摘要：董必武信訪法制思想是其在中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政乃至依靠政策、運動治理國家的歷史背景下，試圖運用法制手段治國理政的有益探索。董必武信訪法制思想緊密結(jié)合一定時期的中心工作、政權(quán)建設(shè)等展開，體現(xiàn)了其信訪法制思想的人民性、公正性、程序性。其核心是依法辦事，目標是為人民服務(wù)，情法理相融，分類治理。

關(guān)鍵詞：董必武；信訪；法制；依法辦事

中圖分類號：D902.2文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.05.028

中共一大代表董必武是中國民主法制事業(yè)的開拓者、奠基人。土地革命時期，任中華蘇維埃臨時政府最高法院院長和工農(nóng)檢察委員；解放戰(zhàn)爭時期，擔(dān)任華北人民政府主席；1949年新政協(xié)籌備期間，主持起草《中央人民政府組織法》；建國后擔(dān)任政務(wù)院副總理兼政務(wù)院政法委員會主任；1954年9月當(dāng)選最高人民法院院長； 1959年4月當(dāng)選為國家副主席。與中共第一代其他領(lǐng)導(dǎo)人相比，談法律問題最多、最接近世界通行法律觀念的董必武更習(xí)慣以法律理性的視角分析問題，有學(xué)者認為他是中共黨內(nèi)堅決主張法治的第一人；憑借嫻熟的法律知識、豐富的社會實踐、過人的政治智慧，曾經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)過中共的紀檢監(jiān)察、財經(jīng)、統(tǒng)戰(zhàn)和政法工作，實現(xiàn)了“無產(chǎn)階級革命家、政治家和馬克思主義法學(xué)家、法律家的完美結(jié)合”。薄一波談到八大成果時講，“在經(jīng)濟領(lǐng)域以外的，要算董必武同志關(guān)于法制建設(shè)的觀點最為重要?！?“他明確提出了黨政職能分開的原則，認為加強民主和法制建設(shè)，可以使黨和政府的活動做到‘有法可依’、‘有法必依’。在群眾運動一個接一個的年代，他對法制建設(shè)的認識達到這樣的境界，是很可貴的。”鄧小平同志十一屆三中全會上提出社會主義法制16字真經(jīng) “有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，在董必武的法制思想當(dāng)中都可以找到蹤影，當(dāng)下中國的依法治國理念其實與董必武當(dāng)初提出的依法辦事原則一脈相承，依法治國的本質(zhì)其實就是依法辦事。

為規(guī)范處理人民來信和接見人民工作，1951年6月7日政務(wù)院公布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》（以下簡稱《決定》），信訪是新中國成立后因公權(quán)力機關(guān)處理民眾來信來訪才出現(xiàn)的一個專有名詞，中國“信訪”用語出現(xiàn)之時①，董必武在政治法律方面已經(jīng)基本不再發(fā)聲，或者改談植樹造林等問題。從信訪本質(zhì)不外乎信訪人通過來信來訪向公權(quán)力機關(guān)反映自己的訴求（意見、建議等），要求引起重視加以解決的角度而言，董必武所談?wù)摰氖谴笮旁L，而絕非僅是狹義的行政信訪?？v觀董必武一生專門談?wù)撔旁L法制工作的文章講話屈指可數(shù)，專論信訪的篇幅亦有限，而個人著述更是難得一見，其處理信訪工作的法制思想散見于他的演講報告、刊物文章之中，交織于政權(quán)建設(shè)、司法建設(shè)諸方面；新中國成立后，政法同體、黨政不分、訴訪合一背景下的信訪與當(dāng)下訴訪分流語境下的信訪不可能完全相同。但是作為人類社會發(fā)展到一定階段的歷史產(chǎn)物，公權(quán)力機關(guān)對于民眾“來信來訪”訴求的處理活動總有規(guī)律可循，研究董必武的信訪法制思想是以董必武為視角對當(dāng)代中國信訪制度的另一種歷史考察，對于當(dāng)下的信訪法治化一定會有所幫助，正所謂“將過去的真實予以新價值，以供現(xiàn)代人之鑒”。

