馬英娟

(上海師范大學 法政學院，上海 200234)

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法學研究

獨立、合作與可問責
——探尋中國食品安全監(jiān)管體制改革之路

馬英娟

(上海師范大學 法政學院，上海 200234)

中國的食品安全監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：計劃經(jīng)濟時期“以食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理體制，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期“衛(wèi)生部門領(lǐng)導、多部門共同負責”的混合管理體制，市場經(jīng)濟體制確立之后“多部門分工負責、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制。在這個過程中，中國政府對食品安全監(jiān)管職能的認識不斷深入，實現(xiàn)了從“食品衛(wèi)生管理”到“食品安全監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變；食品安全監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置更加科學，監(jiān)管機構(gòu)的獨立性與可問責性受到重視；食品安全監(jiān)管權(quán)的配置逐步完善，從“分段監(jiān)管”為主轉(zhuǎn)向主要按“品種”劃分監(jiān)管權(quán)限；日益強調(diào)食品安全監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)配合，重視政府、企業(yè)、社會的合作治理。

食品安全監(jiān)管體制；食品衛(wèi)生管理；食品安全監(jiān)管；合作治理

中國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是長期歷史形成的產(chǎn)物，與中國的政治、經(jīng)濟、文化、社會背景，尤其是經(jīng)濟體制和行政管理體制密不可分。只有了解歷史，才能進一步明確未來改革的方向。本文以機構(gòu)改革和食品安全(或衛(wèi)生)立法史為主線，通過實證研究，描述中國食品安全監(jiān)管體制的改革歷程，剖析不同時期改革的原因及利弊，探索未來中國食品安全監(jiān)管體制的發(fā)展方向，以期對目前的監(jiān)管實踐有所助益。

一、1949-1982年：“食品生產(chǎn)經(jīng)營主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理體制

自新中國成立至改革開放前，中國政府面臨的首要任務(wù)是解決人民的溫飽問題，因此對食品問題的關(guān)注主要集中在數(shù)量安全上，對食品質(zhì)量安全的關(guān)注主要集中在以疾病防控為目的的“食品衛(wèi)生”問題上。

1949年11月1日，中央人民政府衛(wèi)生部成立，內(nèi)設(shè)公共衛(wèi)生局(1951年改為保健防疫局，1953年更名防疫司)負責全國衛(wèi)生防疫的組織領(lǐng)導工作。1953年1月，經(jīng)政務(wù)院批準，在全國各省、自治區(qū)、直轄市及地(市)、縣(旗、區(qū))普遍設(shè)立衛(wèi)生防疫站，負責“預(yù)防性、經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督和傳染病管理”①參見《衛(wèi)生防疫站暫行辦法和各級衛(wèi)生防疫站組織編制規(guī)定》(1954)。。衛(wèi)生防疫站的主要目標是疾病防控，食品衛(wèi)生監(jiān)督只是其衛(wèi)生監(jiān)督工作(包括環(huán)境衛(wèi)生、勞動衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、學校衛(wèi)生等)的一部分，而且是相對較小、較邊緣的一部分[1]。

20世紀50年代，中國完成對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，進入單一公有制的計劃經(jīng)濟時期，食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的主管部門開始承擔起所屬企業(yè)食品衛(wèi)生管理的主要職責。在計劃經(jīng)濟體制下，政府既是企業(yè)的所有者、經(jīng)營者，又是企業(yè)的管理者、分配者，實行的是政企不分的內(nèi)部管理體制。具體到食品領(lǐng)域，食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)隸屬于政府相應(yīng)主管部門，企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的食品種類、數(shù)量、質(zhì)量、價格、進貨及銷售渠道等完全由主管部門按政府的指令性計劃決定，相應(yīng)的，食品衛(wèi)生管理工作也由主管部門負責。各主管部門的管理權(quán)限既不是按“品種”劃分，也不是按“階段”劃分，而是按“國營企業(yè)的隸屬關(guān)系”劃分，即每個政府部門對自己所管轄的國營企業(yè)的食品衛(wèi)生問題負責[2]。隨著食品產(chǎn)業(yè)分工的細化，食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門不斷增加。到1982年機構(gòu)改革之前，食品衛(wèi)生主管部門由建國初期的幾個部門(包括輕工業(yè)部、食品工業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、貿(mào)易部、衛(wèi)生部、財政部等)①參見《中華人民共和國中央人民政府組織法》第18條。發(fā)展到近20個部門，包括農(nóng)業(yè)部、農(nóng)墾部、林業(yè)部、國家水產(chǎn)總局、化學工業(yè)部、輕工業(yè)部、糧食部、商業(yè)部、對外貿(mào)易部、衛(wèi)生部、全國供銷合作總社、國家科學技術(shù)委員會、國家標準總局、國家計量總局、工商行政管理總局、進出口商品檢驗局等②參見《食品衛(wèi)生管理條例》第7-10條。。

