī)模有所增加，但與更早的年份相比，在地方政府部門就業(yè)的人數(shù)仍有顯著下降。2014年6月，在美國地方政府部門就業(yè)的人數(shù)仍然比2008年8月少50萬①BLS的數(shù)據顯示，2008年8月，在美國地方政府就業(yè)的人口總數(shù)為1458.7萬，2014年6月為1412.4萬，差額為46.3萬。。

圖7 美國城市2014年采取的支出行動

圖8 城市政府部門就業(yè)人口增加/下降的百分比變化趨勢（2000年-2014年）

（六）年末余額

美國城市為應對經濟不景氣的財政策略之一是維持足夠的一般性資金年末余額水平。年末余額（Ending Balances）類似于儲備基金，或者可被視為城市的雨天基金②Rainy day fund，指州政府為應對天災人禍和其他不可預見財政需要而設立的儲備基金。例如，若遇到類似卡崔娜颶風（Katrina）等自然災害，州政府就可動用雨天基金來善后。，不過，城市的年末余額與州政府的儲備基金或雨天基金不同的是，該筆錢不需要特定事件（如失業(yè)增加、天災人禍）的觸發(fā)，在任何時候只要城市有需要就可以動用該余額。由于地方政府必須保持年度預算平衡，年末余額為城市政府提供了財政緩沖，可以為未來的財政不景氣或未預見的財政支出作準備。

許多時候，城市的年末余額都會遞延至下一財年。當城市政府預見到將會出現(xiàn)經濟下行或自然災害時，會有意增加年末余額。城市發(fā)行債券時，債券包銷人（Bond underwriters）也會將年末余額作為參考指標之一，年末余額的增加有助于提高債券的信用評分和降低債券的成本。而且，由于聯(lián)邦與州政府對城市的補助日益減少，城市不得不更加依賴自有收入，故有必要建立年末余額以備不時之需。

圖9 城市年末余額占一般資金支出的比重（1985年-2014年）

在經濟蕭條發(fā)生之前的2007年，由于美國城市財政經歷了持續(xù)的增長，年末實際余額占一般資金支出的百分比達到自1986年實施本項調查開始的歷史最高水平，占25.2%。但經濟蕭條使城市難以保持年度收支平衡，年末余額便被用來彌補收支差距。不過，2013年年末實際余額占一般資金支出又一次達到21.8%，這說明城市政府開始再次重視與重建年末余額。2014年，年末余額占支出的比重達到22.4%。

三、調查結論及城市財政展望

（一）主要調查結論

2014年的調查數(shù)據顯示，自2008年經濟蕭條以來，城市財政狀況有所改善，但沒有恢復到蕭條前的水平。在稅收收入繼續(xù)增加的同時，城市公共服務成本、基礎設施需求、城市政府部門的雇員工資和醫(yī)療保險成本也在增加，而州和聯(lián)邦政府的財政補助日益減少，這將繼續(xù)制約城市財政的前景。

2014年的數(shù)據顯示：

1.80%的城市財政管理者認為，其所在城市的財政狀況有所改善，城市財政收入更能滿足財政需要。這一比例是29年的“城市財政狀況調查”歷史中最高的。

2.有33%的城市增加了政府雇員，這是自2008年以來首次出現(xiàn)增加政府雇員的城市超過減少政府雇員的城市。

3.展望2014年，一般資金中的收入增長預計會停滯，而支出將略有增加，其中：財產稅預算收入預計增加1.6%，這是五年來第一次增長；銷售稅和所得稅預算收入預計如上年一樣繼續(xù)增長，但增長放緩；城市預算的年末余額占一般財政支出預計達到22.4%，等于經濟蕭條前（2007年）預算的城市年末余額水平，但仍低于2005年-2008年的實際年末余額。

各城市政府正在通過增加年末余額和提高稅費水平，以保持城市財政的年度預算平衡。隨著經濟逐漸走向復蘇，處于美國經濟中心地位的城市，其財政狀況將日趨健康。

（二）城市財政展望

雖然美國城市財政管理者認為財政狀況有所改善，但他們也認為，經濟蕭條對城市財政的影響很大，城市財政恢復到2008年前的水平仍需要時間。2014年的城市預算數(shù)據說明，雖然財產稅、銷售稅和所得稅收入均有所增長，但州政府和聯(lián)邦政府對城市的補助卻在下降，且養(yǎng)老金、醫(yī)療保險以及基礎設施等支出項目的增長導致城市公共服務成本增加。

2014年以后，以下因素將是影響城市財政狀況的關鍵：

1.雖然全國的就業(yè)形勢在好轉，就業(yè)人數(shù)在增加，但增長較快的仍是低工資工作崗位，這將影響城市經濟發(fā)展以及與城市經濟密切相關的稅收收入和居民對城市公共服務的需求。

2.房地產市場近年開始再度繁榮，新的住宅項目正在開發(fā)，城市政府的財產稅收入有望增加。隨著大都市區(qū)租房人數(shù)的增加和房地產市場的復蘇，城市財產稅的征收模式將影響城市財政。

3.電子商務和基于互聯(lián)網的非常規(guī)商業(yè)模式的出現(xiàn)，促使城市調整財政結構以更好適應范圍更加廣泛的經濟活動。

4.城市財政狀況極易受城市外部政策變化的影響，聯(lián)邦和州政府對城市財政補助的減少、全球經濟的不穩(wěn)定和美國國內的政治改革，都會對城市的長期財政健康產生深遠影響。

因此，城市在保持年度預算平衡的同時，必需繼續(xù)評估和調整一攬子財政政策措施，提供城市公共服務，進行基礎設施投資，以滿足居民對健康、安全和福利的需求。