一、董必武信訪法制活動的歷史檢視

（一）青年學(xué)生時代的維權(quán)實踐

董必武在文普通學(xué)堂讀書期間領(lǐng)導(dǎo)學(xué)生維權(quán)：一是爭文憑的按期發(fā)放。1909年湖北提學(xué)使司為創(chuàng)辦文高等學(xué)堂，決定對普通學(xué)堂學(xué)生不發(fā)畢業(yè)證而直接轉(zhuǎn)升高等學(xué)堂，而一些家境貧寒學(xué)生盼憑畢業(yè)證可以早點養(yǎng)家糊口，眾人便薦董出頭率同學(xué)據(jù)理力爭，最終迫使當(dāng)局收回成命，發(fā)放畢業(yè)文憑。二是爭考試的公平。1910年，不少學(xué)生因為提學(xué)使司考試平時沒學(xué)過的內(nèi)容而不及格，大家公推董率眾找教育行政當(dāng)局說理，經(jīng)過努力，當(dāng)局更改應(yīng)試同學(xué)考分。我們不能苛求董必武當(dāng)時能完全明白其行為的全部意義，但是通過合理訴求成功維權(quán)的實踐對其產(chǎn)生的影響不可低估那是肯定的。

（二）在黨局部執(zhí)政期間的信訪法制活動②

1.參與制定《湖北目前最低政綱》。國共合作期間，董必武對于湖北的言論自由權(quán)問題高度關(guān)注，國民黨“一大”后負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)湖北黨建、工農(nóng)運動。1926年底，參與制定《湖北目前最低政綱》，提出人民具有言論自由等權(quán)利、廢除軍閥政府的一切反動制度等21條最低綱領(lǐng)，有力回應(yīng)工農(nóng)運動、北伐戰(zhàn)爭。

2.倡議并參與立法懲治腐敗。1932—1934年，董必武在中央蘇區(qū)負責(zé)監(jiān)察、司法工作，經(jīng)其倡議、參與，蘇區(qū)先后頒布多個法規(guī)《工農(nóng)檢察部的組織條例》、《政府人員懲辦條例》、《怎樣檢舉貪污浪費》等多個法規(guī)③，使得局部執(zhí)政的共產(chǎn)黨懲治腐敗有序開展。

3.鼓勵控告。中央蘇區(qū)工農(nóng)檢察部為便利群眾控告，特設(shè)控告局，控告箱蓋上特書“蘇維埃政府機關(guān)和經(jīng)濟機關(guān)，有違反蘇維埃政綱、政策及目前任務(wù)，離開工農(nóng)利益發(fā)生貪污、浪費、官僚腐化和消極怠工現(xiàn)象，蘇維埃公民無論何人都有權(quán)向控告局控告?！雹?/p>

4.肯定檢舉。董必武1934年5月在黨刊《斗爭》上發(fā)表《把檢舉運動更廣大的開展起來》，肯定檢舉揭發(fā)的意義，認為檢舉目的在于“改善我們的地方機關(guān)”，“不讓一個階級異己分子、嫌疑分子及不可靠的分子，存留在任何機關(guān)內(nèi)。這是保證任何機關(guān)都能適合戰(zhàn)爭需要的先決條件”。

5.對“肅反”疑難案件的甄別。受組織安排，1935年12月至1937年2月任中共中央審查委員會書記，專門審查處理陜北地區(qū)的“肅反”事件，妥善處理了一批疑難檢舉、揭發(fā)、控告案件，保護了大批干部。

6.為刊行自由聘法律顧問。1937年9月董必武受命到國統(tǒng)區(qū)工作，他聘請與其有同鄉(xiāng)舊誼的當(dāng)時大名鼎鼎的張國恩律師為《新華日報》常年法律顧問，以子之矛攻子之盾，“對搗亂分子產(chǎn)生了一定的震懾作用”，為《新華日報》倡導(dǎo)言論自由、刊行自由提供有益幫助。⑤