這一階段的食品衛(wèi)生管理體制有如下特點：

第一，管理職能主要集中在“食品衛(wèi)生”問題上。建國初期，食品安全事件大部分是發(fā)生在食品消費環(huán)節(jié)的中毒事故，這些事故的主要原因不是企業(yè)為降低成本偷工減料、摻雜使假，而是生產(chǎn)、經(jīng)營和技術(shù)等客觀條件的限制以及必要的飲食衛(wèi)生知識的缺乏[2]66。因此，當時的食品安全問題在某種意義上就等同于食品衛(wèi)生問題，對食品安全的控制自然而然地集中在對“食品衛(wèi)生”的監(jiān)督管理上，包括：糧、油、肉、蛋、水產(chǎn)、蔬菜、瓜果、茶葉等食品原料和食品收購檢驗的衛(wèi)生要求，食品廠、場(包括屠宰加工場)、倉庫的選址、設(shè)計中的衛(wèi)生要求，食品生產(chǎn)、經(jīng)營單位的衛(wèi)生設(shè)備、衛(wèi)生設(shè)施和衛(wèi)生措施，場所維護與清潔，以及個人衛(wèi)生等③參見《食品衛(wèi)生管理試行條例》和《食品衛(wèi)生管理條例》。。食品衛(wèi)生管理的主要目的是保證一切銷售的食品做到無毒、無致病病菌病毒、無寄生蟲、無腐敗霉變、潔凈無雜質(zhì)，防止食品污染，預(yù)防食品中有害因素引起食物中毒、腸道傳染病和其他疾病，增進人民身體健康④參見《食品衛(wèi)生管理試行條例》第1條和《食品衛(wèi)生管理條例》第1、3條。。

第二，實行“以食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理體制。這一時期，在計劃經(jīng)濟和政企合一的體制下，面對與自己同級別甚至比自己更為強勢的國營企業(yè)及其主管部門，衛(wèi)生部門往往不具有獨立的執(zhí)法權(quán)力，形成了“以食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理格局[2]66-67。1965年8月由衛(wèi)生部、商業(yè)部等聯(lián)合制定、國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《食品衛(wèi)生管理試行條例》確認了這一管理體制。比如，該條例規(guī)定：衛(wèi)生部門“制訂食品衛(wèi)生標準，應(yīng)當事先與有關(guān)主管部門協(xié)商一致”⑤《食品衛(wèi)生管理試行條例》第5條第1款。?！靶陆āU建、改建的食品廠、場(包括屠宰加工場)、倉庫，應(yīng)當符合衛(wèi)生要求。食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門應(yīng)當通知當?shù)匦l(wèi)生部門參與設(shè)計審查和竣工驗收。食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門，對所屬原有不符合衛(wèi)生要求的食品企業(yè)，應(yīng)當在衛(wèi)生部門指導協(xié)助下，逐步加以改進”⑥《食品衛(wèi)生管理試行條例》第8條。另可參見該條例第3、7條。。

第三，主要采用思想教育、成績考核、競賽評比、行政處分等內(nèi)部管理方式。在政企合一的管理體制下，主管部門與企業(yè)之間的關(guān)系，與其說是一種政府與企業(yè)的監(jiān)督管理關(guān)系，不如說是政府部門內(nèi)部上下級的行政管理關(guān)系，表現(xiàn)在具體管理方式上，則體現(xiàn)為政府部門多通過行政任免、思想教育、學習訓練、成績考核、競賽評比、行政處分等內(nèi)部管理手段，而不是運用法律、經(jīng)濟等現(xiàn)代化的監(jiān)管手段進行監(jiān)督管理⑦參見《食品衛(wèi)生管理試行條例》第3、4、14條。。盡管1979年8月國務(wù)院頒布的《食品衛(wèi)生管理條例》細化了食品衛(wèi)生標準和食品衛(wèi)生要求，但由于沒有改變原有的管理體制，仍然強調(diào)宣傳教育、競賽評比、行政獎懲等內(nèi)部管理手段，法律責任依然模糊⑧參見《食品衛(wèi)生管理條例》第26條。。