7.保障人權(quán)。1945年，董必武赴美出席聯(lián)合國大會期間，在華僑舉辦的演講大會上宣講，我們共產(chǎn)黨的任務(wù)是實行民主政治。“中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)保證人民有民主權(quán)利，有集會、結(jié)社、言論、出版、信仰等自由。中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)保障了人權(quán)與財權(quán)?！钡捎跉v史的政治傳統(tǒng)、馬克思主義的教條化、執(zhí)政準備的倉促、民主法制建設(shè)磨練的缺乏、長期的戰(zhàn)爭與革命導(dǎo)致黨政軍權(quán)力的高度集中等原因，從局部執(zhí)政過渡到執(zhí)政全國，其局部執(zhí)政時期的執(zhí)政慣性不僅得以繼續(xù)甚至作為一種成功的經(jīng)驗得以放大，政策至上、運動至上，依靠政策、運動執(zhí)政就成為一種必然，法治模式根本上不可能為仇視國民黨法律的革命民眾乃至黨的領(lǐng)導(dǎo)人所遵循。 “國民黨在全中國范圍內(nèi)因為它的黨員不遵守它領(lǐng)導(dǎo)的政府所頒布的法令而遭到國人的痛惡，這是我們應(yīng)當(dāng)拿來作為鑒戒的?！倍匚湔J為，從革命黨向執(zhí)政黨的艱難轉(zhuǎn)型刻不容緩，“國家的任務(wù)已經(jīng)由解放生產(chǎn)力變?yōu)榘l(fā)展和保護生產(chǎn)力”，國情變了，工作方法也要隨之變。我們不得而知，但是十一屆三中全會之后，基本法律的迅速出臺至少是對“一代新規(guī)要漸磨”的有力回應(yīng)。

（二）信訪工作要做到理、法、情的統(tǒng)一

清代余樾（曲園）曾指出：“通達治體于天理、國法、人情，三者皆到，雖老于吏事者，不能易也?！倍匚涞姆ㄖ浦腔墼谟趯τ诂F(xiàn)實社會乃至人性有著清醒的認識與精明的把握，天理、國法、人情的統(tǒng)一體現(xiàn)了其政治家的敏感、法學(xué)家的明智。

1.要考慮人民群眾法律道德素養(yǎng)的整體水平。中國傳統(tǒng)文化在董必武的信訪法制思想中留下了深深的烙印，處理問題要考慮民眾的思想認識能力、心理承受程度。對于人民陪審員制度，董必武認為，“人民陪審員能把人民群眾的生活經(jīng)驗和法律意識、道德觀念帶到法院里來運用?！毙旁L工作檔案化其實質(zhì)也是規(guī)范化的一種。政務(wù)院《6·7決定》規(guī)定“對于處理人民來信和接見人民的工作，應(yīng)建立登記……存檔等各項制度”，是對董必武主張建檔制度觀點的一種吸收。

4.信訪工作程序化?！皬哪撤N意義上說，法治首先體現(xiàn)為形式正義，它也首先尊重形式正義。”現(xiàn)代法治理論成熟的一個重要標志就是對形式正義的肯定與追求。程序正義在董必武看來是文明社會的自然邏輯，程序規(guī)范、正當(dāng)、公開是程序正義的應(yīng)然要求。工作要講手續(xù)?！斑^去好多事情不講手續(xù)，正規(guī)化起來，手續(xù)很要緊……不講形式，光講良心和記憶，會把事情辦壞的?！币獙W(xué)會從各種不同的意見當(dāng)中分析對錯，“要學(xué)會分析什么是正確的，什么是不正確的，這對我們自己也是一個鍛煉?！睂τ趹椃ú莅赋醺宓挠懻?、對于信訪工作都要如此。董必武認為以當(dāng)事人的滿意作為紛爭化解標準是不符合實際的。當(dāng)事人被判了刑，可能滿意， 也可能不滿意，民事案件也有是非之分， “判決是很難使雙方都滿意的，”。