這一時期，在政企合一的體制下，食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門承擔著“促生產(chǎn)”和“保衛(wèi)生”的雙重職責，這兩種職能是存在潛在沖突的。只不過，在計劃經(jīng)濟體制下，由于政府對企業(yè)沒有硬預(yù)算約束，企業(yè)不以盈利為目的，企業(yè)的經(jīng)濟效益、職工的收入及企業(yè)負責人的升遷不與利潤掛鉤，所以企業(yè)沒必要冒險違反國家的食品衛(wèi)生法規(guī)政策；同時，由于取消市場，加之當時的食品生產(chǎn)、經(jīng)營多采用傳統(tǒng)工藝，基本上不存在信息不對稱、外部性等市場失靈問題，所以這一階段為追逐經(jīng)濟利益而故意摻雜使假的惡性食品安全事故比較少見。

二、1982-1992年：“衛(wèi)生部門領(lǐng)導、多部門共同負責”的混合管理體制

單一公有制和計劃經(jīng)濟抑制了經(jīng)濟活力。在解放后近三十年間，我國的食品產(chǎn)業(yè)一直處于低速度、低水平的發(fā)展狀況，食品匱乏、品種單一，嚴重供不應(yīng)求。1978年底中共十一屆三中全會決定對過分集中的經(jīng)濟管理體制進行改革，提出了實行“改革開放”的新決策。隨后，1982年憲法肯定了市場的作用①參見1982年憲法第15條第1款。，明確了個體經(jīng)濟的合法地位②參見1982年憲法第11條第1款。。

隨著經(jīng)濟政策的調(diào)整和改革，食品產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營模式和所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。與此同時，市場主體的多元化和食品行業(yè)的迅速發(fā)展對計劃經(jīng)濟體制下形成的食品衛(wèi)生管理體制也提出了挑戰(zhàn)：第一，大量的集體和個體經(jīng)濟沒有直接隸屬的行政主管部門，衛(wèi)生部門又沒有足夠的權(quán)力和資源，其監(jiān)管容易出現(xiàn)真空；第二， 行業(yè)主管部門和國營企業(yè)之間的“父子”關(guān)系使其不可能站在中立的立場上平等對待所有的市場參與者，新的市場進入者或非公企業(yè)可能受到歧視；第三，行業(yè)主管部門和國營企業(yè)之間的政企同盟使得行業(yè)主管部門在立法和執(zhí)法過程中可能置消費者的權(quán)益于不顧，不利于消費者權(quán)益的保護，衛(wèi)生部門的地位和權(quán)力亟需提升。

在這種背景下，1982年11月，第五屆全國人

大常委會第二十五次會議通過《食品衛(wèi)生法(試行)》。該法改變了以往“食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔”的管理格局，明確了衛(wèi)生部門在食品衛(wèi)生監(jiān)督工作中的領(lǐng)導地位③參見《食品衛(wèi)生法(試行)》第30條。。 《食品衛(wèi)生法(試行)》賦予國務(wù)院衛(wèi)生行政部門獨立制定或者批準頒發(fā)國家衛(wèi)生標準、衛(wèi)生管理辦法和檢驗規(guī)程的權(quán)力(第14條)，規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、食品商販必須先取得衛(wèi)生許可證方能申請工商登記，衛(wèi)生許可證的發(fā)放管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門規(guī)定(第26條)，授予國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市的衛(wèi)生行政部門確定食品衛(wèi)生檢驗單位的權(quán)力(第35條)等，從法律上確立了衛(wèi)生行政部門在食品衛(wèi)生管理中的領(lǐng)導地位。同時，《食品衛(wèi)生法(試行)》進一步明確了各食品衛(wèi)生管理部門之間的職責分工：食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主管部門負責本系統(tǒng)的食品衛(wèi)生工作(第18條)；工商行政管理部門負責城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作和一般食品衛(wèi)生檢查工作，食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負責食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗工作，農(nóng)牧漁業(yè)部門(1988年更名為農(nóng)業(yè)部)負責畜、禽獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗工作(第27條)；國境食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗機構(gòu)負責進口的食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料和食品用工具及設(shè)備的衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗(第28條)；國家進出口商品檢驗部門負責出口食品的衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗(第29條)；等等。1988年12月，為適應(yīng)商品經(jīng)濟的發(fā)展，加強技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督工作，國家組建國家技術(shù)監(jiān)督局，作為國務(wù)院的直屬局，統(tǒng)一管理全國的標準化、計量和質(zhì)量監(jiān)督工作[3]207。

總體而言，這一時期國家已經(jīng)認識到轉(zhuǎn)變政府職能的重要性，但由于計劃經(jīng)濟體制和政企合一的行政管理體制沒有徹底改變，食品領(lǐng)域的政企不分沒有被打破，食品安全控制體制明顯帶有過渡性質(zhì)，形成了“衛(wèi)生部門領(lǐng)導、多部門共同負責”的混合管理體制。其特點是：