2.堅持依法辦事的標準。董必武在八大上講依法辦事，有法可依、有法必依。依法辦事要求實體公正、程序正義。傾聽人民的意見，但是不等于一切屈從于社會民眾的輿論，司法機關(guān)最終應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律作出正確的裁決。董必武同志關(guān)于程序價值的認識已經(jīng)達到很深的層次。他說（法院）開庭有開庭的規(guī)矩，如果不經(jīng)過一定的程序，就把案子判了，那么這個判決是違法的。

（五）信訪治理的類型化

對性質(zhì)不同的事物分類治理，采用不同的治理手段和策略，表明國家治理藝術(shù)的精致、細膩程度。董必武對于中國民眾有一個基本評價：一般來說，老百姓是講道理的⑧。信訪制度的本質(zhì)是要將民眾的“怨恨不平之氣”化解掉。應(yīng)該如何對待信訪群眾？我們先不妨考察董必武如何對待犯人，他要求監(jiān)所等單位必須堅決徹底肅清虐待犯人的行為，這是違反革命人道主義的嚴重違法行為同樣重要，實現(xiàn)公民權(quán)利的行使和約束的統(tǒng)一。法律不能欺 “弱”但也不能護“鬧”，更不能讓鬧訪、纏訴者利用信訪違法成本低廉信馬由韁⑨，違法者必須付出其應(yīng)付的代價。如果按照法律，該保護的未得到保護，該懲罰的未得到懲罰，人們就會認為法律不講信用，也就不會信任、遵守。當(dāng)信訪不僅僅作為一種權(quán)利訴求的表達，甚至被過度不當(dāng)行使、被當(dāng)作牟利的手段，失去規(guī)制羈絆的信訪權(quán)利便會如同脫韁的野馬走向法制的反面，背離信訪制度的原始初衷，成為妨害社會秩序的負資產(chǎn)。

因此，1956年，董必武同志在最高法會議上指出：“有些人對判決不滿意，經(jīng)過各種辦法說服后仍然要亂鬧，對這種胡鬧的人，我們就要采取必要的辦法，可以將他押回去。不然這個國家機關(guān)就將一件事情也不能辦了。就是在人民內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)要遵守一定的秩序。”。依靠公正的雙方認可的信訪人所在地的人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)代表甚至親友代表等參與信訪事項的處理，發(fā)揮信訪人所熟悉信仰的地方性知識作用，有助于信訪人轉(zhuǎn)型追求利益最大公約數(shù)，有助于信訪實現(xiàn)有效終結(jié)。

4.網(wǎng)絡(luò)管理：政府借助互聯(lián)網(wǎng)建立網(wǎng)絡(luò)信訪，統(tǒng)一管理軟件系統(tǒng)自動管理信訪處理情況，防止多頭信訪多頭受理。信訪人登陸相關(guān)信訪網(wǎng)站即可信訪，一旦網(wǎng)絡(luò)提交成功自動生成密碼，憑借其身份證號和密碼，可以隨時查詢信訪處理情況。信訪結(jié)果可經(jīng)一定途徑公開查詢。任何信息非經(jīng)特定審批程序不得刪改。

5.結(jié)果透明：信訪結(jié)果與是否多人訪、鬧訪、上級批轉(zhuǎn)、一把手接待批示沒關(guān)系。信訪事項在公開的處理當(dāng)中經(jīng)過信訪當(dāng)事人雙方的辯論、質(zhì)證，雙方基本上對于信訪結(jié)果走向、大致輪廓心知肚明，甚至旁聽群眾可以預(yù)測信訪結(jié)果趨勢。信訪處理結(jié)果的確定性、可預(yù)測性、案例指導(dǎo)性是法治信訪的應(yīng)然要求，也是結(jié)果透明的必然體現(xiàn)。

（三）責(zé)任信訪：明確邊界，依法信訪

1.信訪人的責(zé)任在于依法、有序、理性信訪，對于超越權(quán)利邊界的行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2.信訪機關(guān)的責(zé)任在于依法、及時、規(guī)范、公正處理信訪人的訴求，適時分流，對于信訪人超越權(quán)利邊界的信訪行為給予負面評價；對于信訪機關(guān)粗暴拒絕信訪訴求、懈怠信訪事項的處理、限制甚至打擊信訪人合法信訪等行為由紀檢監(jiān)察部門追究相應(yīng)責(zé)任。