第一，確立了衛(wèi)生行政部門在食品衛(wèi)生監(jiān)督工作中的領(lǐng)導地位，但衛(wèi)生部門并沒有被賦予全部的食品衛(wèi)生監(jiān)督管理權(quán)。除行業(yè)主管部門外，工商、農(nóng)業(yè)、國境、進出口商品檢驗、技術(shù)監(jiān)督等部門與衛(wèi)生部門分享食品衛(wèi)生監(jiān)督管理權(quán)，形成了行業(yè)主管部門按“國營企業(yè)隸屬關(guān)系”劃分權(quán)限、其他部門按“階段”“品種”或“職能”劃分權(quán)限的多頭分散管理體制。

第二，繼續(xù)保留行業(yè)主管部門對本行業(yè)的食品衛(wèi)生管理權(quán)。盡管這一時期分別于1982年和1988年進行了兩次機構(gòu)改革，對一些經(jīng)濟管理部門進行了撤并，但是并沒有從根本上觸及計劃經(jīng)濟管理體制，從事食品生產(chǎn)、經(jīng)營的國營企業(yè)的食品衛(wèi)生管理工作仍然由其行政主管部門負責①參見《食品衛(wèi)生法(試行)》第18條。。

第三，政企合一體制的弊端日益顯現(xiàn)。這一時期，由于個體、私營、集體經(jīng)濟的迅速出現(xiàn)，對國營企業(yè)形成了直接的市場競爭。為保證所轄企業(yè)能夠在日趨激烈的競爭中占據(jù)有利地位，一些主管部門放松了對下屬食品企業(yè)的食品衛(wèi)生要求，還對衛(wèi)生防疫或食品衛(wèi)生監(jiān)督部門的執(zhí)法進行阻撓。一些地方政府領(lǐng)導也認為實施《食品衛(wèi)生法(試行)》會阻礙經(jīng)濟搞活，以保護地方經(jīng)濟發(fā)展的名義阻礙衛(wèi)生部門執(zhí)法檢查的現(xiàn)象十分普遍。在政企合一體制和以經(jīng)濟增長為導向的發(fā)展模式下，面對同時肩負經(jīng)濟發(fā)展和食品衛(wèi)生監(jiān)督雙重責任、其級別又往往高于自身的行業(yè)主管部門和地方政府，衛(wèi)生、工商、技術(shù)監(jiān)督等監(jiān)管部門仍然缺乏足夠的權(quán)威和有效的管理手段，部門和地方保護主義的盛行。盡管《食品衛(wèi)生法(試行)》進一步明確并細化了法律責任，但實踐中監(jiān)管機構(gòu)往往無權(quán)直接執(zhí)法，嚴重削弱了《食品衛(wèi)生法(試行)》應(yīng)有的效力②參見《食品衛(wèi)生法(試行)》第37條。。這一時期的食品衛(wèi)生管理體制體現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的特點。

三、1993年至今：“分工負責、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制

1992年10月，中共十四大提出，中國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。1993年的憲法修正案明確“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”。這對計劃經(jīng)濟體制下形成的食品衛(wèi)生管理體制形成了巨大的沖擊。

(一)1993年的機構(gòu)改革：食品領(lǐng)域的政企分離

為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟的要求，1993年國務(wù)院開始新一輪的機構(gòu)改革。在這輪改革中，撤銷了輕工業(yè)部，組建中國輕工總會，主要職能是搞好行業(yè)規(guī)劃，實施行業(yè)政策，進行宏觀指導和為企業(yè)提供服務(wù)③參見羅干：《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》(1993)。。這次改革雖然實際動作不大，但其中體現(xiàn)出的轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)政企分開的意義深遠，存在了40多年之久的輕工業(yè)部門退出歷史舞臺，包括肉制品、酒類、水產(chǎn)品、植物油、糧食、乳制品等多個食品飲料制造行業(yè)的企業(yè)在體制上正式與輕工業(yè)主管部門分離，食品領(lǐng)域的政企合一模式基本被打破。這標志著中國的食品安全控制體制從計劃經(jīng)濟體制下政企合一的內(nèi)部管理體制開始向市場經(jīng)濟體制下由第三方依法獨立監(jiān)管的現(xiàn)代監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變。