3.信訪終結(jié)機關(guān)的責(zé)任在于依法、及時、審慎、嚴格按程序終結(jié)。凡終結(jié)必聽證。以涉檢信訪為例，中央和高檢明確規(guī)定終結(jié)的責(zé)任主體是省級檢察院和高檢，實際上將終結(jié)權(quán)上提至省級以上單位部門。但筆者以為，省高級人民法院決定再審的案件既然可以發(fā)回中級法院審理，并不妨礙考慮在適當(dāng)條件下試點授權(quán)地市州級檢察機關(guān)的有限終結(jié)權(quán)。理性對待信訪，信訪需祛魅，信訪不會比一次訴訟更神圣；信訪案件終結(jié)權(quán)與信訪案件管轄權(quán)平行、合一，應(yīng)該成為未來信訪法治化努力的方向。國家作為游戲規(guī)則的制定者，對于民眾的訴求不可能始終沉默不語，國家的有效治理與社會的穩(wěn)定不允許一種法律關(guān)系長期處于一種不確定狀態(tài)，但是信訪終結(jié)的上提至省級機關(guān)的模式增大了管理成本，為未來信訪制度的進一步改革提供探索空間。既要防止對不符合終結(jié)條件的信訪案件強行終結(jié)，激化矛盾，又要防止久拖不決該終結(jié)而不結(jié)。

4.公安機關(guān)的責(zé)任在于對于轄區(qū)范圍內(nèi)信訪活動當(dāng)中的違法犯罪行為依法及時查處，并通過新聞媒體公開，接受社會監(jiān)督。

（四）反思信訪：檢討整改，源頭治理

1.立法民主：立法環(huán)節(jié)無隔閡地聽取人民的意見。貫徹“從群眾中來，到群眾中去”的原則，科學(xué)、民主、依法立法，凡立法草案要發(fā)動廣泛的群眾討論，從法律制度頂層設(shè)計層面廣泛吸收民眾意見，贏得社會各階層最大限度的認同，有效防止法律的違憲、克服立法上的公共利益部門化、忽視乃至侵犯弱勢群體的權(quán)益等傾向，從源頭上有效防控信訪事項的發(fā)生。

2.及時把群眾的意志法律政策化。通過把民眾一定時期普遍反映強烈的共性問題借助立法、政策的出臺加以保護，形成類案化解效應(yīng)，探索通過法律政策層面解決民眾信訪反映出來的全國性或者全省性的共性問題，起到四兩撥千斤的作用。

四、結(jié)語

跨越時空對董必武的信訪法制思想進行客觀評價，還原真相，尋找真實，的確不易。董必武率先提出了“依法辦事是加強法制的中心環(huán)節(jié)”的著名論斷；提出實事求是、依法糾錯，既要高度重視涉法信訪工作，又要維護司法的嚴肅性。作為毛澤東思想法學(xué)理論的重要組成部分，董必武的信訪法制思想具有很強的實踐指導(dǎo)性，與毛澤東、劉少奇、謝覺哉等共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人的法制思想相互促進，奠定了依法治國的理論基礎(chǔ)。但因其亦不可能不受到黨內(nèi)整體法制水平的鉗制，董必武信訪法制思想也有其歷史局限性：一是只強調(diào)法律的階級性， 只談法律是統(tǒng)治階級意志的反映，卻不敢提法律的社會性，不敢談法律也是人類社會發(fā)展客觀規(guī)律的反映；重視法律的鎮(zhèn)壓功能，卻輕視法律的其他社會功能，否認法律的繼承性。二是信訪是人民的權(quán)利還是公民的權(quán)利？政治平等與法律平等兩者間的關(guān)系并沒有厘清。三是帶有明顯的法律工具主義色彩。從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型是一個艱難、復(fù)雜、漫長的過程，我們不能脫離時空去苛求歷史人物，正如人們認識真理不可能是一次完成的，對真理的認識具有反復(fù)性，其局限性為后人留下了繼續(xù)探索的空間，中國法制建設(shè)仍在路上。