(二)1995年的《食品衛(wèi)生法》：衛(wèi)生部門主導的食品衛(wèi)生監(jiān)管體制

政企合一體制的打破，為《食品衛(wèi)生法》的頒行提供了良好契機。1995年10月，第八屆全國人大常委會第十六次會議正式通過《食品衛(wèi)生法》，從法律層面取消了原有政企合一體制下食品生產(chǎn)、經(jīng)營管理部門的食品衛(wèi)生管理權(quán)， 確立了衛(wèi)生部門在食品衛(wèi)生監(jiān)督管理中的主導地位④參見《食品衛(wèi)生法》第3條。，取消了《食品衛(wèi)生法(試行)》賦予給衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所的執(zhí)法主體資格，把食品衛(wèi)生的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)劃歸衛(wèi)生部門；同時，明確“城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作由工商行政管理部門負責”(第29條)、進口產(chǎn)品“由口岸進口食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗機構(gòu)進行衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗、建議”(第30條)、“出口食品由國家進出口商品檢驗部門進行衛(wèi)生監(jiān)督檢驗”(第31條)等，形成了一套相對集中、統(tǒng)一的監(jiān)管體系，對食品衛(wèi)生監(jiān)管帶來了積極的效應(yīng)。

(三)1998年的機構(gòu)改革：分段監(jiān)管體制的雛形

隨著中國食品產(chǎn)業(yè)全面、迅速的發(fā)展，食品安全問題由原來主要集中在消費環(huán)節(jié)的食品衛(wèi)生問題發(fā)展到“從農(nóng)田到餐桌”整個食品鏈的食品安全問題。為應(yīng)對日益繁重的食品安全監(jiān)管任務(wù)，1998年的機構(gòu)改革將1993年決定歸國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家技術(shù)監(jiān)督局改為國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，作為國務(wù)院的直屬機構(gòu)，負責組織查處生產(chǎn)和流通領(lǐng)域中的產(chǎn)品質(zhì)量違法行為①參見《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》(國發(fā)[1998]5號)；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[1998]84號)。；國家工商行政管理局負責查處市場管理和商標管理中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)銷摻假及假冒產(chǎn)品等違法行為②參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家工商行政管理總局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[1998]62號)。；農(nóng)業(yè)部依然負責初級農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品及種子、農(nóng)藥、獸藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品的質(zhì)量監(jiān)督管理③參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)部職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[1998]88號)。。2001年4月，為解決質(zhì)監(jiān)部門與檢驗檢疫部門、工商部門之間的職能交叉問題，國務(wù)院決定將國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局與國家出入境檢驗檢疫局合并為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，升格為正部級；將國家工商行政管理局調(diào)整為國家工商行政管理總局，升格為正部級④參見《國務(wù)院關(guān)于國家工商行政管理局、新聞出版署、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家出入境檢驗檢疫局機構(gòu)調(diào)整的通知》(國發(fā)[2001]13號)。；同時，明確二者在質(zhì)量監(jiān)督方面的職責分工：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，國家工商行政管理總局負責流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)督管理⑤參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局及國家認證認可監(jiān)督管理委員會、國家標準化管理委員會職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2001]56號)；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家工商行政管理總局職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2001]57號)。。

這一階段的改革增強了質(zhì)檢部門的獨立性，提高了工商、質(zhì)檢等監(jiān)管部門的地位；同時，逐步理順農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生部門之間的職責分工，為后來的分段監(jiān)管體制奠定了基礎(chǔ)。這一階段的改革標志著《食品衛(wèi)生法》所確定的以衛(wèi)生部門為主導的監(jiān)管體制逐步發(fā)生了一定程度的變化，衛(wèi)生部門的主導地位有所削弱[2]。

(四)2003年的機構(gòu)改革：國家食品藥品監(jiān)督管理局的組建

為強化對諸多監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)，2003年的機構(gòu)改革在國家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，繼續(xù)作為國務(wù)院的直屬機構(gòu)，承擔食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展對重大事故查處的職責⑥參見王忠禹：《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》(2003)；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2003]31號)。。

但是，實踐中這一改革目的并沒有實現(xiàn)，食藥監(jiān)部門的綜合協(xié)調(diào)職能被嚴重“虛化”或“邊緣化”[4]140-142。原因在于：食藥監(jiān)部門的設(shè)立和職權(quán)配置與當時的《食品衛(wèi)生法》不符，其綜合協(xié)調(diào)職能的行使缺乏法律依據(jù)；同時，當時的機構(gòu)改革方案和食藥監(jiān)部門的“三定規(guī)定”對食藥監(jiān)部門“綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)”職能的表述過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性；另外，食藥監(jiān)部門的行政級別與其他監(jiān)管部門相同甚至低于其他監(jiān)管部門，在中國的行政文化之下，其綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)職能很難實現(xiàn)。

(五)2004年的國務(wù)院決定：“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管體制

為解決多部門監(jiān)管帶來的交叉重疊及監(jiān)管真空問題，國務(wù)院于2004年9月發(fā)布《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》：“按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責任。農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管……工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。”由此確立了“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的多部門監(jiān)管體制，同時啟動了《食品衛(wèi)生法》的修訂工作。

(六)2008年的機構(gòu)改革：國家食品藥品監(jiān)督管理局歸衛(wèi)生部管理

早在2000年6月，為擺脫地方政府干擾、實施獨立的藥品監(jiān)管，藥監(jiān)系統(tǒng)實行機構(gòu)改革，省級以下藥監(jiān)系統(tǒng)由地方政府分級管理變?yōu)榇怪惫芾恚?003年組建國家食品藥品監(jiān)督管理局時，這一改革基本完成①參見《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家藥品監(jiān)督管理局藥品監(jiān)督管理體制改革方案的通知》(國發(fā)[2000]10號)。此外，為克服食品安全監(jiān)管過程中的地方保護主義，工商、質(zhì)監(jiān)早在1998年、1999年就先后實施了省級以下垂直管理。參見《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案的通知》(國發(fā)[1998]41號)、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制改革方案的通知》(國發(fā)[1999]8號)。。但是，獨立、高效的食品藥品監(jiān)管并未實現(xiàn)，食藥監(jiān)系統(tǒng)的權(quán)力尋租和審批權(quán)腐敗日漸顯露，公眾對政府的食品藥品監(jiān)管表現(xiàn)出極大的不信任。

在這種背景下，2008年的機構(gòu)改革決定將國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，將國家食品藥品監(jiān)督管理局承擔的綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故的職責劃給衛(wèi)生部，將衛(wèi)生部承擔的食品衛(wèi)生許可、餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理的職責，劃入國家食品藥品監(jiān)督管理局②參見《國家食品藥品監(jiān)督管理局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》。。同年11月10日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整省級以下食品藥品監(jiān)督管理體制有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)[2008]123號)，其中提出：現(xiàn)行食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)，由省級以下垂直管理改為由地方政府分級管理，業(yè)務(wù)接受上級主管部門和同級衛(wèi)生部門的組織指導和監(jiān)督。這一改革引發(fā)學術(shù)界和實務(wù)界的爭論，認為這種改革影響食藥監(jiān)部門的獨立性，有可能重新導致地方保護、市場分割。[5]

(七)2009年的《食品安全法》：“分工負責、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制

面對頻發(fā)的食品安全事故帶來的國內(nèi)、國際雙重壓力，2009年2月，第十一屆全國人大常委會第七次會議通過《食品安全法》，自2009年6月1日起施行。該法第一次在法律層面用“食品安全”取代“食品衛(wèi)生”的概念，進一步明確了“分工負責、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制，就食品安全風險監(jiān)測和評估、食品安全標準、食品安全生產(chǎn)經(jīng)營、食品安全檢驗、食品進出口、食品安全事故處理以及監(jiān)督管理和法律責任等做出了更加全面的規(guī)定，體現(xiàn)了基于風險認知的現(xiàn)代食品安全監(jiān)管理念。食品安全法的出臺標志著中國食品安全控制體制實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制下的內(nèi)部管理體制向市場經(jīng)濟體制下現(xiàn)代監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變。

食品安全法延續(xù)以往多部門監(jiān)管的傳統(tǒng)，確立了主要由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)和衛(wèi)生五部門按“階段”劃分監(jiān)管權(quán)限的多部門監(jiān)管體制③參見《食品安全法》第4、5條。。同時，食品安全法更加重視監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)合作，不僅重申食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當“加強溝通、密切配合”的原則，而且提出了協(xié)調(diào)合作的具體要求④參見《食品安全法》第4、5、6、11、12、15、17、21、22、24、33、64、70、71、72、73、74、76、80、81、82、83、102條等。，明確衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責，規(guī)定設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并提出了地方人民政府負總責的要求⑤參見《食品安全法》第4、5條。 2011年10月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省級以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制加強食品安全監(jiān)管有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)[2011]48號)，將工商、質(zhì)監(jiān)省級以下垂直管理改為地方政府分級管理，為落實“地方政府負總責”要求掃清了體制上的障礙。。此外，《食品安全法》還特別規(guī)定企業(yè)應(yīng)當承擔確保食品安全的社會責任，強調(diào)行業(yè)自律，鼓勵社會自治，構(gòu)建了一個政府、企業(yè)、社會共治的格局⑥參見《食品安全法》第3、7、8條。。

(八)2013年的機構(gòu)改革：主要按“品種”劃分權(quán)限的食品安全監(jiān)管體制

食品鏈條不可分割的自然屬性與食品安全人為分段監(jiān)管之間的矛盾，使得食品安全監(jiān)管部門之間的職責分工難以明晰，導致出現(xiàn)“既有重復(fù)監(jiān)管，又有監(jiān)管‘盲點’，不利于責任落實”的問題⑦參見馬凱：《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》(2013)。。