注釋：

①1966年7月，中央辦公廳秘書室改為信訪處，黨政機關(guān)內(nèi)部正式承認“信訪”一詞；1971年《紅旗》刊登《必須重視人民來信來訪》，第一次把人民來信來訪工作簡稱“信訪工作”；2002年7月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（中辦發(fā)[2002]14號）中第一次明確使用“信訪權(quán)”概念。

②有學(xué)者認為，第一次國共合作是中共局部執(zhí)政的最初開端。參見游斐的《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政行為的分析框架》一書，北京大學(xué)出版社，2012年第96頁。

③參見王勝國的論文《董必武的反腐敗思想及其當(dāng)代價值》（《廉政文化研究》2013年第3期）、蔡子麗的論文《董必武處理信訪工作的法治思維初探》（《海軍工程大學(xué)學(xué)報（綜合版）》2014年第1期）。

④參見王顯堂、陳鴻濱的《信訪學(xué)概論》一書，遼寧大學(xué)出版社1987年版第21頁。筆者認為，相比控告箱蓋上的內(nèi)容而言，《決定》規(guī)定“對于反動分子借人民名義向政府提出的帶有挑撥性或試探性的問題，則不要答復(fù)。”顯得有點底氣不足，對于反動分子借人民名義如何界定本身需要甄別，其次難以統(tǒng)一標準，沒有把來信來訪的權(quán)利看作是每一個公民應(yīng)有的民主權(quán)利，而是當(dāng)成一種可以隨時剝奪的政治權(quán)利。相比控告箱蓋上的特書凡蘇維埃公民皆有權(quán)控告，上升到公民權(quán)利的高度，在當(dāng)時背景下實在難得。

⑤現(xiàn)代中國比較憲法學(xué)者王世杰、錢端升在20世紀上半葉就認為人民的基本權(quán)利包括意見自由，意見自由涵蓋了言論、著作、刊行自由等等，認為狹窄的言論自由不足以包括意見自由的全部。參見王世杰、錢端升的《比較憲法》一書，中國政法大學(xué)出版社1997年第8384頁。

⑥這與久加諾夫反思蘇聯(lián)共產(chǎn)黨解體的教訓(xùn)之一就是壟斷真理有異曲同工之妙。參見中央編譯局編譯的《久加諾夫談十二個歷史教訓(xùn)》一文，載《國外理論動態(tài)》1996年第16期。

⑦該詩的具體內(nèi)容為：“九十光陰瞬息過，吾生多難感蹉跎。五朝弊政皆親歷，一代新規(guī)要漸磨。徹底革心兼革面，隨人治嶺與治河。遵從馬列無不勝，深信前途會伐柯”。

⑧有學(xué)者在研究中國農(nóng)民進入人民公社的進程表現(xiàn)時亦提出類似觀點，認為中國農(nóng)民是比較淳樸、老實的。當(dāng)年蘇聯(lián)將（土地）“公有私耕”的村社改造為公有公耕的集體農(nóng)莊付出慘重代價： 卷入暴動的農(nóng)民僅1930年初就達70萬人，遭逮捕、流放的“富農(nóng)”上百萬， 出動成師的正規(guī)軍鎮(zhèn)壓、甚至動用了飛機大炮。費時四年的“全盤集體化運動”，農(nóng)民殺掉了半數(shù)以上牲畜（參見沈志華的《新經(jīng)濟政策與蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)社會化道路》一書，中國社會科學(xué)出版社1994年第422432頁）。而響應(yīng)共產(chǎn)黨“打土豪、分田地”的中國農(nóng)民一旦進入人民公社只用了較短的時間，也并未出現(xiàn)如同前蘇聯(lián)式的普遍暴力反抗。（參見秦暉的《大共同體本位”與傳統(tǒng)中國社會（上）》一文，載《社會學(xué)研究》1998年第5期）。

⑨“為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險?！保▍⒁姟恶R克思恩格斯全集》（第23卷）人民出版社1972年版第829頁）。

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