在這種背景下，2013年3月啟動新一輪機構(gòu)改革，將國家食品安全委員會辦公室、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局的食品安全監(jiān)管職責整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等⑧參見2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。。同時明確：國家衛(wèi)生與計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定；農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理；國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責對食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工和食品進出口活動實施監(jiān)督管理等①參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2013]24號)。。同年4月，省級及以下監(jiān)管體制改革進入實質(zhì)性操作階段。食品安全監(jiān)管體制從原來的“分段監(jiān)管”為主轉(zhuǎn)向主要按“品種”劃分監(jiān)管權(quán)限，同時也啟動了《食品安全法》的修訂工作。

總體而言，自1993年至今這段時期，中國的食品安全控制體制有了很大發(fā)展，食品安全控制理念和方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，食品安全監(jiān)管的組織體系不斷完善，政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和消費者的合作治理得到重視，實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟體制的食品衛(wèi)生管理體制到市場經(jīng)濟體制下現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)變。

四、小結(jié)及展望

從上述中國食品安全監(jiān)管體制的變遷過程，我們可以發(fā)現(xiàn)：

(一)中國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是長期歷史形成的產(chǎn)物

從建國初期至1982年間實行的“食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門為主、衛(wèi)生部門為輔” 的食品衛(wèi)生管理體制，到1982年至1992年間實行的“衛(wèi)生部門領(lǐng)導、多部門共同負責”的混合管理體制，再到1993年至今逐步形成的多部門“分工負責、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制，整個食品安全監(jiān)管體制變遷的過程與國家總體的經(jīng)濟體制改革、行政管理體制改革、法治建設(shè)相伴相隨，與中國的政治、經(jīng)濟、文化、社會背景密不可分。因此，不能脫離中國國情，空談食品安全監(jiān)管體制的改革或者盲目移植國外經(jīng)驗。了解這一點，對分析和把握未來的改革方向、進一步完善食品安全法至關(guān)重要。

(二)政府食品安全監(jiān)管職能的范圍及履行方式不斷完善

從1965年的《食品衛(wèi)生管理試行條例》到2009年的《食品安全法》，立法層面上實現(xiàn)了從“食品衛(wèi)生管理”到“食品安全監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為兩個方面：(1)監(jiān)管職能范圍實現(xiàn)了從“食品衛(wèi)生”(food hygiene)到“食品安全”(food safety)的轉(zhuǎn)變。食品衛(wèi)生只是確保食品安全的因素之一，主要強調(diào)場所的衛(wèi)生條件、衛(wèi)生防護和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況等，不能涵蓋涉及食品安全的所有環(huán)節(jié)和所有因素。食品安全不僅涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程，而且應(yīng)該是過程安全和結(jié)果安全的完整統(tǒng)一，強化事先預(yù)防、過程控制及可追溯并重。(2)履行方式實現(xiàn)了從“管理”到“監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。政府從食品生產(chǎn)、經(jīng)營領(lǐng)域退出，從原有的所有者、經(jīng)營者、管理者、分配者集于一身的內(nèi)部管理體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c企業(yè)保持“適度距離”的、基于規(guī)則和科學的外部監(jiān)管體制，強調(diào)食品安全風險評估、食品安全標準、食品安全信息發(fā)布等現(xiàn)代監(jiān)管方式，體現(xiàn)了中國對政府職能及其履行的方式有了更加深刻、科學的認識。但是，如何改革食品安全監(jiān)管的運行機制從而提高食品安全監(jiān)管績效，仍是需要不斷改革和實踐的課題。

(三)食品安全監(jiān)管機構(gòu)的獨立性與可問責性日益受到重視

歷史上政企合一、政監(jiān)合一的弊端，使得國家越來越意識到監(jiān)管機構(gòu)獨立性對提高食品安全監(jiān)管績效的重要性。從1993年食品領(lǐng)域的政企分離到1998年底以后推行工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門省級以下垂直領(lǐng)導以及質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)等監(jiān)管部門行政級別的提高，都體現(xiàn)了國家在確保監(jiān)管機構(gòu)獨立監(jiān)管方面的努力。同時，為避免食品安全監(jiān)管部門成為“無責任的地帶”，國家也不斷探索監(jiān)管部門的問責機制。以食藥監(jiān)部門為例，在2003年至2013年短短十年的時間內(nèi)，國家食藥監(jiān)部門經(jīng)歷了從獨立(2003)、到劃歸衛(wèi)生部管理(2008)、到再獨立(2013)的過程，地方食藥監(jiān)部門也經(jīng)歷了從省級以下垂直管理(2003)到地方分級管理(2008)的循環(huán)，體現(xiàn)了國家在加強問責方面的努力，同時也反映出食品安全監(jiān)管機構(gòu)的獨立性與可問責性之間存在的張力。如何在確保食品安全監(jiān)管機構(gòu)獨立監(jiān)管的同時實現(xiàn)其可問責性，仍將是中國進一步提高食品安全監(jiān)管績效、確保公眾食品安全的關(guān)鍵問題。

(四)理順食品安全監(jiān)管權(quán)配置的努力一直在持續(xù)

從計劃經(jīng)濟時期主要按“國營企業(yè)隸屬關(guān)系”劃分管理權(quán)限，到過渡時期行業(yè)主管部門按“國營企業(yè)隸屬關(guān)系”劃分權(quán)限、其他部門按“階段”、“品種”或“職能”劃分權(quán)限，到市場經(jīng)濟體制確立之后的“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”，再到2013年開始實行的主要按“品種”劃分監(jiān)管權(quán)限，中國食品安全監(jiān)管權(quán)的配置不斷完善。但是，多部門監(jiān)管的體制始終未變。盡管食品安全法和國務(wù)院再三強調(diào)各部門間的協(xié)調(diào)合作，但效果并不理想，因多部門監(jiān)管導致的監(jiān)管重復(fù)、沖突、監(jiān)管缺位和問責困難依然存在，如何走出多部門監(jiān)管的困境依然是中國食品安全監(jiān)管體制面臨的核心挑戰(zhàn)。

(五)政府、企業(yè)、社會的合作治理得到重視

國家和社會各界逐漸認識到，食品安全監(jiān)管是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)工程，不僅需要政府監(jiān)管部門之間分工協(xié)調(diào)、密切配合，而且需要政府、企業(yè)、社會的合作治理。當然，基于長期以來形成的全能政府的理念與傳統(tǒng)，如何科學界定政府食品安全監(jiān)管職能的范圍，如何實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的公私合作，仍是需要不斷探索和實踐的課題。對處于轉(zhuǎn)軌時期的中國而言，在食品安全監(jiān)管改革過程中，既要克服監(jiān)管缺位的問題，同時也要防止監(jiān)管過度的問題，當務(wù)之急是調(diào)動私人部門的積極性，實現(xiàn)政府部門與非政府部門的合作治理。

[1]PENG LIU. “Tracing and Periodizing China’s Food Safety Regulation: A study on China’s Food Safety Regime Change”[J].Regulation & Governance, 2010(4):249.

[2]劉鵬.中國食品安全監(jiān)管——基于體質(zhì)變遷與績效評估的實證研究[J].公共管理學報, 2010(2):63-78.

[3]蘇尚堯.中華人民共和國中央政府機構(gòu)[M].北京:經(jīng)濟科學出版社, 1993.

[4]顏海娜.食品安全監(jiān)管部門間關(guān)系研究[M].北京:中國社會科學出版社, 2010.

[5]馬英娟.大部制改革與監(jiān)管組織再造[J].中國行政管理, 2008(6):36-38.

【責任編輯 侯翠環(huán)】

Independence, Cooperation and Accountability ——Tracing and Exploring China’s Reformation of Food Safety Regulatory System

MA Ying-juan

(College of Law and Political Science, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China)

The food safety regulatory system in China has been through three stages: food hygiene management system-the departments in charge of food production and operation were taken as principal actors and the hygiene department as supplement during the Planned Economy era; hybrid management system-the hygiene department leads and other departments are in charge of food hygiene during the shifting from Planned Economy to Socialist Market Economy; food safety regulatory system-multi-departments have been dividing the regulatory functions and coordinating unifiedly after Market Economy has been set up. During this process, Chinese Government gained deeper understanding on food safety regulatory function and achieved the transition from “food hygiene management” to “food safety regulation”. The institution of food safety regulation has been organized reasonably and regulatory agencies’ independence and accountability have been valued. The allocation of food safety regulatory power has been improved step by step thus regulatory powers have been divided from by the stage of food operation to by food species. The cooperation among food safety regulatory agencies has more often been focused on, as well as the cooperation among the government, enterprise and society.

food safety regulatory system; food hygiene management; food safety regulation; cooperative governance

2014-06-20

國家社科基金項目《行政法學視野下的中國食品安全監(jiān)管體制改革研究》(09BFX023)；上海市浦江人才計劃項目《食品安全合作監(jiān)管機制研究》；上海市政府發(fā)展研究中心專項課題《食品安全監(jiān)管政策的風險控制與法律應(yīng)對研究》 作者簡介:馬英娟(1969—)，女，河北衡水人，法學博士，上海師范大學法政學院教授，主要研究方向：公法與政府監(jiān)管制度。

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1005-6378(2015)01-0038-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2015.01.008